SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0126/2023-S4
Fecha: 17-Abr-2023
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0126/2023-S4
Sucre, 17 de abril de 2023
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: René Yván Espada Navía
Acción de amparo constitucional
Expediente: 46257-2022-93-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 020/2022 de 10 de febrero, cursante de fs. 488 a 494, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Erik Bitre Callizaya contra Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua y María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 10 de enero de 2022, cursante de fs. 407 a 428 vta.; y, el de subsanación de 25 de igual mes y año (fs. 432 a 444 vta.), el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Previo proceso de selección, mediante Memorándum MDSP-RRHH 117/2002 de 26 de septiembre, fue designado como Auxiliar II-Mensajero de la Dirección General de Clasificación de Tierras y Cuencas, dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, posteriormente denominado Ministerio de Planificación y Desarrollo, que a su vez, transfirió personal al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que en ese entonces, se denominada Ministerio del Agua, y así le fue comunicado el 22 de marzo de 2006, por Memorándum MPD.U-RR.HH. 042/2006.
Añadió que en junio de 2007, se realizó el proceso de evaluación de confirmación, que aprobó con un puntaje de ochenta y un puntos, siendo designado en el cargo de Secretario del Despacho Ministerial del Ministerio del Agua; y ante el cambio de autoridades, por Memorandum cite: MDA-DGAA-RR.HH. 21/2008, fue designado como Secretario de la Dirección de Asuntos Jurídicos, en conocimiento de su situación como aspirante a la carrera administrativa.
Desde inicios de 2019, por el cambio de autoridades y el nombre de la entidad a Ministerio de Medio Ambiente y Agua, empezó a sufrir de algunos actos como ser la retención de su papeleta, llamadas de atención, rotaciones y designaciones arbitrarias contrarias a las leyes y normas establecidas; puesto que, fue asignado a diferentes áreas y funciones intentando provocar su renuncia y alejamiento de su fuente laboral; empero, no consideraron que por el nacimiento de su hija, desde mayo de 2019, se activó su derecho a la inamovilidad laboral.
Luego de producirse un nuevo cambio del gabinete ministerial, el 10 de junio de 2012, por Memorándum MMAyA/DESPACHO/545/2012, se confirmó su designación como Secretario de la Dirección General de Asuntos Jurídicos; sin embargo, por Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2010 de 28 de marzo, fueron agradecidos sus servicios sin justificación, causal o motivación alguna, atentando la subsistencia, salud, trabajo, estabilidad, el vivir bien de su familia y de su madre que sufre de discapacidad.
Por ese motivo, el 3 de abril de 2019, interpuso recurso de revocatoria, que fue rechazado por Resolución Ministerial (RM) 140 de 10 de abril del mismo año, de manera que el 2 de mayo de 2019, presentó recurso jerárquico y al no tener ninguna respuesta, el 10 de diciembre del mismo año, presentó un memorial a la nueva Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio; y el 30 del mismo mes y similar año, el Director General de Asuntos Jurídicos, respondió con nota CAR/MMAyA/DGAJ/UGJ 0213/2019, señalando que su recurso fue remitido al Ministerio de la Presidencia, vulnerando su derecho a una justicia pronta y sin dilaciones.
Tomando en cuenta los conflictos de la crisis de gobierno y la suspensión de actividades y plazos por cuarentenas del COVID-19, presentó notas el 30 de noviembre, 12 de octubre y 24 de noviembre, ambos de 2020; y, 5 de enero y 30 de agosto de 2021, todas al Ministerio de la Presidencia, las cuales no fueron respondidas. Igualmente, cursó comunicaciones al Ministerio de Medio Ambiente y Agua (12 y 30 de agosto y 12 de septiembre de 2021); también al Defensor del Pueblo (10 de julio y 12 de octubre de 2020; 28 de enero, 25 de junio, 11 de agosto y 5 de noviembre, todas de 2021).
Finalmente, el 17 de mayo de 2021, el Ministerio de la Presidencia emitió el Informe Jurídico INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021, concluyendo y recomendando que hubiera vencido el plazo para resolver un recurso impugnatorio, provocando de esta manera el llamado silencio administrativo negativo y que se había agotado la vía administrativa. Dicho informe fue notificado el 17 de mayo de 2021, lo cual no es evidente porque en aplicación del art. 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–, el recurso debió tenerse por aceptado y en consecuencia, revocado el acto recurrido, debiendo disponerse la restitución a su fuente laboral, lo que hizo conocer al Ministerio de Medio Ambiente y Agua y al Ministerio de la Presidencia.
El 7 de septiembre de 2021, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, emitió pronunciamiento oficial contenido en la nota CAR/MMAyA/DGAJ/UGJ 0170/2021, señalando que no tenía competencia para la emisión de ninguna resolución por haberse producido silencio administrativo negativo por falta de pronunciamiento de la autoridad competente. Por su parte, el Ministerio de la Presidente, con nota CAR/MPR/DGAJ/UGJ 0327/2021, respondió que los antecedentes fueron devueltos al Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
Añadió que la documentación que presenta, evidencia que su madre, padece desde hace más de doce años, diferentes enfermedades y que su discapacidad ha sido calificada como grave según el carnet de discapacidad 169747, y que se encontraba a su cargo por ser el único hijo con una fuente laboral y que asumía su cuidado y manutención.
De esa forma, fue desvinculado sin justificación y causal, vulnerando su derecho a la carrera administrativa, afectando su derecho a la inamovilidad laboral. En cuanto a la subsidiariedad e inmediatez de la acción de amparo constitucional que presenta, señaló que la notificación de 28 de julio de 2021 con el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2921, por el que se le hizo conocer que había operado el silencio administrativo negativo, agotó la vía administrativa conforme al art. 69.a) de la LPA, aclarando que la lesión a los derechos fundamentales y garantías constitucionales se produjo en dos momentos, siendo el primero cuando el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, emitió el Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2019 y la RM 140 de 10 de abril de 2019; mientras que, el segundo momento ocurrió cuando el Ministerio de la Presidencia omitió pronunciamiento, provocando el llamado silencio administrativo.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante alegó la lesión de sus derechos al trabajo, a ser parte de la carrera administrativa, al debido proceso en su elemento derecho a la motivación, a la inamovilidad laboral, a la salud, a la vida, a la defensa, citando al efecto los arts. 46.I, 48.II y 115.II de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se disponga: a) La nulidad de obrados hasta la RM 140 de 10 de abril de 2019, para que se emita nueva resolución con la finalidad de que se restituyan todos sus derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados; y, b) Se ordene su inmediata reincorporación a su fuente laboral, el pago de haberes devengados y se restituyan sus vacaciones.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 10 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 483 a 487 vta., en presencia del impetrante y de la autoridad demandada, ambos asistidos de sus representantes legales, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la demanda
El accionante, a través de su abogado, en audiencia ratificó el contenido íntegro de la demanda de acción de amparo constitucional y añadió que solicita también el restablecimiento de su derecho a la seguridad social.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia, por memorial de fs. 452 a 459 y a través de su representante legal, señaló lo que sigue: 1) El ahora accionante fue desvinculado del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, a través del Memorándum MMAyA 052/2019 de 28 de marzo, determinación que fue impugnada a través del recurso de revocatoria, que fue atendido mediante la RM 140 de 10 de abril de 2019, emitido en vigencia del plazo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo, y fue notificado el 12 de igual mes y año, correspondiendo resaltar que el art. 66 de la mencionada norma legal, expresa que el recurso jerárquico se interpondrá ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria dentro del plazo de diez días siguientes a su notificación; de esa forma, el recurso jerárquico debió presentarse hasta el 26 de abril de 2019; sin embargo, fue presentado el 2 de mayo del mismo año, fuera del plazo señalado; 2) Una vez remitido el recurso jerárquico al Ministerio de Presidencia, la LPA otorga el plazo de noventa días para resolver dicha impugnación administrativa, de manera que la resolución debía pronunciarse hasta los últimos días del mes de septiembre de 2019, de manera que el cómputo del plazo para interponer la acción de amparo constitucional inició a partir de la notificación con la resolución que agota la vía; toda vez que, el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021, no puede ser considerado como acto administrativo definitivo, de manera que no cumplió con el principio de inmediatez para plantear la presente acción tutelar; 3) Respecto al silencio administrativo negativo, señaló que es una institución jurídica a la que la ley atribuye efectos desestimatorios cuando existe omisión de la administración en la emisión de actos administrativos en los plazos correspondientes, siendo una ficción legal de consecuencias especialmente procesales que facilitan al afectado plantear la impugnación administrativa, judicial o constitucional; 4) Señaló también la existencia de actos consentidos por el accionante; puesto que, vencido el plazo de interposición del recurso jerárquico el 26 de abril de 2019, su recurso fue planteado el 2 de mayo del mismo año; y, 5) No existe vulneración a derechos y/o garantías constitucionales al evidenciarse que el ex funcionario no es de carrera administrativa. Tampoco tramitó la inamovilidad laboral porque no presentó ninguna documentación respaldatoria.
El Ministro de Medio Ambiente y Agua, Juan Santos Cruz, a través de su abogado y representante legal, Peter Alejandro Arellano Orellana, informó lo siguiente: i) Sobre la falta de justificación de la causa de la destitución del accionante, el art. 14 inc. 17 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, faculta a los Ministros de Estado, a designar y remover al personal de su Ministerio de conformidad con las disposiciones legales e vigencia y sobre la base del Informe MMAyA/DGAJ/UGL 134/2019 de 10 de abril, suscrito por la Abogada Administrativa de la entidad, se tiene que Erwin Erik Bitre Callizaya desempeñó funciones administrativas en diferentes unidades en el Ministerio de Medio Ambiente y Agua de manera interina y provisional tal cual se desprende el informe con cite 054/2019, emitido por la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) de la Dirección General de Asuntos Administrativos de la indicada cartera de Estado; por ende, el accionante tenía la calidad de funcionario provisorio y podía ser desvinculado de su fuente laboral, de manera que no se incurrió en acto ilegal alguno; ii) Ese fue el fundamento para rechazar el recurso de revocatoria presentado por el accionante; puesto que, no puede declararse funcionario de carrera por el transcurso del tiempo; y, iii) En el recurso revocatorio se hizo alusión a que el impetrante de tutela tendría a su cargo una persona discapacitada; sin embargo, no acreditó de manera formal tal condición ni el grado de discapacidad y tampoco lo hizo cuando fue notificado con el memorándum de agradecimiento de servicios, incumpliendo lo dispuesto en el art. 34 de la Ley General de Personas con Discapacidad –Ley 223 de 2 de marzo de 2012–.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 020/2022 de 10 de febrero, cursante de fs. 488 a 494, denegó la tutela impetrada, bajo los siguientes argumentos: a) El accionante tenía la calidad de funcionario provisorio; y fue notificado el 12 de abril de 2019, con la Resolución Ministerial que denegó su recurso revocatorio, habiendo planteado recurso jerárquico el 3 de abril del mismo año; es decir, fuera del plazo señalado por la Ley de Procedimiento Administrativo y el Decreto Supremo (DS) 26319; b) Tampoco puede considerarse que el silencio administrativo pueda ser positivo; puesto que, la normativa citada prevé expresamente que el silencio es negativo, de manera que el impetrante de tutela tenía noventa días para formular control de legalidad bajo proceso contencioso administrativo o en su caso, desde ese momento, interponer acción de amparo constitucional; y, c) Tampoco acreditó haber comunicado oportunamente que tenía a su cargo una persona con discapacidad.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.2. A través de Memorándum MPD-U-RR.HH 042/2006 de 22 de marzo, fue transferido al Ministerio de Agua, posteriormente denominado Ministerio de Medio Ambiente y Agua, cumpliendo diversas funciones (fs. 35).
II.3. El 28 de marzo de 2019, fueron agradecidos sus servicios a partir del 1 de abril de similar año, conforme consta en el Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2019 de 28 de marzo, que fue entregado en la misma fecha (fs. 110).
II.4. El 3 de abril de 2019, planteó recurso de revocatoria en el que puso en conocimiento del Ministro de Medio Ambiente y Agua, que tenía a su cargo a su madre que era discapacitada (fs. 111 a 112).
II.5. Por RM 140 de 10 de abril de 2019, la impugnación planteada fue rechazada, en consideración a la calidad de funcionario provisorio del hoy impetrante de tutela y no haber dado aviso ni presentado ninguna documentación que permita su inamovilidad funcionaria. En la audiencia de la acción de amparo constitucional se señaló que la indicada Resolución fue notificada el 12 de abril de 2019 (fs. 113 a 115; y, fs. 485 vta.).
II.6. Planteado recurso jerárquico el 2 de mayo de 2019, por memorial presentado el 10 de diciembre del mismo año, Edwin Erik Bitre Callizaya, presentó memorial a la nueva Ministra de Medio Ambiente y Agua, haciéndole conocer la presentación de su recurso jerárquico. (fs. 120 a 127).
II.7. Por nota E-MMAyA/2019-25115 de 24 de diciembre, suscrita por el Director de Asuntos Jurídicos del indicado Ministerio, se comunicó al solicitante de tutela, que el memorial del recurso jerárquico había sido remitido al Ministerio de la Presidencia con nota MMAyA/DESPACHO 0572/19 de 3 de mayo 2019 (fs. 128 a 129).
II.8. Finalmente, se emitió el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021 E-MPR/2021-00242; por el que, se hizo conocer a la Ministra de la Presidencia que el recurso jerárquico planteado se encontraba pendiente de resolución y que habiendo vencido el plazo, habría operado silencio administrativo negativo y que se encontraba agotada la vía administrativa. El indicado informe fue notificado al interesado, 28 de julio de 2021 (fs. 141; y, 142 a 148).
II.9. Cursa también, el carnet de discapacidad 169747, correspondiente a Justina Callizaya de Quispe, emitido el 30 de noviembre de 2021. Consta también, que es madre de Edwin Erik Bitre Callizaya (fs. 2).
III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO
En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Respecto a la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.
El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los “actos u omisiones” ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos en la Constitución y la ley”.
Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales, que no se encuentran resguardados por otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no solo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.
Dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esa acción “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. En virtud al primero de los citados, corresponde a los accionantes, agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos y garantías que consideran vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio de los citados, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que considere lesiva de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma suprema, que impele a las partes al cumplimiento de ambo principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
Sobre el principio de subsidiariedad, la SC 0150/2010-R de 17 de mayo señaló lo siguiente: “… el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso en la instancia donde fueron vulnerados; esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a esta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia”.
En mérito al carácter subsidiario del amparo constitucional, la SC 1337/2003–R de 5 de septiembre, estableció subreglas para determinar su improcedencia por subsidiariedad, cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución.
Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciadas, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
III.2. Del servidor público y el derecho a impugnar
De acuerdo con la previsión contenida en el art. 234 de la CPE, son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento.
Respecto a la función pública, la doctrina, además de referirse a las actividades que se encuentran a cargo del Estado para el cumplimiento de sus fines, incluye también, al recurso humano que realiza las tareas correspondientes y a la relación laboral existente entre éste y sus servidores públicos en su condición de subordinados.
Así, con el propósito de regular la relación del Estado con sus servidores públicos, así como garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad, se promulgó la Ley del Estatuto del Funcionario Público –Ley 2027 de 22 de octubre de 1999–, postulando como principios, el servicio exclusivo a los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político alguno; así como el sometimiento a la Ley Fundamental y al ordenamiento jurídico. Igualmente, se reconoció el derecho de los ciudadanos a desempeñar cargos públicos, al mérito, capacidad e idoneidad funcionaria, entre otros y postulando la gerencia por resultados y la responsabilidad por la función pública; marco en el que se estableció la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de los servidores públicos y la permanencia condicionada a su desempeño, aclarando además que la misma se articula mediante el Sistema de Administración de Personal, como norma básica integrante de los sistemas de administración y control establecidos por la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–.
El Estatuto del Funcionario Público fue modificado en cuanto a su ámbito de aplicación por la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, puesto que a través del artículo primero, fueron excluidas de su alcance, las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Órgano Judicial, carrera fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático y Magisterio Público, que se regirán por su legislación especial aplicable el marco del Estatuto. Asimismo, aclaró que los servidores públicos dependientes de las Fuerzas Armadas (FF.AA.), Policía Nacional, Servicio de Salud Pública y Seguridad Social, se encuentran sujetos únicamente a Título II, Capítulo III (normas de ética pública) y al Título V (declaración de bienes y rentas).
Con dicho preámbulo, el citado Estatuto del Funcionario Público, a tiempo de establecer las clases de servidores públicos, también, creó la Superintendencia del Servicio Civil[1], con jurisdicción nacional para supervisar el régimen y gestión de la carrera administrativa en las entidades públicas comprendidas en su ámbito de aplicación, la cual también fue constituida como la instancia para el conocimiento de los recursos jerárquicos planteados conforme a la previsión del art. 65, que estableció un procedimiento administrativo para la tramitación de reclamos únicamente referidos a situaciones relativas al ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa y a aquellos derivados de procesos disciplinarios, aprobándose así, el procedimiento correspondiente por DS 26319 de 15 de septiembre de 2001.
En la norma en estudio, el art. 71, estableció la condición de funcionario provisorio, al señalar que incluía a todos los servidores públicos que en ese momento, se encontraban desempeñando funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encontraba comprendida en el artículo 70, serían considerados como funcionarios provisorios; es decir, que no gozarían de los derechos señalados en el art. 8.II del EFP, a la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad; a la capacitación y perfeccionamiento técnico o profesional; y, a impugnar las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, como igualmente señaló el art. 36 del Reglamento de Desarrollo Parcial al EFP, aprobado por DS 27349 de 20 de abril de 2000.
La Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020, en su Disposición Final Séptima, señala que con la finalidad de dar cumplimiento al art. 232 de la CPE, el Órgano Ejecutivo deberá emitir reglamentación específica que incorpore criterios adicionales de selección en el proceso de reclutamiento para servidoras y servidores públicos de la Administración Pública del Estado Plurinacional, dentro del régimen de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público, en el plazo máximo de sesenta días calendario. La indicada norma prevé también, que los servidores públicos que formen parte de la carrera administrativa o que se encuentren tramitando el acceso a la misma bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, deberán realizar la presentación de la documentación adicional definida según la reglamentación señalada en el Parágrafo precedente, por lo cual su calidad de servidores públicos de carrera administrativa queda suprimida a partir de la puesta en vigencia de la presente Ley.
En cumplimiento de lo dispuesto, el DS 4469 de 3 de marzo de 2021, establece los lineamientos señalados, resultando relevante mencionar que en su Disposición Adicional Única, aclara que los servidores públicos cuya calidad de funcionarios de carrera o aspirantes a la carrera administrativa fue suprimida en el marco de la Disposición Final Séptima de la Ley Nº 1356, serán considerados funcionarios provisorios conforme al Artículo 59 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal aprobada por Decreto Supremo N° 26115, de 16 de marzo de 2001, por lo que no se encuentran comprendidos en el alcance del Parágrafo II del Artículo 7 de la Ley N° 2027, de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público.
No obstante lo anterior, a través de la RM 014/10 de 18 de enero de 2010, se aprobó el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, permitiéndose a los funcionarios que no son de carrera, impugnar resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación, ello tomando en cuenta el principio de progresividad en materia de derechos laborales que tiene como sustento y base el principio protector; con el que se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, lo que de ninguna manera implica el reconocimiento de estabilidad laboral. Así también fue reconocido por este Tribunal Constitucional en la SCP 0628/2022-S4 de 27 de junio, por ejemplo.
De lo dicho, se concluye que la Constitución Política del Estado reconoce la carrera administrativa de los servidores públicos, sobre la base de su incorporación a la función pública mediante procesos de selección, garantizando su estabilidad en el marco de la evaluación de sus funciones como única condición de permanencia; sin embargo, tal protección no asiste a los servidores públicos incorporados directamente para prestar funciones en relación de dependencia con el Estado, a quienes definitivamente no se les reconoce el derecho a la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad; tampoco a la capacitación y perfeccionamiento técnico o profesional, reconociéndoseles sin embargo; el derecho a impugnar las decisiones relativas a su remoción del cargo.
Al respecto la SCP 0180/2019-S4 de 25 de abril; y en el mismo sentido la SCP 829/2021-S4 de 12 de noviembre, señalan lo siguiente: “Ahora bien, el derecho a la defensa como instituto jurídico que garantiza el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, contiene entre sus vertientes al derecho de impugnación como un medio de protección, el mismo que se encuentra consagrado en nuestra Constitución Política del Estado, ello implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo de impugnación a fin de que el afectado con el acto o resolución que considere lesivo a sus derechos o intereses legítimos, pueda reclamar la restitución de aquellos en los que hubiese incurrido la autoridad pública o privada.
Es así que, el derecho de impugnación permite a toda persona como parte de un proceso propiamente dicho o fuera de éste, a contradecir o refutar una decisión con la que no esté de acuerdo y le cause un agravio, con la única finalidad de que el afectado tenga la oportunidad de cuestionar las razones por la cuales se llegó a una determinada decisión y que éstas de manera fundamentada sean respondidas por la autoridad que corresponda. De esta forma, la impugnación materializada por los diferentes medios impugnatorios que regula un ordenamiento jurídico, da como resultado que la parte que se siente agraviada por un acto o resolución, acuda a la autoridad que la emitió o al superior en grado, a objeto de que se revoquen los mismos, siguiendo el procedimiento legal previsto.
En consonancia a lo precedentemente expuesto, en el marco de las atribuciones reconocidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, orientadas a formular políticas relacionadas con el Servicio Civil, régimen laboral, carrera administrativa, registro, ética y capacitación, emergentes del vínculo laboral entre el Estado y las servidoras y los servidores públicos, fue pronunciada la Resolución Ministerial 014/10 de 18 de enero de 2010, aprobando el Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública, previsto en el Estatuto del Funcionario Público y el Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000, hasta tanto se apruebe la nueva normativa relacionada al servicio público en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos (DDSS) 29894 de 7 de febrero de 2009 y 0071 de 9 de abril de 2009, instituyéndose un procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral, disponiendo lo siguiente:
(…)
Artículo 2. (Ámbito de Aplicación). La presente disposición normativa es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida. (…)
Artículo 6. (Recursos Administrativos del Proceso de Impugnación al Régimen Laboral). Se establecen los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, mediante los cuales las servidoras y los servidores públicos contemplados en los incisos b), c) d) y e) del artículo 5 de la Ley N° 2027 podrán impugnar las infracciones al Régimen Laboral previsto en la referida disposición legal y el Decreto Supremo N° 25749.
Artículo 7. (Procedencia). I. Podrán ser objeto de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, única y exclusivamente, los actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que violen o infrinjan los derechos reconocidos a las servidoras y servidores públicos en el Régimen Laboral previstos en la Ley N° 2027 y el Decreto Supremo N° 25749.
(…)
Artículo 26. (Recurso de Revocatoria). El recurso de revocatoria deberá ser presentado por el interesado afectado, ante la misma autoridad administrativa que hubiese emitido el acto administrativo, impugnando conforme a lo establecido en el artículo 5 de la presente disposición normativa.
El recurrente presentará su recurso de revocatoria dentro del plazo de cuatro (4) días hábiles administrativos, computables a partir del día siguiente a su notificación con el acto administrativo impugnado. (…)
Artículo 28. (Competencia). El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, es la autoridad competente para conocer y sustanciar el recurso jerárquico establecido en la presente disposición normativa.
Artículo 29. (Trámite). I. El recurso jerárquico podrá ser interpuesto por el recurrente ante la autoridad administrativa que hubiese resuelto de forma expresa o por silencio administrativo el recurso de revocatoria, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles administrativos siguientes a la fecha de su legal notificación o de vencido el término para la resolución del recurso de revocatoria.
(…)
En virtud a ello, tomando en cuenta el principio de progresividad en materia de derechos laborales que tiene como sustento y base el principio protector; con el que se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, corresponde señalar que al entrar en vigencia la RM 014/10, es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación. (Las negrillas corresponden al texto original).
Dicho razonamiento, de ninguna manera implica el reconocimiento de la estabilidad laboral a los citados servidores públicos, puesto que la única finalidad, es la de dar estricto cumplimiento a la Resolución Administrativa en favor de los servidores públicos y el de resguardar el derecho de impugnación que les asiste, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, permitiéndoles cuestionar, contradecir o refutar una decisión que a más de no estar acorde a su interés, presuntamente les causaría agravios en su emisión” (las negrillas fueron agregadas).
III.2. Análisis del caso concreto
El accionante alegó la lesión de sus derechos al trabajo, a ser parte de la carrera administrativa, al debido proceso en su elemento derecho a la motivación, a la inamovilidad laboral, a la salud, a la vida, a la defensa; debido a que, siendo aspirante a la carrera administrativa, fue despedido sin causa ni fundamentación alguna y que tampoco se consideró que su madre que tiene discapacidad calificada, se encuentra a su cargo y que por ello, le correspondía la inamovilidad funcionaria.
En ese sentido, se evidencia en antecedentes que por Memorándum MDSP-RRHH 117/2002 de 26 de septiembre, el accionante fue designado como Auxiliar II-Mensajero de la Dirección General de Clasificación de Tierras y Cuencas dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación y que luego, a través de Memorándum MPD-U-RR.HH 042/2006 de 22 de marzo, fue transferido al Ministerio de Agua, posteriormente denominado Ministerio de Medio Ambiente y Agua, cumpliendo diversas funciones hasta que mediante Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2019 de 28 de marzo, fue desvinculado a partir del 1 de abril de similar año.
Contra tal determinación, el 3 de abril de 2019, planteó recurso de revocatoria en el que puso en conocimiento del Ministro de Medio Ambiente y Agua, que era aspirante a la carrera administrativa y que tenía a su cargo a su madre que era discapacitada.
Por RM 140 de 10 de abril de 2019, la impugnación planteada fue rechazada, en consideración a la calidad de funcionario provisorio del hoy impetrante de tutela y porque no dio aviso de ninguna documentación que permita su inamovilidad funcionaria, acto administrativo que además, advirtió al hoy solicitante de tutela que tenía el plazo señalado por el art. 66 de la LPA para interponer recurso jerárquico. Conforme se señaló en la audiencia de la acción de amparo constitucional, la indicada Resolución fue notificada el 12 de abril de 2019; empero, el señalado recurso jerárquico fue planteado el 2 de mayo de 2019; es decir, fuera del plazo de días siguientes a la notificación que se cumplió el 26 de abril del mismo año.
Ahora bien, de conformidad a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1, de este fallo constitucional, dentro de los principios procesales configuradores de la acción de amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad; por la que, corresponde a los accionantes agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de los derechos y garantías que consideran vulnerados; y, cuando persiste su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al principio de inmediatez, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que considere lesiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma constitucional, que impele a las partes al cumplimiento de ambos principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del CPCo.
En mérito al carácter subsidiario del amparo constitucional, la SC 1337/2003–R de 5 de septiembre, estableció subreglas para determinar su improcedencia por subsidiariedad, cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución”.
Conforme a lo señalado en la relación de antecedentes del presente fallo constitucional, notificado con la RM 140 de 10 de abril de 2019, notificada el 12 del mismo mes y año, por la que se rechazó el recurso de revocatoria planteado por el hoy accionante contra el Memorándum MMAyA/DESPACHO 052/2019 de 28 de marzo, el impetrante de tutela interpuso recurso jerárquico, el 2 de mayo de 2019, fuera del plazo señalado por la autoridad administrativa y que se encuentra previsto por el art. 66.II de la LPA; consecuentemente, es aplicable a su caso, la subregla 2, en el punto a); vale decir que la acción de amparo constitucional venida en revisión, es improcedente por incumplimiento del principio de subsidiariedad debido a que aunque el impetrante de tutela planteó un recurso de impugnación en ejercicio de su derecho a la defensa, lo hizo de manera extemporánea, de manera que no es posible emitir pronunciamiento de fondo sobre la vulneración de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.
A mayor abundamiento, corresponde referirse a los actos efectuados por el accionante una vez interpuesto el recurso jerárquico, que básicamente consisten en haber solicitado información sobre el estado del trámite, petición que fue respondida con nota E-MMAyA/2019-25115 de 24 de diciembre, suscrita por el Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, haciéndole conocer que el memorial del recurso jerárquico había sido remitido al Ministerio de la Presidencia con nota MMAyA/DESPACHO 0572/2019 de 3 de mayo.
Por su parte, el Ministerio de la Presidencia, emitió el Informe INF/MPR/DGAJ/UGJ 0139/2021 E-MPR/2021-00242 de 17 de mayo, que fue notificado a Erwin Erik Bitre Callizaya, el 28 de julio del mismo año, en el que se señala que habiendo vencido el plazo para pronunciar resolución, habría operado silencio administrativo negativo, y que por ende, se encontraba agotada la vía administrativa, documento que constituye una opinión que se encuentra entre los actos de carácter preparatorio o de mero trámite que no son recurribles ni en sede administrativa, jurisdiccional y menos, ante la justicia constitucional.
No puede dejar de observarse que, tanto el accionante como los funcionarios de los Ministerios de Medio Ambiente y Agua; así como, el de la Presidencia, a su turno, tramitaron la impugnación del impetrante de tutela y su solicitud de información, en el marco de los preceptos contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, en franca inobservancia de la Resolución Ministerial 014/10 de 18 de enero de 2010, que permite a los servidores públicos impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación, de manera que correspondía que dicho régimen recursivo fuera aplicado en el caso del hoy accionante, quien ejerció sus funciones como funcionario provisorio al no haber sido efectivamente incorporado a la carrera administrativa, de manera que era de libre remoción; motivo por el cual, no resulta relevante desde el punto de vista constitucional, disponer la nulidad de obrados que no fue reclamada expresamente por el impetrante de tutela, a la luz de la verdad material y porque aún en aplicación de la normativa especial mencionada, el resultado sería el mismo; por cuanto, además que el recurso jerárquico presentado se encontraría fuera de plazo, el criterio señalado recientemente, cierra la posibilidad de un cambio de criterio en cuanto a la decisión de fondo.
Tampoco, resulta admisible el argumento relativo a estar a cargo de una persona discapacitada que sería su madre; puesto que, el carnet de discapacidad ofrecido como prueba en la presente acción de defensa, data del 30 de noviembre de 2021 (posterior a la desvinculación del impetrante de tutela), a lo que se añade que no existe evidencia de que la indicada persona se encuentre efectivamente a su cargo.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 020/2022 de 10 de febrero, cursante de fs. 488 a 494, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
René Yván Espada Navia Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO MAGISTRADO
[1] Por DS 071 de 9 de abril de 2009, se declaró la extinción de la Superintendencia del Servicio Civil; se reguló el proceso de transferencia de sus funciones, atribuciones y competencias al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.