SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0747/2023-S4
Fecha: 14-Ago-2023
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0747/2023-S4
Sucre, 14 de agosto de 2023
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 48294-2022-97-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 077/2022 de 9 de mayo, cursante de fs. 190 a 193, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Rubén Daniel Loza Aliaga, Presidente; Gregorio Limachi Yujra, Secretario de Organización; Genaro Huanca Rojas, Secretario de Obras Públicas; David Bernardo Fernández Calle, Secretario de Hacienda; Gonzalo Vargas Tola, Fiscal; y, Fermina Yamila Luna Salazar, Secretaria General, todos de la Urbanización “Faro Murillo” de El Alto del departamento de La Paz contra Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, Rodrigo Zabaleta Marín, Presidente Ejecutivo a.i de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 1 de abril de 2022, cursante de fs. 45 a 51 y de subsanación y ampliación, de 20 de igual mes y año (fs. 54 a 55 vta.); la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante notas presentadas en Ventanilla Única de ENFE, el 5 y 27 de enero; 16 de marzo; 20 de abril y 8 de junio, todas de 2021, solicitaron audiencia, advirtiéndose la vigencia de la Ley Municipal 287, que dispuso Fortalecer el Crecimiento y Progreso de la ciudad de El Alto a través del Descongestionamiento de las Vías Principales de Circulación Vehicular y Peatonal a efectos de que estas sean de uso irrestricto de la ciudadanía; sin embargo, nunca obtuvieron respuesta.
Posteriormente, el 23 de junio de 2022, la abogada de ENFE, entregó una supuesta notificación al Presidente de la Urbanización “Faro Murillo” –entidad accionante–, a efectos de que, en el plazo de cuarenta y ocho horas, se apersone ante la mencionada empresa estatal a objeto de presentar documentación que acredite su representación de la Junta Vecinal y la autorización en virtud a la cual se estarían ocupando espacios de ENFE, amedrentando a los arrendatarios legalmente asentados en predios del Estado; toda vez que, existiría una denuncia realizada por arrendatarios ubicados en terrenos de presunta propiedad de la empresa de ferrocarriles colindantes a los precios ocupados por la empresa MI TELEFÉRICO ubicados en av. Panorámica de El Alto, señalando además, que dichos arrendatarios y personal de ENFE, hubieran sufrido agresiones verbales y físicas; anunciando asimismo, que en caso de incomparecencia, se asumiría las correspondientes acciones legales.
En tales circunstancias, mediante nota recepcionada en Ventanilla Única de ENFE el 30 de junio de 2021, la entidad accionante, representada por sus dirigentes, dio inicio a un proceso administrativo, solicitando a dicho efecto se le proporcione información y documentación consistente en los siguiente: a) El nombre completo del representante o titular de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado; b) Documentación de respaldo de derecho propietario de ENFE sobre la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; c) Copias legalizadas y/o simples de los Contratos Administrativos de arrendamiento que se habría suscrito entre ENFE y particulares asentados en la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; asimismo, se informe con qué personas naturales y/o jurídicas y en qué fechas, se suscribieron los mismos en el sector de referencia; d) Informe respecto al procedimiento de arrendamiento que ENFE habría gestionado sobre los predios de Av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; e) Marco normativo de respaldo que atribuya a la institución el arrendamiento de predios en sector indicado; f) Marco normativo que posibilite o atribuya a ENFE el arrendamiento para asentamiento de vendedores (gremiales, artesanos, comerciantes minoristas, vivanderos u otros) en los espacios señalados; g) Señale el marco normativo para que la empresa de ferrocarriles solicite y/o conmine la comparecencia de personas particulares a sus instalaciones; h) Informe documentado respecto a las supuestas agresiones verbales y/o físicas que se habrían cometido por los representantes de la Urbanización “Faro Murillo” a los arrendatarios y/o personal de ENFE; y, i) El Informe respecto a la solicitud de apoyo o contingencia policial que habría realizado ENFE; toda vez que, en la última supuesta notificación se encontraba personal policial con personal dependiente de esa institución.
Al no obtener respuesta al indicado memorial, por escrito presentado el 13 de julio de 2021, reiteraron su solicitud, mereciendo como respuesta la nota CITE: CAR/PE/278/2021 de 15 de julio, suscrita por el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, sin atender la solicitud de información y documentación requerida; por lo que, el 30 del mismo mes y año, presentaron recurso de revocatoria contra la referida nota, expresando los agravios sufridos así como señalando la vulneración de derechos, solicitando en consecuencia, se revoque el acto administrativo impugnado, emitiéndose el CITE: CAR/PE/360/2021 de 18 de agosto, por el Presidente Ejecutivo a.i. de la empresa de ferrocarriles, sin atender los fundamentos de la impugnación y sin revocar el acto confutado.
Es por ello que, por memorial presentado el 1 de septiembre de idéntico año, se formuló recurso jerárquico contra la nota CITE: CAR/PE/360/2021, impetrando se revoque totalmente la misma y se disponga la extensión de la información y documentación requerida; recurso que debe ser resuelto por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en el plazo de noventa días previsto por Ley y en el arco de lo estipulado por el art. 41 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) –Ley 2341 de 23 abril de 2002– , computable a partir de la interposición del recurso; es decir, desde el 1 de septiembre de 2021; sin embargo, y pese a que dicho término ya ha transcurrido y vencido el 6 de enero de 2022, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la señalada cartera de estado, no ha emitido pronunciamiento, incurriendo de una omisión que lesiona sus derechos a la petición y al acceso a la información.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión de sus derechos a la petición y al acceso a la información; al debido proceso en su elemento del derecho a la finalización del proceso en un plazo razonable; a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, citando al efecto los arts. 24 y 115.II de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela impetrada y se disponga que el demandado emita respuesta escrita al recurso jerárquico interpuesto; sea en el plazo de veinticuatro horas, disponiendo la extensión de la información y documentación solicitada como objeto del inicio del proceso administrativo; asimismo, se imponga costas y recaudos de rigor.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia el 9 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 184 a 189 vta., presentes la parte solicitante de tutela y los representantes legales del Ministro de Obras Pública, Servicios y Vivienda; y, el codemandado, Presidente a.i. de ENFE; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante por intermedio de su abogado, ratificó los fundamentos contenidos en su memorial de acción de amparo constitucional, reiterando los mismos en la audiencia de consideración de la presente acción tutelar.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, presentó informe escrito el 9 de mayo de 2022, cursante de fs. 142 a 147 vta., ratificado en audiencia, señaló que: 1) Ante la notificación de la acción de amparo constitucional, en atención a la Nota Interna NI/MOPSV/DGAJ 449/2022 de 5 de mayo, se respondió con la Nota Interna CAR/MOPSV/VMT/DGTTFL 0050/2022 de igual data, solicitando informe sobre el Viceministerio resolvió algún recurso de revocatoria o/o jerárquico, recibiéndose como contestación que, revisados los archivos del Viceministerio de Transporte, no se resolvió ninguno de ellos con referencia a la Urbanización “Faro Murillo”; 2) A la solicitud con igual tenor, por nota NI/MOPSV/DGAJ 457/2022 de 5 de mayo, la Jefatura de la Unidad de Recursos Jerárquicos de dicha cartera de Estado, por su unidad administrativa, contestó que no se recibió ni resolvió ningún recurso de revocatoria o jerárquico, no existiendo además ninguna solicitud y/o seguimiento efectuado por los representantes de la referida Urbanización, siendo que, el 4 del indicado mes y año, se sostuvo una reunión con el Director Ejecutivo a.i. de ENFE –ahora codemandado– quien informó que en el caso de la indicada urbanización, no se tramitó recurso de revocatoria alguno dentro de los marcos previstos por la Ley de Procedimiento Administrativo, así como tampoco se emitió resolución a dicha impugnación, no habiéndose remitido trámite de recurso jerárquico alguno, pues no se presentó ninguna objeción dentro de los parámetros de la referida Ley, de donde resulta lógico que no se puede emitir pronunciamiento sobre una acto administrativo o impugnación, cuando éste no nació a la vida jurídica y no fue remitido ante la MAE a efectos de su resolución; 3) A la solicitud de documentación e información sobre el patrimonio de ENFE, formulado el 23 de junio de 2021 y por los representantes de la entidad accionante y el escrito de reiteración posterior de 13 de julio de igual año, sí se otorgó respuesta mediante nota CITE: CAR/PE/278/2021; contestación esta que no constituye ningún acto administrativo o resolución que hubiera modificado o alterado algún derecho subjetivo o interés legítimo de la institución, persona jurídica o natural alguna, menos cuando la organización solicitante exige a ultranza y bajo amenazas, se le proporcione información reservada sobre patrimonio del Estado; petición formulada precisamente por la organización que avasalló el patrimonio de ENFE en el sector denominado “Faro Murillo”; 4) Debe tenerse presente que con referencia a la supuesta lesión del derecho a la petición, esto no es evidente, pues sí existió respuesta oportuna, contundente y en previsión de cautelar el patrimonio del Estado, y si dicho respuesta no satisfizo a los impetrantes de tutela, ello no implica que se hubiera vulnerado su derecho constitucional; 5) Respecto a la vulneración del derecho de acceso a la información, es necesario considerar que la información solicitada, concierne al patrimonio del Estado y en manos irresponsables, puede ocasionar o poner en riesgo el mismo; de ahí que, en el marco de los estipulado en el art. 237 del CPE, corresponde a los servidores públicos guardar secreto respecto a las informaciones reservadas que solo podrán ser comunicadas incluso después de haber cesado en sus funciones; extremo que no fue tomado en cuenta por los accionantes y que evidencia que la nota CITE: CAR/PE/278/2021 de 15 de mayo, no lesiona derecho alguno; 6) El recurso de revocatoria, únicamente procede en el contexto normativo previsto en los arts. 56, 57 y 58 de la LPA; 7) La solicitud formulada por los impetrantes de tutela sobre nueve puntos concernientes al patrimonio del Estado, no se adecúan a los estipulado por el art. 56 de la referida norma, pues la nota CITE: CAR/PE/278/2021, no resuelve ninguna controversia en sede administrativa; en todo caso y de generarse conflicto, será en la jurisdicción penal por el delito de avasallamiento a los predios de ENFE; asunto que no le compete conocer a la justicia constitucional; 8) En el mismo sentido y con referencia al art. 57 de LPA, referido a la improcedencia de los recursos administrativos contra actos de carácter preparatorio o de mero trámite, se advierte que la nota CITE: CAR/PE/278/2021, constituye un acto administrativo de mero trámite, no circunscrito a ningún proceso administrativo que pone fin a un procedimiento, menos aun con la calidad de una resolución que produzca indefensión; por lo que, la mentada impugnación o recurso de revocatoria debe ser tenido como improcedente o mejor dicho, nunca fue interpuesto; 9) Sobre la forma de presentación de los recursos administrativos, regulada en el art. 58 de la L2341, se evidencia que la interposición presunta del indicado recurso de revocatoria de 30 de julio de 2021, que reitera la solicitud formulada mediante memorial de 30 de junio de igual año en virtud a que ENFE no hubiera respondido al escrito de la fecha y menos al de 13 de julio de 2021, reiterando la impertinente solicitud de nueve incisos, alude a la nota CITE: CAR/PE/278/2021 que no atendió la solicitud de información y documentación requerida; 10) El memorial por el que se formula el recurso de revocatoria, se interpone contra la indicada nota CITE: CAR/PE/278/2021 y no así contra pronunciamiento de resolución alguno, contraviniendo los establecido en el art. 64 de la Ley 2341; por lo que, si el planteamiento del recurso no se adecúa a las disposiciones legales mencionadas, se tendrá que el mismo nunca impugnó resolución administrativa que afecte derechos subjetivos; aun así, pese a la incongruencia y temeridad, la interposición del señalado recurso sí fue atendida por ENFE mediante nota CITE:CAR/PE/393/2021 de 30 de agosto, reiterando la obligación de los representantes de la Urbanización “Faro Murillo” de cautelar el patrimonio del Estado; 11) En su testarudez, los accionante aluden haber formulado un recurso jerárquico el 1 de septiembre de 2021, mismo que, conforme a los argumentos expuestos en la demanda tutelar, se dirige contra la nota CITE: CAR/PE/360/2021 y en consecuencia contra la nota CITE: CAR/PE/278/2021; evidenciándose que el recurso intentado impugna una nota y no así resolución alguna del recurso de revocatoria, incurriéndose en una grosera incongruencia; en tal sentido y en la consideración de que si el “llamado” recurso de revocatoria, al no adecuarse a los cánones establecidos en los arts. 56, 57, 58, 64 y 65 de la Ley 2341, nunca nació a la vida jurídica, entonces, por lógica simple no resulta procedente la activación de un recurso jerárquico que tampoco nació a la vida jurídica y como no fue activado procedimentalmente el recurso jerárquico, este no fue nunca radicado ante la MAE del Ministerio respectivo; por ello, insistir en que no se atendió dicha impugnación, resulta una falacia, pues nunca se procedió a la remisión de resolución a recurso alguno ante el despacho del titular de la cartera de Estado; y, 12) La acción tutelar no cumple con el principio de subsidiariedad, toda vez que no fueron agotados los mecanismos idóneos para pretender la tutela contra la supuesta inacción o no resolución oportuna de un recurso jerárquico y la no proporción de información sobre patrimonio del Estado y consecuente vulneración de los derechos a la petición y acceso a la información; observándose en consecuencia las previsiones normativas contenidas en el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo). Por todo lo expresado, solicitó se declare la improcedencia de la acción de amparo constitucional o en su defecto, se deniegue la tutela pretendida.
Rodrigo Zabaleta Marín, Presidente Ejecutivo a.i de ENFE, mediante escrito cursante de fs. 149 a 150, así como en audiencia, manifestó lo siguiente: i) No existe ningún proceso administrativo instaurado contra la Urbanización “Faro Murillo”, habiéndose respondido oportunamente a sus solicitudes de información; ii) Si bien toda persona tiene derecho a la información, dicho derecho tiene sus limitaciones; así, en el presente caso se hace evidente el derecho a la reserva, a la tratarse de documentos que son de uso exclusivo de la empresa, tal como establece el art. 18 de la Ley 2341, sobre la reserva de información determinada por la autoridad administrativa; estando establecido en el Reglamento Interno de ENFE, que es obligación del personal conservar y velar por los documentos de la empresa; aspecto que es axiomático en la solicitud que realizaron los peticionantes de tutela; iii) A raíz de una notificación realizada a los hoy accionantes por ocupación de predios de propiedad del Estado bajo administración de ENFE, en la que se los conmina a acreditar documentalmente su posesión sobre espacios públicos, la Urbanización “Faro Murillo” presentó memorial de 30 de junio de 2021, solicitando información y documentos de carácter institucional sin acreditar interés legal; asimismo, por escrito de 13 de julio de igual año, reiteró su solicitud; es así que la empresa de ferrocarriles, en respuesta a dichos memoriales, emitió la nota CITE CAR/PE/278/2021 de 15 de julio; iv) Posteriormente, los peticionarios de tutela, a través de escrito presentado el 30 de julio de 2021, formularon recurso de revocatoria contra la nota CITE CAR/PE/278/2021, emitiéndose en consecuencia el CITE: CAR/PE 393/2021 de 30 de agosto, respondiendo al incongruente y errado recurso de revocatoria, y señalando su improcedencia, toda vez que no existe proceso alguno y la nota objetada constituye únicamente una explicación a su solicitud y no así una resolución definitiva que lesione derecho alguno; v) En impugnación del CITE: CAR/PE 393/2021, fue presentado el memorial de 1 de septiembre de idéntico año, mediante el cual, se planteó recurso jerárquico contra la nota explicativa de la empresa; por lo que, se emitió la nota CITE CAR/PE 215/2022, contestando al incongruente y errado recurso jerárquico, señalando y reiterando que este era improcedente, al no existir proceso administrativo alguno y que la nota confutada era una explicación a su solicitud y no así una resolución definitiva que afecte o lesione algún derecho; vi) Por lo explicado, resulta evidente que no existe omisión alguna respecto al derecho a la petición, pues de la relación circunstanciada y de los antecedentes anexos, se advierte que las solicitudes formuladas fueron atendidas; y, vii) Tampoco se ha lesionado el debido proceso, pues se reitera que no existe ningún proceso administrativo en curso contra los accionantes. En tal sentido, solicitó se declare la improcedencia de la acción tutelar.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 077/2022 de 9 de mayo, cursante de fs. 190 a 193, concedió la tutela solicitada, únicamente respecto a Rodrigo Zabaleta Marín, Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, con relación a la afectación del derecho al debido proceso en su elemento de acceder a una justicia pronta, oportuna, vinculado al derecho a la efectiva impugnación; dejando sin efecto la nota CITE CAR/PE/215/2022 de 26 de abril, así como el acto de comunicación de 5 de mayo de igual año, debiendo en su mérito el demandado, remitir el recurso jerárquico promovido por la Urbanización “Faro Murillo” ante el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda para su tratamiento y consideración; asimismo, ordenó la notificación al señalada cartera de Estado o objeto de que tome conocimiento de las acciones generadas por la autoridad ejecutiva de ENFE, en el entendido de que el recurso jerárquico fue presentado el 1 de septiembre de 2021 y la eventual respuesta indebida se generó el 26 de abril de 2022, por lo que será la MAE del mencionado portafolio que en definitiva suma algún mecanismo correctivo de estimarlo pertinente; y, denegó la tutela con referencia al Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, así como al derecho a la petición.
Decisión que fue adoptada en mérito a los siguientes fundamentos: a) Con respecto al derecho a la petición, la parte accionante se acogió a las reglas procedimentales contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, habiendo formulado los recursos de revocatoria y jerárquico, respecto de los que alegó, la autoridad ejecutiva de ENFE no emitió resolución ni promovió el último de ellos. Al respecto y teniendo en cuenta la jurisprudencia contenida en la SCP 0416/2016-S3, no corresponde la justicia constitucional establecer si las incidencias del proceso administrativo tiene o no mérito; empero, queda claro que la parte accionante lo que ha expresado en la presente acción tutelar es una pretensión de carácter procedimental a partir de la negativa del demandado de brindarle respuesta al memorial de 2021; en consecuencia, queda claro que los impetrantes de tutela activaron un proceso administrativo, independientemente de que el mismo carezca o no de mérito, lo que permite concluir que de manera voluntaria se acogieron a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo y consecuentemente, habiendo postulado a la administración pública una petición de naturaleza procesal a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, la omisión o transgresión en la forma en que los mismos hubieran sido resueltos o el hecho de no haber sido respondidos aún, importa que la justicia constitucional pueda analizarlos bajo la perspectiva del derecho que hace a la petición, pues debe comprenderse que la activación de dichos mecanismos, constituyen en el fondo una pretensión procesal y consecuentemente no se trata de una petición de carácter independiente y autónomo; por lo que, al respecto y en virtud al mandato contenido en el art. 203 de la CPE, en aplicación al entendimiento jurisprudencial señalado, no corresponde acoger tutela alguna sobre el derecho a la petición, al ser el mismo diferente a la pretensión procesal; b) Los accionantes como se tiene señalado, activaron el procedimiento administrativo en aplicación del principio de informalismo previsto en el art.4, el que opera en favor del administrado e importa un reconocimiento de la petición o postulaciones únicamente del administrado; así, en el caso analizado, la Urbanización “Faro Murillo”, frente a la emisión del CITE CAR/PE 278/2021 y 360/2021 y la omisión de brindarles información, activaron los recursos de revocatoria y jerárquico, por lo que se evidencia la existencia de un procedimiento de naturaleza administrativa; c) La autoridad ejecutiva de ENFE, no ha establecido la normativa en virtud a la cual desestimó una pretensión jerárquica que, por regla o acceso al juez natural, le correspondía definir a la MAE del sector; sin embargo y pese que el recurso jerárquico fue activado el 1 de septiembre de 2021, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, recién por nota de 26 de abril de 2022, le hace conocer a la parte impetrante de tutela que en los hechos en el fondo, no se hubiera generado elementos necesarios de un acto administrativo que revista la particularidad de ser impugnable; d) Por mandato de la Ley de Procedimiento Administrativo y en atención al derecho de acceso a jurisdicción en su elemento del derecho a la impugnación, no correspondía a la autoridad ejecutiva de ENFE pronunciarse sobre el mérito o demérito del recurso jerárquico promovido por los impetrantes de tutela, siendo que por el contrario, debió otorgarle al mismo el trámite que establece el procedimiento administrativo a objeto de que sea la máxima autoridad del Ministerio del ramo, quien en definitiva se pronuncie a través de una razonamiento que determine la pertinencia del recurso intentado; por lo que, al haber obrado en contrario a través del CITE CAR/PE/215/2022, generó la emisión de un acto indebido en afectación del debido proceso en su elemento del derecho de acceso a na justicia oportuna y sin dilaciones, vinculada también al derecho de acceder a la impugnación; y, e) Por todo lo expresado, se advierte que el referido demandado, con la decisión contenida en el CITE: CAR/PE/215, generó un yerro en el derecho enunciado, mismo que debe ser enmendado en la vía constitucional restitutoria a objeto de la MAE del sector, emita pronunciamiento sobre el recurso jerárquico presentado por la Urbanización “Faro Murillo” contra la nota CITE: CAR/PR/360/2021 de 18 de agosto.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Notificación extendida por ENFE el 23 de junio de 2021, a nombre de Rubén Loza, se conminó a este a que en el plazo de cuarenta y ocho horas, se apersone por las instalaciones de la empresa estatal, a objeto de presentar la documentación que lo acredite como representante de la Junta de Vecinos (se entiende de la urbanización “Faro Murillo”) y la autorización con la que ocupa predios de ENFE y en virtud a la cual amedrenta a los arrendatarios de ENFE mediante constantes agresiones físicas y verbales, pese a que los mismos se hallan legamente asentados en predios del Estado que, de acuerdo a norma, deben ser administrados y reguardados por la señalada empresa; advirtiéndole que en caso incomparecencia, se asumirían las acciones legales correspondientes (fs. 131).
II.2. Mediante memorial presentado el 30 de junio de 2021, Rubén Loza Aliaga y otros, en calidad de representantes de la Urbanización “Faro Murillo”, se apersonaron ante el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, solicitando que, en el plazo de cinco días hábiles, se les proporcione la siguiente información y documentación: 1) El nombre completo del representante o titular de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado; 2) Documentación de respaldo de derecho propietario de ENFE sobre la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; 3) Copias legalizadas y/o simples de los Contratos Administrativos de arrendamiento que se habría suscrito entre ENFE y particulares asentados en la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; asimismo, se informe con qué personas naturales y/o jurídicas y en qué fechas, se suscribieron los mismos en el sector de referencia;4) Informe respecto al procedimiento de arrendamiento que ENFE habría gestionado sobre los predios de Av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; 5) Marco normativo de respaldo que atribuya a la institución el arrendamiento de predios en sector indicado; 6) Marco normativo que posibilite o atribuya a ENFE el arrendamiento para asentamiento de vendedores (gremiales, artesanos, comerciantes minoristas, vivanderos u otros) en los espacios señalados; 7) Señale el marco normativo para que la empresa de ferrocarriles solicite y/o conmine la comparecencia de personas particulares a sus instalaciones; 8) Informe documentado respecto a las supuestas agresiones verbales y/o físicas que se habrían cometido por los representantes de la Urbanización “Faro Murillo” a los arrendatarios y/o personal de ENFE; y, 9) Informe respecto a la solicitud de apoyo o contingencia policial que habría realizado ENFE; toda vez que, en la última supuesta notificación se encontraba personal policial con personal dependiente de esa institución; pretensión que fue reiterada a través de escrito presentado el 13 de julio de idéntico año (fs. 19 a 23).
II.3. En respuesta al memorial de 13 de julio de 2021 por el que reitera la solicitud efectuada el 30 de junio de igual año, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, remitió a conocimiento de los impetrantes de tutela, la nota CITE: CAR/PR/278/2021, manifestándoles que las pretensiones formuladas constituyen actos de perturbación a la pacífica posesión de los derechos de propiedad de ENFE y constituyen el tipo penal descrito en el art. 353 de la norma sustantiva de dicha materia, siendo que los vecinos a los cuales el impetrante representa, habrían invadido una franja de seguridad de 30 mts. desde el eje de vía a ambos lados de la misma, en la que se cuenta con dos vías férreas, constituyendo dichas acciones actos ilícitos identificados en el art. 223 de Código Penal (CP); asimismo, y efectuando y cita textual de la normativa pertinente, la autoridad ejecutiva de empresa estatal, señaló a los peticionantes que todo acto de restricción de los bienes del Estado que en este caso son los administrados por la empresa de ferrocarriles señalada y arrendados oportunamente por esta, se constituyen al tenor de lo dispuesto por el art. 339.II de la CPE, en inviolables, inembargables, imprescriptibles e inexpropiables, siendo que toda acción contraria, acarrearía serios daños económicos al Estado y consiguientemente el juzgamiento de personas naturales o jurídicas que perjudiquen o perturben la administración y disposición de los bienes de ENFE; por lo que, las decisiones asumidas por su persona, se enmarcan y sustenta en normas legales que debieran ser de conocimiento de los abogados patrocinantes. En el mismo sentido, se estableció que bajo un “leonino derecho” atribuido a sí mismos por los solicitantes y haciendo un uso abusivo del derecho de petición previsto en el art. 24 de la Ley Fundamental, se pretende acceder a información y documentación de exclusiva propiedad y responsabilidad de la empresa, arrogándose una potestad jurisdiccional que no poseen y sin tener además, ningún tipo de relación contractual, judicial o extrajudicial; por lo que, les anuncia que la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado, no tiene ninguna obligación de proporcionarles la documentación confidencial impetrada, explicándoles de igual forma que, con referencia a los arrendamiento, estos se sustentan en la normativa señalada; finalmente, se estableció que las acciones de notificación y/o citación a persona natural o jurídica, realizadas por ENFE, tienen la finalidad de que estos presenten documentación sobre su derechos propietario, toda vez que, de acuerdo a planos históricos, se encuentran en predios de la indicada empresa. En tal sentido, se los notificó nuevamente a efectos de que el término de cinco días, se constituyan a dependencia de la empresa de ferrocarriles, munidos de la documentación de dominio traslativo que demuestre su propiedad advirtiéndoles que, en caso de incumplimiento a lo dispuesto, se procedería al inicio de acciones legales ante las autoridades jurisdiccionales que correspondiere (fs. 159 a 163).
II.4. Los accionantes, mediante escrito presentado el 30 de julio de 2021, formularon recurso de revocatoria contra la nota CITE: CAR/PR/278/2021, detallada en el acápite precedente, impetrando se revoque totalmente la misma y se atienda la solicitud de información y documentación requerida, a objeto de no vulnerar la Constitución Política del Estado, así como la normativa nacional que avala sus derechos (fs. 164 a 168 vta.).
II.5. En respuesta al memorial de 30 de junio de 2021, presentado por los impetrantes de tutela sobre solicitud de documentación e información, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, emitió el CITE: CAR/PE/360/2021 de 18 de agosto, reiterando en su integridad los argumentos expuesto a través de la nota CITE: CAR/PR/278/2021 de 15 de julio (fs. 105 a 109).
II.6. Por CITE: CAR/PE/393/2021 de 30 de agosto, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, respondió al recurso de revocatoria intentado por los hoy accionantes, manifestando en el fondo, que el CITE: CAR/PR/278/2021 de 15 de julio, constituye una respuesta explicativa al memorial de 13 de julio de 2021; por el que, se reitera la solicitud de información y documentación efectuada el 30 de junio de igual año, estableciendo asimismo que la carta recurrida, tanto en su forma y contenido, no constituye un acto administrativo resolutivo, coligiéndose de la lectura y análisis de la impugnación, afirmaciones falaces, siendo que, en el marco del art. 57 de la LPA, resulta improcedente y por tanto no será considerado (fs. 110 a 115).
II.7. El 1 de septiembre de 2021, los representantes de la Urbanización “Faro Murillo”, hoy accionantes, formularon recurso jerárquico contra la nota CITE: CAR/PE/393/2021 de 30 de agosto, solicitando se revoque totalmente la misma y se atienda la solicitud de información y documentación requerida, a objeto de no vulnerar la Constitución Política del Estado, así como normativa nacional que avalan sus derechos (fs. 97 a 101 vta.).
II.8. En respuesta al recurso jerárquico formulado por los impetrantes de tutela, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, emitió la nota CITE: CAR/PE/215/2022 de 26 de abril, indicando que el art. 56 de la Ley 2341, establece que los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo, aclarándose en dicho contexto, que el contenido de las notas CITE: CAR/PE/360/2021 de 18 de agosto y CITE: CAR/PR/278/2021 de 15 de julio, por simple definición, no se consideran una resolución de carácter definitivo; asimismo, manifestó que de acuerdo al art. 27 del mismo cuerpo normativo, se considera acto administrativo, toda declaración, disposición, decisión de la administración pública de alcance general o particular, que produce efectos jurídicos sobre el administrado, siendo obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo; en tal contexto, añade, las referidas notas, objeto de la pretensión recursiva, no se constituyen en actos administrativos, debido a que el contenido de las mismas no produjo efectos jurídicos respecto a los recurrentes, así como tampoco son de cumplimiento obligatorio, exigibles ni ejecutables, en virtud a que los impetrantes, se hallan facultados de acudir a otras instancias que consideren competentes para tramitar en derecho lo pretendido, debiendo considerarse las señaladas misivas, como respuestas oportunas y puntuales a la solicitud formulada, siendo que al margen de ello, a través de dichas notas, se les solicitó la presentación de mayor documentación a efectos de considerar su pretensión. De igual manera, se estableció que, de acuerdo a la jurisprudencia contenida en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, los actos administrativos son aquellos que reúnen las características suficientes para ser considerados como tales; existiendo abundante doctrina al respecto, cuya revisión fue recomendada; finalizándose la exposición de motivos, estableciendo que, en el presente caso, las notas CITE: CAR/PE/360/2021 y CITE: CAR/PR/278/2021, emitidas por la entidad estatal, no reúnen uno de los elementos necesarios del acto administrativo, cual es el de impugnabilidad; por lo que, en suma, ENFE se ratificó en los señalado en las mencionada notas. Dicha misiva fue notificada a los accionantes el 5 de mayo de 2002, en el domicilio procesal señalado por estos en av. 6 de agosto 2464, entre Pedro Salazar y Belisario Salinas, edificio Los Jardines Torre 2, mezzanine 2, oficina 5, de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz (fs. 92 a 95).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión de sus derechos a la petición y al acceso a la información; al debido proceso en su elemento del derecho a la finalización del proceso en un plazo razonable; a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones; toda vez que, la autoridad ahora demandada, no dio curso a su solicitud de información y documentación; y pese a que, contra las reiteradas negativas a su pretensión, se formularon recursos de revocatoria y jerárquico, a la fecha de interposición de la acción tutelar, no se ha emitido pronunciamiento alguno en resolución del último recurso.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Alcances y ámbito de protección del derecho a la petición
El derecho a la petición, se encuentra garantizado por el art. 24 de la CPE, mismo establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
De este modo, respecto al derecho de petición, el extinto Tribunal Constitucional, en su SC 0571/2010-R de 12 de julio, señaló que: “El art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’”; así también la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, refirió lo siguiente: “…en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos; a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión”.
Empero, mediante SC 1995/2010-R de 26 de octubre, se moduló la Sentencia Constitucional referida precedentemente, señalando que: “…el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.
Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien deber dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en una clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes deber acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.
(…)
Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.
Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad” (las negrillas nos pertenecen).
Según las líneas jurisprudenciales, cuando se denuncia la vulneración del derecho a la petición, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión, debe acreditarse: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición.
III.2. El acto administrativo, características, efectos jurídicos y su clasificación por su contenido
La SCP 0249/2012 de 29 de mayo, reiterando la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: “‘Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad’.
En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva” (las negrillas son nuestras).
En cuanto a la clasificación de los actos administrativos por su contenido, la SCP 0249/2012 ya señalada determinó que: “Existen diversas clasificaciones de los actos administrativos; sin embargo, por ser de interés al tema de análisis, a continuación, analizaremos la referida a su contenido, en ese orden, se tienen los actos administrativos definitivos y los de trámite o de procedimiento.
a) Los actos administrativos definitivos son aquellos declarativos o constitutivos de derechos, declarativos porque se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella; y constitutivos porque crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica. Éstos se consolidan a través de una resolución definitiva; ingresando dentro de este grupo, por vía de excepción, aquellos actos equivalentes, que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa.
El art. 56.II de la LPA, dispone que se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos que tengan carácter equivalente a aquellos que pongan fin a una actuación administrativa.
El mismo artículo, en su primer parágrafo señala que: ‘Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos’.
De lo relacionado se concluye que los actos administrativos susceptibles de impugnación, ya sea mediante los recursos administrativos o por vía jurisdiccional ulterior, son los definitivos y los equivalentes o asimilables, estos últimos porque pese a que no resuelven el fondo de la cuestión, sin embargo, impiden totalmente la tramitación del problema de fondo, y por tanto, reciben el mismo tratamiento que un acto denominado definitivo, porque con mayor razón son impugnables.
b) Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.
Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere ‘firmeza’, o ‘causa estado’, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de ‘autotutela’, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad” (las negrillas y el subrayado es nuestro).
III.3. Análisis del caso concreto
Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión de sus derechos a la petición y al acceso a la información; al debido proceso en su elemento del derecho “a la finalización” del proceso en un plazo razonable; a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, toda vez que, la autoridad ahora demandada, no dio curso a su solicitud de información y documentación; y pese a que, contra las reiteradas negativas a su pretensión, se formularon recursos de revocatoria y jerárquico, a la fecha de interposición de la acción tutelar, no se ha emitido pronunciamiento alguno en resolución del último recurso.
Del análisis de los argumentos expresados por los peticionarios de tutela, este Tribunal advierte que se formulan dos problemáticas jurídicas: a) La lesión de su derecho a la petición, por no habérseles proporcionado la información y documentación requerida; y, b) La vulneración del debido proceso en sus elementos del derecho “a la finalización” del proceso en un plazo razonable; a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, al no haberse resuelto su recurso jerárquico; asuntos que, por didáctica constitucional, serán analizados y resueltos a continuación de forma separada.
a) Sobre la supuesta lesión del derecho a la petición
Al respecto, los impetrantes de tutela, manifiestan a lo largo de la acción de amparo constitucional que, habiendo impetrado a la empresa estatal ahora demandado, se les proporcione información y documentación detallada en el escrito de 30 de junio de 2021; reiterado por memorial de 13 de julio, su petición no ha sido atendida.
Con carácter previo al análisis del problema jurídico planteado en el presente acápite, es menester recordar que, en el marco de lo establecido en el Fundamento Jurídico que antecede y de conformidad a lo previsto por el art. 24 de la CPE: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita y a la obtención de respuesta formal y pronta…”; postulado constitucional que habiendo sido interpretado por este Tribunal, permite advertir su composición, identificándose como causas para determinar su vulneración, la necesaria concurrencia de los siguientes elementos: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; es decir, que el derecho a la petición habrá sufrido menoscabo cuando, al haberse formulado una solicitud oral o escrita, ésta no haya merecido una respuesta formal y en tiempo razonable o, cuando no existan mecanismos de objeción que hagan efectivo aquel derecho fundamental; adicionalmente a ello, la respuesta a la solicitud debe ser puesta en conocimiento de la parte impetrante de tutela, pues solo así existirá constancia de que la petición fue debidamente atendida y se tendrá entonces que el derecho no fue vulnerado.
Ahora bien, a efectos de constatar si la lesión denunciada es evidente o no, corresponde señalar que, de los antecedentes cursantes en el expediente de la presente acción de amparo constitucional, se advierte que la parte ahora accionante, ante Notificación extendida por ENFE el 23 de junio de 2021 a Rubén Loza; por la que, se lo conminó a que en el plazo de cuarenta y ocho horas, se apersone por las instalaciones de la empresa estatal, a objeto de presentar la documentación que lo acredite como representante de la Junta de Vecinos (se entiende de la urbanización “Faro Murillo”) y la autorización con la que ocupa predios de ENFE amedrentando a sus arrendatarios, advirtiéndole que en caso incomparecencia, se asumirían las acciones legales correspondientes; el aludido presentó memorial el 30 de igual mes y año, solicitando al Presidente Ejecutivo a.i. de la empresa estatal, que en el plazo de cinco días hábiles se le proporcione la siguiente información: i) El nombre completo del representante o titular de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado; ii) Documentación de respaldo de derecho propietario de ENFE sobre la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; iii) Copias legalizadas y/o simples de los Contratos Administrativos de arrendamiento que se habría suscrito entre ENFE y particulares asentados en la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; asimismo, se informe con qué personas naturales y/o jurídicas y en qué fechas, se suscribieron los mismos en el sector de referencia; iv) Informe respecto al procedimiento de arrendamiento que ENFE habría gestionado sobre los predios de av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; v) Marco normativo de respaldo que atribuya a la institución el arrendamiento de predios en sector indicado; vi) Marco normativo que posibilite o atribuya a ENFE el arrendamiento para asentamiento de vendedores (gremiales, artesanos, comerciantes minoristas, vivanderos u otros) en los espacios señalados; vii) Señale el marco normativo para que la empresa de ferrocarriles solicite y/o conmine la comparecencia de personas particulares a sus instalaciones; viii) Informe documentado respecto a las supuestas agresiones verbales y/o físicas que se habrían cometido por los representantes de la Urbanización “Faro Murillo” a los arrendatarios y/o personal de ENFE; y, ix) Informe respecto a la solicitud de apoyo o contingencia policial que habría realizado ENFE; toda vez que, en la última supuesta notificación se encontraba personal policial con personal dependiente de esa institución; pretensión que fue reiterada a través de escrito presentado el 13 de julio de idéntico año.
Es así que, la autoridad ejecutiva de la empresa de ferrocarriles, respondiendo al escrito de 13 de julio de 2021; por el que, se reitera la solicitud efectuada el 30 de junio de igual año, emitió la nota CITE: CAR/PR/278/2021, mediante la cual manifestó que las pretensiones formuladas constituyen actos de perturbación a la pacífica posesión de los derechos de propiedad de ENFE y constituyen el tipo penal descrito en el art. 353 del CP, siendo que los vecinos a los cuales el impetrante representa, habrían invadido una franja de seguridad de 30 mts. desde el eje de vía a ambos lados de la misma, en la que se cuenta con dos vías férreas, constituyendo dichas acciones actos ilícitos identificados en el art. 223 del citado Código; asimismo, y efectuando y cita textual de la normativa pertinente, la autoridad ejecutiva de empresa estatal, señaló a los peticionantes que todo acto de restricción de los bienes del Estado que en este caso son los administrados por la empresa de ferrocarriles señalada y arrendados oportunamente por esta, se constituyen al tenor de lo dispuesto por el art. 339.II de la CPE, en inviolables, inembargables, imprescriptibles e inexpropiables, siendo que toda acción contraria, acarrearía serios daños económicos al Estado y consiguientemente el juzgamiento de personas naturales o jurídicas que perjudiquen o perturben la administración y disposición de los bienes de ENFE; por lo que, las decisiones asumidas por su persona, se enmarcan y sustenta en normas legales que debieran ser de conocimiento de los abogados patrocinantes. En el mismo sentido, se estableció que bajo un “leonino derecho” atribuido a sí mismos por los solicitantes y haciendo un uso abusivo del derecho de petición previsto en el art. 24 de la Ley Fundamental, se pretende acceder a información y documentación de exclusiva propiedad y responsabilidad de la empresa, arrogándose una potestad jurisdiccional que no poseen y sin tener además, ningún tipo de relación contractual, judicial o extrajudicial; por lo que, les anuncia que la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado, no tiene ninguna obligación de proporcionarles la documentación confidencial impetrada, explicándoles de igual forma que, con referencia a los arrendamientos, estos se sustentan en la normativa señalada; finalmente, se estableció que las acciones de notificación y/o citación a persona natural o jurídica, realizadas por ENFE, tienen la finalidad de que estos presenten documentación sobre su derechos propietario, toda vez que, de acuerdo a planos históricos, se encuentran en predios de la indicada empresa. En tal sentido, se los notificó nuevamente a efectos de que el término de cinco días, se constituyan a dependencia de la empresa de ferrocarriles, munidos de la documentación de dominio traslativo que demuestre su propiedad, advirtiéndoles que, en caso de incumplimiento a lo dispuesto, se procedería al inicio de acciones legales ante las autoridades jurisdiccionales que correspondiere.
Inicialmente y conforme se tiene manifestado en el Fundamento Jurídico que antecede, el derecho a la petición se traduce en una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna el derecho carecería de efectividad. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición, sea en forma positiva o negativa, siendo que la autoridad peticionada, tiene el deber de responder en el menor tiempo y de forma clara.
Consecuentemente, existirá lesión al derecho de petición cuando: a) La respuesta no se pone en conocimiento del peticionario; b) Se presenta la negativa de recibirla o se obstaculiza su presentación; c) Habiéndose presentado la petición respetuosa, la autoridad no la responde dentro de un plazo razonable; y, d) La solicitud no es atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado.
El antedicho razonamiento, se desprende de la comprensión de que el núcleo esencial de este derecho radica en la obtención de una respuesta formal y pronta a lo que se tiene peticionado; contestación que se reitera, no necesariamente debe ser de carácter positivo o favorable, sino también puede ser negativa o de rechazo, siempre y cuando sea fundamentada.
En el contexto previo y en el caso concreto, tal como se tiene evidenciado, Rubén Loza –coaccionante–, mediante escrito presentado el 30 de junio de 2021, reiterado por memorial de 13 de julio de idéntico, solicitó a la autoridad ahora demandada, se le proporcione información y documentación respecto a: 1) El nombre completo del representante o titular de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado; 2) Documentación de respaldo de derecho propietario de ENFE sobre la av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; 3) Copias legalizadas y/o simples de los Contratos Administrativos de arrendamiento que se habría suscrito entre ENFE y particulares asentados en la Av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; asimismo, se informe con qué personas naturales y/o jurídicas y en qué fechas, se suscribieron los mismos en el sector de referencia; 4) Informe respecto al procedimiento de arrendamiento que ENFE habría gestionado sobre los predios de av. Panorámica, sector Urbanización “Faro Murillo”; 5) Marco normativo de respaldo que atribuya a la institución el arrendamiento de predios en sector indicado; 6) Marco normativo que posibilite o atribuya a ENFE el arrendamiento para asentamiento de vendedores (gremiales, artesanos, comerciantes minoristas, vivanderos u otros) en los espacios señalados; 7) Señale el marco normativo para que la empresa de ferrocarriles solicite y/o conmine la comparecencia de personas particulares a sus instalaciones; 8) Informe documentado respecto a las supuestas agresiones verbales y/o físicas que se habrían cometido por los representantes de la Urbanización “Faro Murillo” a los arrendatarios y/o personal de ENFE; y, 9) Informe respecto a la solicitud de apoyo o contingencia policial que habría realizado ENFE; toda vez que, en la última supuesta notificación se encontraba personal policial con personal dependiente de esa institución.
Petición que, conforme se evidencia de fs. 159 a 163 del expediente constitucional, así como de la síntesis efectuada en párrafos precedentes, fue debidamente atendida por la autoridad ahora demandada mediante nota CITE: CAR/PR/278/2021, a través de la cual, se hizo conocer al solicitante, de manera sustentada en derecho y de forma clara y fundamentada, la imposibilidad de proporcionarle la información y documentación impetrada, al tratarse la misma de asuntos sensibles sobre bienes de propiedad del Estado, respecto a los cuales, correspondía guardar su confidencialidad; esto, al margen de que se aclaró al peticionante, que no contaba con potestad jurisdiccional alguna y tampoco existía ningún tipo de relación contractual, judicial o extrajudicial entre este y ENFE; por lo que, la referida empresa, no se encontraba en la obligación de proporcionarle la documentación confidencial solicitada, y que, con referencia a los arrendamientos de predios por parte de la entidad estatal, los mismos se hallaban sustentados en la normativa legal señalada en la misiva. En tal sentido, el ahora demandado, reiterando que las acciones de notificación y/o citación a persona natural o jurídica, realizadas por ENFE, tienen la finalidad de que estos presenten documentación sobre su derecho propietario; toda vez que, de acuerdo a planos históricos, los ciudadanos representados por el solicitante como miembros de la Urbanización “Faro Murillo”, se encuentran en predios de la indicada empresa, por lo que, se los notificó nuevamente a efectos de que, en el plazo de 5 días, se constituyan a dependencias de la empresa, munidos de la documentación de dominio traslativo que demuestre su propiedad, advirtiéndoles que en caso de incumplimiento a lo dispuesto, se procedería al inicio de acciones legales ante las autoridades jurisdiccionales que correspondiere.
En el contexto antes referido, se tiene evidenciado que sí existió una respuesta efectiva a la solicitud formulada por la parte impetrante de tutela que si bien no satisfizo sus expectativas, fue clara en las razones por las cuales la documentación e información requeridas no podían serle proporcionadas, cumpliéndose en consecuencia con los presupuestos necesarios que permiten establecer que no existió lesión al derecho a la petición; esto, por cuanto, ante la formulación escrita de la parte solicitante, la autoridad ahora demandada, dio una respuesta material, efectiva, clara, precisa, completa y congruente con lo impetrado, que si bien resultó tardía con referencia a la primera solicitud de 30 de junio de 2021, fue emitida en término razonable respecto a la reiteración efectuada el 13 de julio de igual año, al haberse emitido el 15 de idénticos y mes y gestión, habiendo sido además puesta en conocimiento del peticionario.
Consecuentemente, este Tribunal no advierte lesión alguna al derecho a la petición, reclamado por los accionantes, correspondiendo en consecuencia al respecto, denegar la tutela solicitad.
b) En cuanto a la vulneración del debido proceso en sus elementos del derecho “a la finalización” del proceso en un plazo razonable y a una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones
Sobre la problemática formulada en este segundo inciso, en el contexto de los antecedentes procesales detallados en el apartado de Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que los accionantes denuncian en la demanda tutelar que se revisa, que ante la supuesta negativa plasmada en la nota CITE: CAR/PR/278/2021, de proporcionárseles la información y documentación requerida, mediante escrito presentado el 30 de julio de 2021, formularon recurso de revocatoria impugnando la misma y solicitando sea revocada totalmente y se atienda la solicitud de información y documentación a objeto de no vulnerar la Constitución Política del Estado, así como la normativa nacional que avala sus derechos; objeción que mereció en respuesta, el CITE: CAR/PE/393/2021; por el que, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE –ahora demandado–, manifestó que el acto confutado, constituye una respuesta explicativa al memorial de 13 de julio de 2021 por el que se reitera la solicitud de información y documentación efectuada el 30 de junio de igual año; estableciendo asimismo, que la carta recurrida, tanto en su forma y contenido, no constituye un acto administrativo resolutivo, coligiéndose de la lectura y análisis de la impugnación, afirmaciones falaces, siendo que, en el marco del art. 57 de la Ley 231, resulta improcedente y por tanto no sería considerado.
Es así que los impetrantes de tutela, en su condición de representantes de la Urbanización “Faro Murillo”, el 1 de septiembre de 2021, plantearon recurso jerárquico contra la nota CITE: CAR/PE/393/2021, solicitando se revoque totalmente la misma y se atienda la solicitud de información y documentación requerida, a objeto de no vulnerar la constitución Política del Estado, así como normativa nacional que avalan sus derechos; pretensión absuelto a través de nota CITE: CAR/PE/215/2022, mediante la cual, el Presidente Ejecutivo a.i. de ENFE, señaló que el art. 56 de la Ley 2341, establece que los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo, aclarándose en dicho contexto, que el contenido de las notas CITE: CAR/PE/360/2021 de 18 de agosto y CITE: CAR/PR/278/2021 de 15 de julio, por simple definición, no se consideran una resolución de carácter definitivo; manifestando además, que en el contexto normativo del art. 27 del mismo cuerpo normativo, se considera acto administrativo a toda declaración, disposición, decisión de la administración pública de alcance general o particular, que produce efectos jurídicos sobre el administrado, siendo obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo; añadiendo que las referidas notas, objeto de la pretensión recursiva, no se constituyen en actos administrativos, debido a que el contenido de las mismas no produjo efectos jurídicos respecto a los recurrentes, así como tampoco son de cumplimiento obligatorio, exigibles ni ejecutables, en virtud a que los impetrantes se hallan facultados de acudir a otras instancias que consideren competentes para tramitar en derecho lo pretendido, debiendo considerarse las señaladas misivas, como respuestas oportunas y puntuales a la solicitud formulada, siendo que al margen de ello, a través de dichas notas, se les solicitó la presentación de mayor documentación a efectos de considerar su pretensión. De igual manera, se estableció que, de acuerdo a la jurisprudencia contenida en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, los actos administrativos son aquellos que reúnen las características suficientes para ser considerados como tales; existiendo abundante doctrina al respecto, cuya revisión fue recomendada; finalizándose la exposición de motivos, el hoy demandado estableció que en el caso particular, las notas CITE: CAR/PE/360/2021 y CITE: CAR/PR/278/2021, emitidas por la entidad estatal, no reúnen uno de los elementos necesarios del acto administrativo, cual es el de impugnabilidad; por lo que, en suma, ENFE se ratifica en lo señalado en las mencionadas notas.
Ahora bien, a los efectos de la resolución de la problemática formulada en el presente inciso, corresponde señalar que, conforme establece la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, en el marco de los arts. 56 y 57 concordantes con el art. 27, todos de la LPA, son actos administrativos impugnables a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, establecidos en la misma normativa, aquellos que se hallan revestidos de un carácter definitivo que se consolidan a través de una resolución que pone fin a una actuación administrativa; mientras que aquellos que son de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.
Bajo dichos entendimientos, en el presente caso, se evidencia que los peticionantes de tutela activaron erróneamente los mecanismos de impugnación previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, impugnando a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en dicha normativa, las notas CITE: CAR/PR/278/2021 y CITE: CAR/PE/393/2021, que no constituyen un acto administrativo definitivo que afecte, lesione o pudiera causar perjuicio a derechos subjetivos o intereses legítimos y que por ende sean susceptibles de impugnación, sino únicamente uno de mero trámite emergente de una solicitud de información y documentación planteada por los impetrantes de tutela.
Consecuentemente, la solicitud de emisión de una resolución que absuelva el recurso jerárquico planteado por la parte accionante contra la nota CITE: CAR/PE/360/2021, al margen de constituir una pretensión y no así una solicitud autónoma, que pudiera ser tutelada de manera directa a través de esta acción de amparo constitucional en resguardo del derecho de petición; deviene de la equívoca tramitación de los recursos de revocatoria y jerárquico establecidos en la Ley de Procedimientos Administrativo; razones suficientes para no atender la pretensión formulada al respecto a través de la presente acción tutelar y por consiguiente, denegar la tutela impetrada.
En consecuencia, la Sala constitucional, al CONCEDER en parte la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 077/2022 de 9 de mayo, cursante de fs. 190 a 193, dictada por la Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR en todo la tutela solicitada.
CORRESPONDE A LA SCP 0747/2023-S4 (viene de la pág. 23).
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
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Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO |
René Yván Espada Navía MAGISTRADO |