AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0010/2024-RQ
Fecha: 29-May-2024
AUTO CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0010/2024-RQ
Sucre, 29 de mayo de 2024
SALA PLENA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 59010-2023-119-AIC
Departamento: La Paz
El recurso de queja formulado por Harry Suaznabar Díaz contra el Auto Constitucional (AC) 0497/2023-CA de 13 de noviembre, pronunciado dentro de la acción de inconstitucionalidad concreta contra el art. 104 incs. a), d) y p) del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, por ser presuntamente contrarios a los arts. 22, 23.I, 109.I, 115, 116.I y II, 117.I, 119.I y II, 120.I, 123, 196 y 202 de la Constitución Política del Estado (CPE); 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I. ANTECEDENTES DEL RECURSO DE QUEJA
I.1. Rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta por la Comisión de Admisión
En revisión del caso remitido, dentro del cual se desarrolló el proceso sumario en que se interpuso la acción de inconstitucionalidad concreta, solicitada por el ahora recurrente, se dictó la Resolución GAMEA/DGAL/AUT-SUM/001/2023 de 18 de octubre, sobre la cual el AC 0497/2023-CA de 13 de noviembre, dictado por la Comisión de Admisión de este Tribunal, ratificó aquel rechazo por ausencia de fundamentación jurídico–constitucional; ello es, ante el incumplimiento de lo preceptuado en el art. 24.I.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
En consecuencia, según la decisión impugnada, se incurrió en la causal de rechazo prevista en el art. 27.II.c del mismo cuerpo procesal, que establece lo siguiente:
“La Comisión de Admisión podrá rechazar las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:
(…)
c) Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas fueron añadidas).
I.1.1. Síntesis de la solicitud de parte
Por memorial presentado el 11 de enero de 2024, en la Unidad de Coordinación Departamental Regional La Paz de este Tribunal y remitido el 16 del mismo mes y año ante esta instancia (fs. 2 a 3), el proponente de la acción reitera que interpuso su acción de control normativo contra la norma supra citada, aprobada mediante Resolución Concejal 068/18, abrogado en 2021, por el “Reglamento Interno de Personal de Órgano Ejecutivo”, aprobado mediante Decreto Edil 021/2020 de 23 de octubre, denunciando que el Reglamento abrogado fue utilizado por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, para sancionarlo administrativamente a través de la Resolución Final Administrativa Disciplinaria Interna GAMEA/DGAK/AUT-SUM 022/2023 de 14 de agosto; señalando respecto del AC 0497/2023-CA impugnado, lo siguiente:
a) En él se indica que, si bien se realizó la identificación de normas y jurisprudencia, no se efectuó la fundamentación sobre ellos; sin embargo, en el punto II de su memorial expuso con suficiencia “motivos y fundamentos” sobre estos; argumentando en ese apartado que el reglamento vulnera los principios de irretroactividad y ultraactividad, delimitados por los arts. 116 y 123 de la Norma Suprema, concordantes con las normas identificadas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Por otro lado, se estableció que las disposiciones abrogadas vulneran el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad, toda vez que por su lectura, se constatan descripciones de conductas “difusas” y por tanto imprecisas que hacen que la autoridad sumariante determine arbitrariamente lo sancionable y lo no sancionable.
b) Se indicó finalmente, que no se señaló de qué manera la decisión afectaría a su persona con relación a la constitucionalidad del Reglamento; no obstante, en el punto III.1 del memorial se expuso la “duda razonable” de constitucionalidad del citado Reglamento, así como la vinculación entre su “validez constitucional” con relación a la “decisión” adoptada por la autoridad sumariante. En síntesis, se expuso que la decisión de la autoridad sumariante consuma una ilegalidad al aplicar no solamente un reglamento abrogado, sino además bajo un texto normativo evidentemente vulneratorio al principio de legalidad en su vertiente de taxatividad.
I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 27 de marzo de 2024, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria; reanudándose el mismo a partir de la notificación con el Decreto Constitucional de 10 de mayo de 2024; por lo que, el presente Auto Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN
II.1. Naturaleza y objeto del recurso de queja
El Código Procesal Constitucional, prevé en el Capítulo V del Título I, las normas comunes a las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias, consultas y recursos, respecto de los cuales establece que la Comisión de Admisión, analizados los requisitos pertinentes a cada mecanismo, se pronunciará sobre la admisión o rechazo de acuerdo con lo establecido en la misma ley.
En caso de decidirse por el rechazo de uno de los medios previstos, como la acción normativa de carácter concreto en el caso que nos atinge, el art. 27.III del referido procedimiento constitucional, señala: “El auto constitucional de rechazo será impugnable mediante recurso de queja ante el pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de setenta y dos horas a partir de su notificación, mismo que será resuelto en el plazo de cinco días”. En este entendido, la parte interesada tiene la posibilidad de impugnar mediante recurso de queja, el Auto Constitucional que ratifica o decide el rechazo emitido por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional; sin embargo, esta posibilidad impugnatoria debe enmarcarse y cumplir con requisitos propios, los cuales fueron desarrollados en pronunciamientos de la misma entidad jurisdiccional.
Es así que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se estableció que la impugnación intentada a través del recurso de queja debe contener una carga argumentativa que explique las razones por las que se considera que la acción intentada debió ser admitida; asimismo, es necesario identificar con precisión los errores que el Auto Constitucional hubiere cometido, con el objetivo de demostrar a la Sala Plena de este Tribunal, que en efecto se asumió una decisión indebida por la Comisión de Admisión; y en su defecto, aquella debe ser corregida en los marcos de legalidad y el debido proceso. Conforme lo señalado, la misma instancia definió en su jurisprudencia, el objeto y alcance de la impugnación contra el rechazo de los diversos mecanismos constitucionales previstos en el art. 24.I del CPCo; así, en el ACP 0001/2012-RQ de 15 de octubre, se precisó que: “…el recurso de queja, deberá contener la argumentación correspondiente respecto a las razones por las que el recurrente considera que su demanda debió ser admitida, precisando los errores que se hubieran cometido al rechazar su recurso. En ese orden, compele en esta instancia determinar si efectivamente la Comisión de Admisión de este Tribunal incurrió en los errores expresados por el recurrente en su recurso de queja, y si efectivamente concernía la admisión”.
De manera más clara, el ACP 0007/2014-RQ de 8 de agosto, definió lo siguiente: “En ese orden legal, el recurso de queja se constituye en el medio instrumentado para la impugnación de los autos de rechazo emitidos por la Comisión de Admisión ante la instancia superior del Tribunal Constitucional Plurinacional, para que el Pleno advertido de algún error en el análisis y estudio de los requisitos de admisión previstos para cada una de las acciones y recursos constitucionales, los revise nuevamente y disponga mediante decisión definitiva la revocatoria de la decisión de rechazo y la admisión de la acción interpuesta o caso contrario confirme el rechazo.
Para la activación del recurso de queja, se deberá identificar con precisión los argumentos de la resolución demandada que impugna, relacionándolos con la demanda, acción o recurso rechazado, explicando de forma argumentada la insuficiencia, error o equivocación en que la Comisión de Admisión hubiese incurrido y las razones por las que el mismo debe ser reparado dejando sin efecto la resolución de rechazo; labor que se constituye en la creación de un nuevo argumento jurídico constitucional, que tiene por objeto demostrar la ilegalidad del auto de rechazo, no siendo suficiente la reiteración de los fundamentos de la demanda rechazada, puesto que lo que se revisa es el citado auto de rechazo que es la resolución impugnada” (las negrillas son nuestras).
Por último, señalamos el ACP 0003/2015-RQ de 27 de abril, que estableció el siguiente entendimiento: “Ahora bien, en atención la naturaleza del recurso de queja instituido en el art. 27.III del CPCo, como instancia de impugnación a la resolución de rechazo pronunciada por la Comisión de Admisión, solo le está permitido verificar si los argumentos que sustentan el rechazo de la Resolución se hallan dentro del marco legal establecido; lo contrario, supondría desnaturalizar esta vía recursiva que tiene por objeto resolver los puntos que fueron analizados y considerados al momento de la admisibilidad del recurso planteado; oportunidad en la cual, la Comisión de Admisión, se sujetó a determinados argumentos, a una relación de hechos y a una exposición de motivos y fundamentos, respecto a la pretensión específica del recurrente, elementos que sirvieron de fundamento fáctico, para que la Comisión de Admisión, en primera instancia, compulse el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, o en su caso, considere la concurrencia de las causales de rechazo previstas en el art. 27.II del CPCo.
En este entendido, resulta inadmisible que al momento de fundamentar el recurso de queja se expongan otros supuestos de hecho o fundamentos que no fueron planteados a tiempo de presentar la demanda propiamente dicha, con la finalidad de que éste sea admitido. Un entendimiento contrario, deviene en incompatibilidad con la naturaleza del recurso de queja, que al tratarse de una instancia impugnativa, permite revisar lo resuelto por la Comisión de Admisión, otorgando a la parte recurrente la posibilidad de exponer las razones por las que considera que su demanda debió ser admitida, precisando los errores que se hubieran cometido por parte de esta Comisión, al rechazar su recurso.
Es decir que, solo corresponde en esta instancia impugnativa determinar si efectivamente la Comisión de Admisión incurrió en los errores expresados por el recurrente en su recurso de queja, para en su caso revocar la decisión y ordenar la admisión del recurso constitucional planteado y no someter a análisis otros argumentos y fundamentos que no formaron parte de la Resolución que se revisa” (las negrillas fueron añadidas).
En conclusión, se requiere que la parte recurrente en queja dilucide y presente de manera convincente con su argumentación, si en efecto la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, incurrió en un error al momento de considerar la admisión del mecanismo, y de concederse la petición, correspondería revocar la decisión y ordenar la admisión del trámite hasta la resolución final de la acción, recurso, consulta o conflicto, según corresponda.
II.2. Análisis del recurso de queja
Revisado el recurso de queja planteado, el recurrente impugna el AC 0497/2023-CA bajo los argumentos descritos en la síntesis de su solicitud, expuesta en el punto I.1.1 del presente Auto Constitucional; en ese sentido, se tiene que en cuanto al primer motivo, referido a la fundamentación jurídico–constitucional que la parte proponente de la acción debe aportar en su solicitud de inconstitucionalidad, el recurrente indica que el punto II de su memorial contuviere los fundamentos y motivos extrañados por la decisión de la Comisión de Admisión, con relación a los principios de irretroactividad, ultraactividad y legalidad en su vertiente de taxatividad, mientras que el referido Auto sostiene:
“…únicamente refirió que el Reglamento Interno de Personal de la citada entidad municipal hubiera sido erroenamente aplicado en el proceso señalado al exordio debido a que el mismo fue abrogado por el Reglamento Interno de Personal del Órgano Ejecutivo y que los incisos a), d) y p) del art. 104 del primer Reglamento citado vulneran el principio de legalidad en su elemento de taxatividad, sin referir los aspectos concernientes a la supuesta contradicción entre el artículo impugnado y los preceptos constitucionales y convencionales mencionados, omitiendo explicar cómo la normativa demanda de inconstitucional infringe disposiciones de la Ley Fundamental y del bloque de constitucionalidad…”.
Ahora bien, a fin de cotejar lo señalado en el recurso, y lo sostenido en el Auto Constitucional impugnado, revisado el memorial de la merituada demanda, cursante de fs. 14 a 18, se tiene que, en el acápite II, “MOTIVOS Y FUNDAMENTOS DE LA PRESENTE ACCIÓN” se detalla en diferentes subtítulos, fundamentos generales entorno a los principios de irretroactividad, ultraactividad, legalidad y taxatividad; y respecto de los dos primeros, reclama la vulneración de los arts. 116 y 123 de la CPE, transcribiendo contradictoriamente sólo el parágrafo I de la primera norma nombrada y el contenido de la segunda; concluyendo con ello, lo siguiente: “Usted, como Autoridad Sumariante, no puede soslayar su deber de conocer el alcance y delimitación de la norma, lo cual al margen de los dispuesto por nuestra Constitución, se encuentra también tutelado por Instrumentos internacionales en derechos Humanos de los cuales Bolivia forma parte, como son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Arts. 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Arts. 8 y 9)” (sic) (las negrillas fueron añadidas).
En cuanto al principio de legalidad, se presenta sólo una referencia doctrinal y cita de jurisprudencia; y de igual manera se procede sobre el principio de taxatividad.
En otro acápite (punto II.4.1), en el que aparentemente se desarrollarían las contravenciones señaladas por las normas denunciadas, simplemente se señala: “Asimismo, sea fundamental, indicar que esta indebida facultad otorgada a fin de determinar una conducta como contraria a la ‘Constitución’: hace que dicha decisión sea contraria a los Artículos 196, 202 de la Constitución Política del Estado y Código Procesal Constitucional. Es decir, no se puede otorgar facultad a ninguna autoridad judicial y menos administrativa: determinar qué conductas son inconstitucionales, siendo ello atribución y facultad exclusiva al tribunal Constitucional Plurinacional” (sic).
En el punto II.4.2 del mismo memorial, luego de citar el contenido del inc. d del art. 104 del Reglamento impugnado, se indica: “Naturalmente que estas normas, ídem, son difusas e indeterminadas. Y si bien en este caso no opera el reenvío, se suscita una situación aún más peligrosa que lo anterior: la permisión a la autoridad sumariante de determinar ‘subjetiva’ y ‘discrecionalmente’ la conducta para determinarla como sancionable. Consiguientemente nos encontramos ante una situación que puede clasificarse coloquialmente como de ‘terror laboral’…”.
Entonces, sobre este primer motivo del recurso, esta Sala Plena no encuentra fundado el reclamo de la impugnación, toda vez que es evidente la ausencia de fundamentación jurídico-constitucional en los términos dispuestos en el AC 0497/2023-CA, en particular al señalar que: “…sin referir aspectos concernientes a la supuesta contradicción entre el artículo impugnado y los preceptos constitucionales y convencionales mencionados, omitiendo explicar cómo la normativa demandada de inconstitucional infringe disposiciones de la Ley fundamental y del bloque de constitucionalidad…”; es decir, el contraste entre lo que se demanda y lo que se considera lesionado. Como puede verificarse de la específica revisión de los argumentos del memorial desglosados supra, resulta evidente la deficiente fundamentación advertida por la Comisión de Admisión de este Tribunal, en tanto, el proponente, no señala con precisión qué aspecto, apartado o contenido de la norma constitucional considera vulnerada; en contrario, se limita a citar el art. 116 de la Norma Suprema de manera general, para luego transcribir el primer párrafo que contiene tanto la presunción de inocencia como el principio de favorabilidad sobre la norma aplicable, sin especificar en su fundamentación a qué elemento subsume la infracción constitucional; para finalmente, de manera infundada, aludir al deber de la autoridad en cuestión, de respetar la norma constitucional, la cual se encontraría también tutelada por las normas del derecho convencional que invoca, sin llegar en ningún momento a desarrollar en qué forma estas previsiones son vulneradas.
En suma, el proponente de la acción, conforme se pudo verificar, no especificó ni desarrolló ningún fundamento sobre la lesión a las normas convencionales que invocó, mientras que, respecto de las normas constitucionales, tampoco concurre la precisión necesaria requerida a través de la jurisprudencia constitucional, ni se encuentra sobre todos estos articulados una fundamentación no abundante, pero sí suficiente y precisa sobre su presunta vulneración; sin que resulte evidente por tanto, que la Comisión de Admisión haya cometido un error respecto de la exigencia de fundamentación que dio origen al rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta.
En relación al segundo motivo del recurso, el proponente reclama que en el punto III.1 del memorial se expuso la “duda razonable” de constitucionalidad del citado Reglamento, así como la vinculación entre su “validez constitucional” con relación a la “decisión” adoptada por la autoridad sumariante, a contrario de lo que el AC 0497/2023-CA afirma que no se reclamó.
Al respecto, el precitado Auto Constitucional señala: “…el accionante tampoco expresó ni justificó en qué medida la decisión que debe adoptar la autoridad judicial depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del artículo impugnado…”. Lo anotado es expreso en su requerimiento, siendo ésta una condición requerida por la propia norma procesal constitucional, en su art. 73.2 del CPCo que señala que la acción concreta de inconstitucionalidad: “…procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes…” (las negrillas nos corresponden).
Ahora bien, en la demanda interpuesta, remitidos al contenido en el que presuntamente se encontrarían los elementos extrañados por la Comisión de Admisión de este Tribunal, se tiene la siguiente exposición: “Usted como Autoridad Sumariante, necesariamente debió considerar la aplicación de las normas ahora cuestionadas a tiempo de adoptar una decisión final a nivel de resolución. Claramente, una posible declaratoria de inconstitucionalidad en dichas normas tendría incidencia en el presente proceso” (el subrayado fue añadido). Afirmación que no cumple con lo exigido, y que constituye tan solo una reiteración de la exigencia misma planteada como acusación de –presunto– equívoco proceder de la autoridad sumariante, que además evidencia, que la decisión final que trasluce la relevancia del análisis de constitucionalidad impetrado a esta jurisdicción, ya hubiere sido emitida.
Por tal razón, en este caso, este segundo motivo de impugnación, tampoco es atendible, por cuanto la exigencia realizada por el AC 0497/2023-CA se encuentra amparada en norma vigente, siendo un requisito específico de procedibilidad del mecanismo intentado, siendo evidente que la pretensión no cumplió con la acreditación fundamentada del mismo.
Por todo lo señalado, no siendo evidente la existencia de error procedimental alguno en el que la Comisión de Admisión hubiere incurrido a tiempo de determinar el rechazo de la demanda normativa cuestión, la Sala Plena de este Tribunal se encuentra impedida de revocar la misma, ratificando en consecuencia, el rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta en análisis.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 27.III del Código Procesal Constitucional; resuelve, declarar: NO HA LUGAR al recurso de queja; y en consecuencia, CONFIRMAR el AC 0497/2023-CA de 13 de noviembre, a través del cual la Comisión de Admisión de este Tribunal ratificó el rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Harry Suaznabar Díaz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que no intervienen los Magistrados René Yván Espada Navía, MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas, por haber suscrito el Auto Constitucional impugnado y la Magistrada MSc. Isidora Jiménez Castro, por estar declarada en comisión.
Ph.D. Paul Enrique Franco Zamora
PRESIDENTE
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Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO |
MSc. Georgina Amusquivar Moller MAGISTRADA |
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Dr. Petronilo Flores Condori MAGISTRADO |
Msc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo MAGISTRADA |
CORRESPONDE AL ACP 0010/2024-RQ (viene de la pág. 8).
MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA