SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1543/2022-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1543/2022-S3

Sucre, 29 de noviembre de 2022

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:    MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de amparo constitucional                                 

Expediente:                    45703-2022-92-AAC

Departamento:              La Paz

En revisión la Resolución 252/2021 de 19 de noviembre, cursante de fs. 265 a 272, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ligia María Flores Flores contra Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

La accionante, por memoriales presentados el 19 y 28 de octubre de 2021, cursante de fs. 60 a 78 vta.; y, 82 a 92, manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción                  

Mediante Memorándum DAF/RRHH-0060/2020 HR. 2839 de 21 de enero, fue designada Inspectora IV en facilitación del transporte aéreo a.i., en la Dirección de Transporte Aéreo dependiente de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC); sin embargo, pese a cumplir sus funciones con responsabilidad, de manera repentina se le agradeció sus servicios, a partir del 12 de marzo de 2021, por Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR. 7561 de 11 del mismo mes y año, en aplicación de la política de austeridad del Gobierno, establecida en el art. 9 de la Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020, la Resolución Ministerial (RM) 74 de 28 de enero de 2021, que aprobó la escala salarial de la DGAC y la Resolución Administrativa (RA) 4 de 7 de enero de 2021; empero, dicha determinación se tomó de forma arbitraria sin proceso administrativo ni disciplinario previo, más aun cuando era de conocimiento de sus superiores que tenía un hijo menor de edad y por tanto gozaba de inamovilidad laboral.

En tal sentido, mediante Nota de 12 de marzo de 2021, solicitó la revocatoria del referido Memorándum de agradecimiento de servicios y su reincorporación laboral por su condición de progenitora, conforme lo dispuesto en el art. 48.IV de la Constitución Política del Estado (CPE) y consecuente inamovilidad laboral; además, el pago de asignaciones familiares o subsidios de natalidad y lactancia. No obstante, por Nota H.R. 9545-RRHH-0653 de 24 de marzo de 2021, el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la DGAC, rechazó su solicitud de reincorporación con argumentos contradictorios, indicando que los servidores públicos que no son de carrera no cuentan con la prerrogativa establecida en el art. 7.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- y que el art. 5 del Decreto Supremo (DS) 12 de 19 de febrero de 2019, establece que no se aplica la inamovilidad laboral en contratos temporales, respaldando esta afirmación con la mención de Sentencias Constitucionales; finalmente, no presentó con anterioridad los documentos señalados en el art. 3 del referido DS 12, para acreditar su condición de progenitora; sin embargo, señaló que atenderá los beneficios otorgados por el seguro social a corto plazo. 

Por tal razón, presentó una acción de amparo constitucional el 20 de abril de 2021, solicitando la nulidad de la Nota H.R.9545-RRHH-0653, el Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR. 7561; el pago de salarios devengados, asignaciones familiares y demás beneficios sociales restringidos; empero, mediante Resolución 97/2021 de 20 de mayo, emitida por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, le denegó la tutela por subsidiariedad, pese a que al ser progenitora no debió agotar recursos administrativos; sin embargo, dicho alegato tampoco fue admitido en la enmienda, complementación y aclaración que solicitó.

Hasta la fecha desconoce el contenido de la RA 79 de 9 de abril de 2021, que resolvió la revocatoria al Memorándum DAF/RRHH/-0602/2021 HR. 7561 -de agradecimiento de servicios-; toda vez que no fue notificado al correo electrónico y número de WhatsApp que señaló en su nota de 12 de marzo de igual año, pese a que la DGAC conocía que radicaba en la ciudad de Santa Cruz, ya que por vía electrónica fue notificada con la Nota H.R. 9545-RRHH-0653 y el memorándum de agradecimiento, previa llamada al número de celular mencionado en esta última nota.

Por tal motivo, tuvo que plantear su recurso jerárquico contra el acto administrativo que rechazó su reincorporación laboral, en ningún momento contra la RA 79, por lo que le llama la atención que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a tiempo de desestimar su recurso jerárquico mediante RM 245 de 6 de septiembre de 2021, mencione en todo momento que el objeto del recurso jerárquico fue la referida RA 79, señalando que la notificación con la misma se la realizó por cédula; empero, este medio de notificación incumple lo establecido en el art. 33.III y IV de la de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- y 45 del DS 27113 de 23 de julio de 2003 -Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo-, sin tomar en cuenta que la Nota H.R. 9545-RRHH-0653, tiene como referencia “‘Respuesta a su Nota de fecha 12 de marzo de 2021…´” (sic [fs. 84 vta.]); por lo que sí se dio respuesta pero a través de esta Nota al recurso de revocatoria.

Asimismo, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda omitió resolver el recurso jerárquico planteado, en función a los principios establecidos en el art. 4 de la LPA, entre ellos de sometimiento pleno a la ley, verdad material, eficacia y economía, simplicidad y celeridad; con base a los cuales, debió anular la RA 79 de 9 de abril, por vicios en la notificación que vulnera el debido proceso y ahondar para llegar a la verdad material de los hechos, pues ya existía respuesta a la solicitud de revocatoria y volver a resolverla vulnera el debido proceso y principios mencionados. 

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, estabilidad laboral, inamovilidad laboral, a la salud y a la vida de su hijo menor de un año; así como a la defensa y garantía del debido proceso y justicia pronta y oportuna; citando al efecto los arts. 15; 18; 46.I, 1 y 2; 48.III, IV y VI; 49.III; 115.I y II; 117.I; 119 y 120 de la CPE; 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 6 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); y, 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). 

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia: a) La nulidad del Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR. 7561; la Nota HR. 9545-RRHH-0653 y la RM 245; y, b) Se proceda a su reincorporación laboral al mismo cargo que ejercía, al momento de su desvinculación laboral, más el pago de salarios devengados, asignaciones familiares y beneficios sociales que le fueron ilegalmente restringidos por el ilegal despido.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Instalada la audiencia pública virtual el 19 de noviembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 259 a 264, se llevó a cabo la misma en presencia de la parte accionante asistida de su abogada; el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y el Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, en su condición de tercero interesado; ambos a través de sus representantes legales, desarrollándose este acto conforme a los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de su abogada, ratificó de manera íntegra la denuncia contenida en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando en audiencia sus fundamentos manifestó que: 1) Trabajó como dependiente de la DGAC, con ítem 132 y un nivel 9 de escala salarial; 2) La acción de amparo constitucional fue denegada, con el argumento de que pueda agotar la vía administrativa, al encontrarse en ese tiempo en plazo para agotar y presentar un recurso jerárquico e impugnar la RA 79; 3) A objeto de dar cumplimiento a la Resolución 97/2021 de la Sala Constitucional Cuarta y agotar la vía administrativa, se insistió sin éxito en oficinas de la DGAC, que se le notifique con dicha disposición administrativa, por lo que a falta de ello decidieron presentar el recurso jerárquico; 4) En respuesta a la solicitud enmienda, complementación y aclaración, en lo concerniente a la excepción a la subsidiariedad por su condición de madre de un menor de un año, la Sala Constitucional Cuarta argumentó que no mencionó la SCP 0093/2018-S4 de 27 de marzo, que sustenta este criterio; sin embargo, fue mencionado, tanto en el memorial de acción de amparo constitucional, como en audiencia de 20 de mayo de 2021; y, 5) El principio de subsidiariedad, se encuentra relacionado con el principio de inmediatez y protección oportuna de los derechos amenazados cuando la vulneración causa perjuicio irremediable, como ocurre con los derechos del menor, ya que no puede consultar en el seguro médico y no se le canceló once subsidios de lactancia.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante informe escrito cursante de fs. 253 a 257; y a través de su representante legal en audiencia manifestó que: i) La accionante no formuló su recurso jerárquico dentro del plazo establecido en el art. 66 de la LPA; por lo que, no corresponde a través de esta acción tutelar pretender suplir, salvar o subsanar la omisión o descuido en el que ocurrió en la vía administrativa; por tal motivo, corresponde denegar la tutela solicitada por subsidiariedad; ii) Existe contradicción en los argumentos de la accionante, ya que señaló que debió existir nulidad de la RA 79 por su citación ilegal; y por otra parte manifestó que la DGAC respondió a su recurso jerárquico, mediante Nota H.R. 9545-RRHH-0653; iii) No se advierte que el recurso jerárquico haya sido interpuesto contra la Nota H.R. 9545-RRHH-0653, pues si así fuera desde que fue notificada la misma -24 de marzo de 2021- debió plantearse el recurso jerárquico en el plazo de diez días; es decir, hasta el 8 de abril del citado año; sin embargo, transcurrieron cincuenta y ocho días desde esa fecha; iv) La Nota H.R. 9545-RRHH-0653, fue suscrita por el Jefe de Unidad de Recursos Humanos y no por el Director General Ejecutivo; por lo que, no puede ser tomado en cuenta como un acto administrativo definitivo; v) Existen dos supuestos por los que el recurso jerárquico resultó extemporáneo en su planteamiento; el primero, que desde la presentación del recurso de revocatoria el 16 de marzo de 2021, el plazo de veinte días para la emisión de la Resolución venció el 13 de abril del citado año, desde esa fecha se produjo el silencio administrativo previsto en el art. 17.III de la LPA; entonces, a partir de esa fecha debió presentar su impugnación para instancia jerárquica hasta el 27 del mismo mes y año el recurso; segundo, la RA 79, que resuelve el recurso de revocatoria, debió ser notificada hasta el 16 del mismo mes y año; empero, al haberse notificado la misma el 21 de mayo de igual año, desde esa fecha correspondió plantearse el recurso jerárquico hasta el 7 de junio de 2021, tomando en cuenta el plazo de los diez días para su presentación; sin embargo, se presentó este medio recursivo, el 11 de junio del citado año, es decir cuatro días después de su vencimiento; con lo que se denota el consentimiento de la accionante sobre este actuado procesal; vi) No se vulneró la garantía del debido proceso; ya que la accionante fue comunicada de la existencia de la Resolución de revocatoria en la audiencia de acción de amparo constitucional y notificada en un domicilio especial, sentado inclusive en su memorial del citado amparo y además que se encontraba señalado en su file personal que cursa en archivos de la DGAC; asimismo, conforme lo determina la jurisprudencia constitucional, si la notificación cumplió con su finalidad de hacer conocer la Resolución en cuestión, no causó indefensión, aunque sea defectuosa o irregular en su forma; vii) En el recurso jerárquico, la parte accionante en ninguna parte de su memorial observó la nulidad de la notificación realizada con la RA 79, sino que se limitó a señalar el conocimiento de la misma en audiencia de acción de amparo constitucional de 21 de mayo de 2021, por lo que el Ministerio no podía referirse a dicho aspecto, ya que implicaba actuar de manera incongruente con lo solicitado por la accionante; y, viii) La autoridad administrativa puede disponer las notificaciones mediante correo electrónico siempre que los administrados se hubieran registrado voluntariamente; no obstante, el registro se habilitará mediante acta en la que conste la conformidad del administrado, pues la confirmación de envío al interesado incorporada al expediente acreditará de manera suficiente la realización de la diligencia desde el día del envío del correo electrónico; empero, al no existir correo de confirmación, por lo que no se puede alegar este aspecto.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Celier Aparicio Arispe Rosas, Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, mediante informe escrito cursante de fs. 179 a 184 vta., y en audiencia a través de su representante legal, mencionó que: a) El planteamiento de la acción parece estar dirigido contra una anterior acción de amparo constitucional; b) Existe subsidiariedad en el planteamiento de la acción de amparo constitucional, debido a que la accionante interpuso su recurso jerárquico de manera extemporánea, por lo que no puede pretender salvar su negligencia por medio de esta acción, como si se tratara de un medio de impugnación de actos administrativos, además que en un acto de mala fe pretende hacer creer que presentó este recurso contra la Nota H.R. 9545-RRHH-0653, que si fuera el caso también sería extemporáneo; c) El petitorio formulado por la parte accionante es impertinente, pues de acuerdo a lo previsto en el art. 35.II de la LPA, solo se invoca la nulidad a través de recursos administrativos previstos por ley, no siendo viable atender favorablemente esta solicitud por no demostrar las causales dispuestas en dicho artículo; d) Los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad, buena fe y su validez y efectos desde su notificación o publicación; asimismo, por el principio de autotutela no pueden anularse los actos de oficio, solamente puede ser desvirtuado a través del control jurisdiccional de actos administrativos; e) La accionante señaló que no fue notificada con la RA 79 y que por ese hecho la misma sería nula; sin embargo en su petitorio -se entiende en el recurso jerárquico- en ningún momento solicitó la nulidad de la Resolución Administrativa y la notificación practicada con dicha Resolución, siendo este aspecto incongruente; f) La notificación practicada por la DGAC con la RA 79, el 21 de mayo de 2021, en el domicilio ubicado en calle Chichas 1240, zona Miraflores de la ciudad de La Paz, fue efectuada legalmente, no habiendo vulnerado el debido proceso y mucho menos el derecho a la defensa, puesto que tiene registrado este domicilio; g) La accionante no goza de inamovilidad laboral como progenitora, pues ocupó el cargo de Inspector III, en facilitación del Transporte Aéreo, siendo este un puesto de libre nombramiento, además que no cumplía los requisitos exigidos para ese puesto, ya que debía ser licenciada en ingeniería aeronáutica o debió tener una especialidad en esa área; no obstante, la accionante es Licenciada en idioma inglés y francés; h) Se determinó a través de la RA 79, que se debe continuar con la prestación de subsidios al ser en gestación o al niño o niña hasta que cumpla un año de edad, estando encargado para tal efecto la DGAC; e i) En ningún momento el art. 66 de la LPA, señala la notificación por correo electrónico o WhatsApp, no existe esta prelación, pues como entidad administrativa tienen la potestad de establecer donde se notificará.

I.2.4. Resolución                              

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 252/2021 de 19 de noviembre, cursante de fs. 265 a 272, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que: 1) Se deja sin efecto la RM 245 de 6 de septiembre de 2021, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicio y Vivienda, a fin de que considere la falta de notificación y pueda reconducir a la autoridad administrativa correspondiente para que verifique y se realice el acto de comunicación procesal contemplado en el procedimiento administrativo de manera veraz y efectiva garantizando el cumplimiento del mismo, con el objeto de que la accionante pueda ejercer desde ese momento su derecho a la defensa; y, 2) Se deniega la tutela respecto a la solicitud de reincorporación laboral, el pago de salarios y otros porque nuevamente se determinó el desarrollo del procedimiento administrativo y en relación a la solicitud de pago de beneficios de lactancia, natalidad, pre y post natalidad concluye, que al no encontrarse esta determinación en controversia con el orden normativo, el mismo debe ser cumplido conforme lo establecido por la autoridad administrativa, a la brevedad posible. Sin costas, costos ni multa alguna por tratarse de un derecho tutelar, con base en los siguientes fundamentos: i) La RA 245 de 6 de septiembre de 2021, que ahora se acusa como lesiva, agotó el procedimiento administrativo; asimismo, se presentó la acción tutelar el 28 de octubre del mismo año; por lo que, se observó los principios de subsidiariedad e inmediatez; ii) El debido proceso garantiza un proceso justo en cualquier ámbito y conlleva entre sus obligaciones que los procesos deben desarrollarse sin vicios de nulidad, garantizando la igualdad efectiva de las partes; iii) Es una obligación de todas las autoridades judiciales el velar por la garantía de la legalidad procesal; pese a ello, se reclamó que fueron vulnerando permanentemente sus derechos, primero, con la desvinculación laboral y el conocimiento de la existencia del recurso de revocatoria en audiencia de acción de amparo constitucional, efectuada el 20 de mayo de 2021, pese a que se constituyó personalmente en la DGAC, hizo seguimiento, pidió respuesta y se la negaron y posteriormente presentó recurso jerárquico, el cual aparentemente fue resuelto por el Ministerio de Obras Públicas, Servicio y Vivienda, que desestimó el recurso por encontrarse fuera de plazo; iv) La Ley de Procedimiento Administrativo, estableció mecanismos de impugnación, cuyo procedimiento se encuentra debidamente regulado en lo concerniente al plazo, tiempo u oportunidad; sin embargo, el problema surge cuando el recurso de revocatoria no fue comunicado conforme lo establecido en el art. 32 de la LPA; v) La finalidad de la comunicación es tener la certeza de que el destinatario tomó conocimiento del acto; empero, sobre el particular, existen elementos que permiten concluir que la parte accionada no valoró a cabalidad los antecedentes del caso, porque encontrándose en curso un proceso administrativo en revisión jerárquica, no verificó cuales serían los derechos vulnerados, se respaldaron en un aspecto formal y basaron su decisión en la realización de la diligencia de notificación mediante cédula efectuada el 21 de mayo de 2021; sin embargo, ante el desconocimiento de la RA 79 que resolvió el recurso de revocatoria es que presentó este recurso jerárquico y como único antecedentes de la existencia de dicha Resolución indicó que fue en audiencia de acción de amparo constitucional de 20 de mayo de 2021; empero, hasta la fecha, la accionante no conoce el contenido de la misma; pese a ello la parte accionante se apersonó a la entidad accionada a fin de que le extiendan la citada RA 79, lo cual le fue denegado, por ello planteó esta acción tutelar, ya que desconoce legal y formalmente el acto administrativo; y, vi) Se efectuó un cómputo de plazos indicando que se encuentra vencido, con base en el domicilio señalado en el memorial de amparo constitucional de 20 de mayo de 2021 y el de la cédula de identidad; por lo que consideraron como válida esta notificación; empero, no se tomó en cuenta elementos sustanciales como observar la notificación certera y eficaz, pues por lógica si la accionante cumple su función laboral en la ciudad de Santa Cruz, debió considerar este antecedente y no dar por bien hecha la comunicación en otro departamento; es decir, que es atentatorio presumir que radica en otro departamento fuera de su sede laboral, máxime si la accionante señaló que cuenta con un seguro social y pago de subsidio que fue realizado en Santa Cruz; consecuentemente, si hubiera existido duda sobre el domicilio real de la accionante, bastaba revisar el memorial con la solicitud de revocatoria del memorándum de agradecimiento de servicios, donde establece como lugar de residencia la ciudad de Santa Cruz y la impetrante de tutela puso a conocimiento de las autoridades administrativas su correo electrónico y número de teléfono móvil, por lo que no es coherente presumir la validez de una notificación; aspectos que conllevan a la vulneración de derechos, al debido proceso, igualdad y a recibir comunicación de manera oportuna, al no ingresar a analizar el fondo de lo impugnado, basándose solo en la formalidad.

II. CONCLUSIÓN

                                                                                   

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.    Cursa Memorándum DAF/RRHH-0060/2020 HR.2839 de 21 de enero, a través del cual el Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, designó a Ligia María Flores Flores -ahora accionante- en el cargo de Inspector IV en facilitación del transporte aéreo a.i., dependiente de la Dirección de Transporte Aéreo, con el Ítem 132, Nivel 9 de la escala salarias (fs. 3);

II.2.    Se tiene Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR.7561 de 11 de marzo, por el que el Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, agradeció los servicios de la accionante, en el cargo de Inspector IV en facilitación del Transporte aéreo a.i., dependiente de la Dirección de Transporte Aéreo, siendo su último día laboral el 11 de marzo de 2021 (fs. 4);

II.3.    Mediante Nota de 12 de marzo de 2021, la impetrante de tutela, solicitó al Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, la revocatoria del Memorándum  DAF/RRHH-0602/2021 HR.7561, así como la inmediata restitución a su puesto laboral, conforme lo establecido en el art. 2 del DS 12, que reconoce su inamovilidad laboral -Nota que fue recibida en dicha entidad el 16 de marzo de 2021- (fs. 5 a 7; y, 97 a 99);

II.4.    El 24 de marzo de 2021, por Nota H.R. 9545-RRHH-0653, el Jefe de Unidad de Recursos Humanos de la DGAC, respondió a la impetrante de tutela sobre la Nota de 12 del referido mes y año, mencionó que de acuerdo a lo previsto en el art. 71 de la LEFP, los funcionarios públicos que son de carrera no cuentan con prerrogativas determinadas por el art. 7.II de la misma Ley; así como el art. 5.II del DS 12, establece que la inamovilidad laboral no se aplica a contratos laborales, al ser por tanto su nombramiento de carácter temporal. Asimismo, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el niño o niña no puede ser desprotegido pues goza de la protección del Código Niño, Niña y Adolescente, lo que significa la atención de los beneficios. “Finalmente, comunicarle, que habiendo presentado recurso de revocatoria contra dicha desvinculación, la misma, que en cumplimiento al Art. 24 de la Constitución Política del Estado, dentro de los plazos establecidos por la Ley de Procedimiento Administrativo y demás normas administrativas, será atendida” (sic [fs. 8]);

II.5.    Cursa RA 79 de 9 de abril de 2021, por el que el Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, desestimó el recurso de revocatoria interpuesto por la accionante, por haber interpuesto el mismo de forma extemporánea (fs. 101 a 103);

II.6.    Se tiene acción de amparo constitucional interpuesta el 20 de abril de 2021 por la peticionante de tutela contra Celier Aparicio Arispe Rosas, Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, solicitando se conceda la tutela y se disponga: a) La nulidad del Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR 7561 y la Nota H.R. 9545-RRHH-0653; y, b) Se proceda a su reincorporación laboral al mismo cargo que ejercía, al momento de su desvinculación laboral, más el pago de salarios devengados, asignaciones familiares y beneficios sociales que le fueron ilegalmente restringidos por el ilegal despido (fs. 10 a 31; y, 235 a 244). Asimismo, mediante Resolución 97/2021 de 20 de mayo, la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, denegó la tutela solicitada, por subsidiariedad; debido a que se encuentra en plazo para agotar y presentar un recurso jerárquico contra la RA 79 que resolvió el recurso de revocatoria; sin costas ni costos procesales ni multa (fs. 32 a 36; y, 212 a 216). Acción de amparo constitucional que se encuentra signada en Sistema de Gestión Procesal de este Tribunal como Expediente 43218-2021-87-AAC, que ingreso a este Tribunal el 19 de noviembre de 2021.

          

II.7.    Mediante recurso jerárquico presentado el 11 de junio de 2021, en la Dirección Ejecutiva de la DGAC, la impetrante de tutela solicitó -en desconocimiento de la Resolución Administrativa que resuelve su recurso de revocatoria del memorándum de agradecimiento de servicios- “… se emita la correspondiente Resolución Ministerial REVOCANDO EL ACTO ADMINISTRATIVO que rechaza la reincorporación, CONSECUENTEMENTE SE DISPONGA LA REINCORPORACIÓN LABORAL Y EL PAGO DE SUBSIDIOS Y LACTANCIA (…) CONFORME A LA NORMATIVA VIGENTE QUE AMPARA A LAS MADRES PROGENITORAS DE UN MENOR DE UN AÑO…” (sic [fs. 37 a 45 vta.]).

II.8.    A través de RM 245 de 6 de septiembre de 2021, el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, desestimó el recurso jerárquico planteado por la accionante contra la RA 79, al haber sido interpuesto fuera del plazo establecido por el art. 66.II de la LPA (fs. 46 a 58).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante mencionó que la autoridad accionada vulneró sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral, a la salud y a la vida de su hijo menor de un año; así como a la defensa y garantía del debido proceso y justicia pronta y oportuna; toda vez que por extemporaneidad desestimó el recurso jerárquico que interpuso contra el acto administrativo que rechazó su reincorporación por inamovilidad laboral; no obstante: a) No tomó en cuenta que se dio respuesta a la solicitud de revocatoria, mediante Nota H.R. 9545-RRHH-0653; b) Validó la notificación de la RA 79 efectuada mediante cédula, sin considerar que dicho actuado procesal incumplió con lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo; y, c) Omitió resolver el recurso jerárquico planteado, en función a los principios que rigen la actividad administrativa con base en los cuales, debió anular la RA 79, por vicios en la notificación y llegar a la verdad material de los hechos

En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Imposibilidad de activar una acción constitucional con identidad de sujetos, objeto y causa

Al respecto, la SCP 1183/2019-S1 de 2 de diciembre, citando la jurisprudencia constitucional que desarrolla este tópico, sostuvo: «Sobre esta temática, la SC 1142/2010-R de 27 de agosto,  señaló: “La acción de libertad, busca fundamentalmente la protección de los derechos a la libertad física o personal, a la vida, y también la garantía al debido proceso, en este último caso cuando existe vinculación directa con el derecho a la libertad física y absoluto estado de indefensión (SSCC 1865/2004-R y 0619/2005-R) y al derecho a la libertad de locomoción, cuando está vinculado al derecho a la vida y la libertad física o personal (SC 0023/2010-R de 13 de abril).

Al ser considerada como el medio de defensa que tutela dichos derechos, tiene tramitación sumarísima y su uso debe ser mesurado, evitando su activación de forma reiterada, más aún si coinciden los sujetos activos y pasivos, si son idénticos los argumentos y fundamentos, y si tienen el mismo objeto. Esta doble activación resulta inadmisible no sólo por la efectividad de los derechos, sino también por la saludable certeza de evitar duplicidad de fallos en los que concurran las cualidades detalladas, pues de permitirse la coexistencia de dos resoluciones en las que coincidan las tres identidades, estaríamos frente a la imposibilidad de ejecutar las mismas ante la eventualidad de que sean contradictorias.

Sobre el particular la jurisprudencia constitucional, estableció como causal de improcedencia del hábeas corpus la identidad de objeto, causa y personas. Así, la SC 1161/2005-R de 26 de septiembre determinó que: `…este Tribunal, en innumerables fallos entendió que el recurso de hábeas corpus es improcedente cuando el recurrente interpone dos recursos contra las mismas autoridades recurridas y con los mismos fundamentos, haciendo un uso abusivo de este recurso constitucional, lo cual impide al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre el fondo de uno de los recursos, pues incurriría en duplicidad de fallos respecto a un mismo asunto.

(…) De la doctrina constitucional glosada, se concluye que cuando este Tribunal conoce en revisión una acción tutelar y evidencia que el recurrente acudió en una segunda oportunidad a la jurisdicción constitucional, a través del recurso de hábeas corpus, estableciéndose con tal actuación la existencia de identidad absoluta de sujetos (partes: recurrente y recurrido), objeto (pretensiones del actor) y causa (hechos o supuestos fácticos en que se fundó la demanda), o que el actor hubiese incoado antes la misma acción, con idéntico propósito y por iguales motivos, aunque contra distintas autoridades, -en este último supuesto constatándose sólo la identidad parcial de los sujetos procesales-, este Tribunal, en ambos supuestos, está impedido de ingresar al fondo de uno de los recursos; entendimiento jurisprudencial que se sustenta en el hecho de que el recurrente no puede pretender que este Tribunal que ya emitió un pronunciamiento expreso sobre el mismo problema jurídico planteado -en ambos recursos- vuelva a considerar el fondo de lo que ya ha sido demandado y resuelto, porque de así hacerlo, incurriría en una innecesaria e irregular duplicidad de fallos respecto a un mismo asunto; sólo por el uso abusivo y temerario de este recurso constitucional´”» (las negrillas son propias).

III.2. Análisis del caso concreto

A efectos de la delimitación del acto lesivo, inicialmente resulta conveniente efectuar una contextualización del escenario fáctico y procesal que motivó la interposición de esta acción de defensa, a partir de las Conclusiones descritas en esta Sentencia Constitucional Plurinacional, de las cuales se evidencia que Ligia María Flores Flores -ahora impetrante de tutela- fue designada mediante Memorándum DAF/RRHH-0060/2020 HR.2839, el 21 de enero de 2020, en el cargo de Inspector IV en facilitación del transporte aéreo a.i., dependiente de la Dirección de Transporte Aéreo, con el Ítem 132; sin embargo, el 11 de marzo de 2021, se le agradeció por los servicios que prestó en este cargo, a través de Memorándum DAF/RRHH-602/2021 HR. 7561 (Conclusiones II.1 y II.2).

Por lo que, el 16 de marzo, solicitó a la DGAC la revocatoria del referido Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR. 7561, así como su inmediata restitución al cargo en el que desempeñó funciones, en razón a la garantía de inamovilidad laboral que alegaba tener (Conclusión II.3); la cual mereció respuesta a través de Nota H.R. 9545-RRHH-0653 de 24 de marzo, que estableció que no se vulneró ningún derecho, debido principalmente a lo dispuesto en el art. 71 de la LEFP, que prevé que la garantía de inamovilidad laboral puede ser restringida cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, indicando adicionalmente que en protección al menor de edad, se daría cumplimiento a los beneficios otorgados por el seguro de corto plazo acorde a la normativa vigente y que el recurso de revocatoria sería atendido en los plazos establecidos en ordenamiento jurídico administrativo (Conclusión II.4).   

Por tal razón, acudió a la jurisdicción constitucional, solicitando la protección a sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral, derecho a la salud y a la vida de su hijo menor de un año de edad, así como a la defensa y garantía del debido proceso; sin embargo, la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 97/2021 de 20 de mayo, denegó la tutela solicitada, por subsidiariedad; debido a que, la accionante se encontraba en plazo para presentar un recurso jerárquico contra la RA 79 de 9 de abril, que resolvió la revocatoria planteada sobre el agradecimiento de servicios y que en audiencia de consideración de esta acción tutelar conoció que se habría emitido (Conclusión II.6).

           Posteriormente, en cumplimiento de la referida Resolución 97/2021, la impetrante de tutela alegando aun desconocimiento formal de la Resolución Administrativa que resolvió su recurso de revocatoria, presentó recurso jerárquico, solicitando que se revoque el acto administrativo que rechazó la reincorporación laboral y el pago de subsidios y lactancia (Conclusión II.7) medio recursivo que fue resuelto, a través de la RM 245 de 6 de septiembre de 2021, por la que el Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda -ahora accionado- lo desestimó mencionando que fue interpuesto contra la RA 79 y por ende fuera del plazo previsto en el art. 66.II de la LPA (Conclusión II.8).

 

En tal contexto, la impetrante de tutela denuncia que el Ministro accionado: 1) No tomó en cuenta que se dio respuesta a la solicitud de revocatoria, mediante Nota HR.9545-RRHH-0653; 2) Validó la notificación de la RA 79 efectuada mediante cédula, sin considerar que dicho actuado procesal incumplió con lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo; y, 3) Omitió resolver el recurso jerárquico planteado, en función a los principios que rigen la actividad administrativa con base en los cuales, debió anular la RA 79, por vicios en la notificación y llegar a la verdad material de los hechos.

Identificado el objeto procesal dentro de esta acción tutelar, cabe señalar que de acuerdo al Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, no resulta admisible ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada en aquel supuesto en que se interpone otra acción de defensa contra  los mismos sujetos, identidad de causa y objeto procesal o triple identidad comprendida en otra Sentencia Constitucional Plurinacional, correspondiendo en tales casos denegar la tutela impetrada por improcedencia; en tal sentido, resulta necesario verificar si en contraste con la primera acción de amparo constitucional interpuesta, existe esta triple identidad.

Con esa finalidad, corresponde remitirnos al antecedente procesal referido a la Resolución 97/2021, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro de la primera acción de amparo constitucional planteada por la accionante contra Celier Aparicio Arispe Rosas, Director Ejecutivo a.i. de la DGAC; en cuya parte resolutiva se determinó denegar la tutela impetrada (Conclusión II.6).

En tal sentido, cabe resaltar a los fines de determinar la temporalidad de la interposición de las acciones tutelares que serán objeto de contrastación que la primera acción de amparo constitucional planteada el 20 de abril de 2021, se encuentra dentro el Sistema de Gestión Procesal de este Tribunal signada con el número de expediente 43218-2021-87-AAC e ingresó a esta instancia, el 19 de noviembre de igual año; por otro lado, la presente acción de amparo constitucional signada en el mismo Sistema con número de expediente 45703-2022-92-AAC, fue interpuesta el 19 de octubre del mismo año e ingresó a este Tribunal el 15 de marzo de 2022, con lo que se verifica que la presente causa fue presentada en la jurisdicción constitucional con posterioridad a la primera acción tutelar mencionada.

Ahora bien, en lo concerniente a: i) La identidad de los sujetos procesales, se advierte que en ambas acciones de defensa, detenta la legitimación activa Ligia María Flores Flores; aunque en lo relativo a la legitimidad pasiva, existe similitud parcial; debido a que, la primera acción tutelar fue presentada contra Celier Aparicio Arispe Rosas, Director Ejecutivo a.i. de la DGAC, más en la presente acción tutelar se identifica la legitimación pasiva Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; siendo sobre este presupuesto procesal importante remitirnos al precedente constitucional referido en la SC 0259/2006-R de 22 de marzo, reiterada en su fundamento por la SC 0776/2011-R de 2011 de 20 de mayo, en la cual se sostuvo que también es posible asumir la referida coincidencia: “…en los casos en que exista identidad parcial de sujetos, esto es que el sujeto activo o pasivo sean diferentes, pero que el motivo y el propósito de la acción se idéntica respecto a una problemática anteriormente planteada y sobre la cual la justicia constitucional ya emitió pronunciamiento en el fondo…” con lo que se cumple con este elemento; en ese sentido; ii) Respecto a la analogía del objeto procesal, se puede identificar que si bien la pretensión constitucional de la impetrante de tutela converge en ambas acciones tutelares en la solicitud de Nulidad del Memorándum DAF/RRHH-0602/2021 HR. 7561; la Nota HR.9545-RRHH-0653 y en la última acción planteada además de la RM 245 de 6 de septiembre de 2021; empero, en ambas acciones se solicitó sustancialmente su reincorporación laboral al mismo cargo que ejercía al momento de su desvinculación laboral, más el pago de salarios devengados, asignaciones familiares y beneficios sociales que le fueron ilegalmente restringidos por el ilegal despido; por lo que, este Tribunal advierte que en lo material concurre también identidad de objeto procesal; y, iii) Con relación a la identidad de la causa, se puede evidenciar que tanto en la primera y segunda acción de amparo constitucional planteadas, el acto primigenio que motivó su interposición radica en la desvinculación laboral de la accionante mediante memorándum DAF/RRHH/-0602/2021 HR. 7561 -de agradecimiento de servicios- del cargo de Inspector IV en facilitación del Transporte aéreo a.i., dependiente de la Dirección de Transporte Aéreo, sin considerar su garantía de inamovilidad laboral por su condición de progenitora de un menor a un año de edad; de ahí que inclusive en ambas acciones se coincida en el petitorio referido a la nulidad del referido Memorándum.

Por las razones expuestas, se cumple el presupuesto de triple identidad establecido en la jurisprudencia constitucional citada en el referido Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Consiguientemente, se concluye que las acciones de amparo constitucional interpuestas por la accionante cuentan con identidad de sujetos, causa y objeto; por lo que, este Tribunal no puede emitir pronunciamiento de fondo en la presente acción de defensa, pues ocasionaría una duplicidad de fallos y eventualmente una disfunción procesal en la jurisdicción constitucional a causa de posibles resoluciones contrarias sobre una misma cuestión material; adicionalmente, este Tribunal considera innecesaria la consideración del acto administrativo emitido en instancia jerárquica, que deriva de la impugnación efectuada por la accionante con la finalidad de lograr la restitución de sus derechos constitucionales presuntamente vulnerados, pues se toma en cuenta que la Sentencia Constitucional Plurinacional que se emita en revisión de la primera acción tutelar que versará entre otros aspectos, sobre la resolución de revocatoria que tiene repercusión directa sobre ese acto administrativo; por tal razón, corresponde denegar la tutela impetrada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática jurídica planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de forma parcialmente incorrecta.

POR TANTO

 

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y conforme al art. 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 252/2021 de 19 de noviembre, cursante de fs. 265 a 272, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia: DENEGAR en todo la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática jurídica planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO