SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 050/2001
Fecha: 21-Jun-2001
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 050/2001
Sucre, 21 de junio de 2001
Expediente: 2001-02317-05-RII
Recurrentes: Pablo Rivera Buitrago por Javier Leigue Herrera, Luis Felipe Vásquez Zambrano, Bermán Rony Subirana Castedo y otros
Materia: Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator: Dr. Felipe Tredinnick Abasto.
VISTOS: El Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad planteado por Pablo Rivera Buitrago en representación de Javier Leigue Herrera, Luis Felipe Vásquez Zambrano, Berman Rony Subirana Castedo y otros, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-044-2000, las disposiciones transitorias segunda y tercera del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y la Resolución Administrativa Nº RA 0035/98 de 27 de agosto de 1998; sus antecedentes, y
CONSIDERANDO I
Que en el memorial del Recurso presentado el 21 de febrero de 2001, cursante de fs. 14 a 19, el recurrente, en su condición de apoderado legal de Javier Leigue Herrera, Luis Felipe Vásquez Zambrano, Berman Rony Subirana Castedo y otros, aduce:
I.1 Que dentro del proceso de saneamiento de tierras comunitarias el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) dictó la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-044/2000, por la que dota y titula al pueblo indígena “Chiquitano Monteverde” de una superficie de tierra de 881.253.4717 Has., ubicado en las Provincias Guarayos y Ñuflo de Chávez del Departamento de Santa Cruz.
I.2. Que en el referido proceso se ha vulnerado el derecho fundamental a la propiedad privada consagrado por el art. 7 inc. i) y 22 de la Constitución Política del Estado, ya que el INRA no observó lo dispuesto por los arts. 45 y 72 de la Ley Nº 1715 y 267 de su Reglamento, pues las tierras en cuestión no adquirieron previamente el carácter de tierras fiscales, basándose la Resolución de Dotación y Titulación en simples informes que no tienen valor legal para revertir tierras y afectar el derecho propietario de personas que cuentan con derechos reconocidos en trámites agrarios, sin que previamente se hubiesen dictado las resoluciones individuales, dando la oportunidad a terceros para hacer uso de los recursos que franquea la Ley, y una vez ejecutoriadas recién se proceda a la dotación de las tierras identificadas como fiscales, a favor de los indígenas. Que si bien el INRA posee jurisdicción administrativa para regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria debe observar los pasos procesales que habiliten su competencia, situación que no ha ocurrido en el caso presente por lo que la Resolución impugnada ha sido dictada sin competencia y por lo tanto es nula de pleno derecho.
I.3 Que el D.S. Nº 25848, dictado por el Poder Ejecutivo bajo presión de una marcha indígena, ha suprimido de manera excepcional y, por tanto, inconstitucional la etapa de la Exposición Pública de Resultados, para todos los procesos de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, comprendidos en las disposiciones transitorias de la Ley Nº 1715, disponiendo ilegalmente que el INRA emita resoluciones de dotación y titulación a la conclusión de la etapa de Evaluación Técnica Jurídica, afectando con ello el derecho constitucional a la defensa y el principio esencial de publicidad de los actos, convirtiendo el proceso en secreto e indefendible. Que asimismo, la disposición transitoria tercera del mismo Decreto Supremo, crea extraordinariamente la competencia del INRA para dictar resoluciones de inexistencia de títulos ejecutoriales y procesos agrarios en trámite cuyos expedientes no cursen en los registros de dicha institución, afectándose una vez más el derecho propietario.
I.4 Que por otra parte, la Resolución Administrativa Nº 0035/98 de 27 de agosto de 1998, dictada por el Director Departamental del INRA Santa Cruz, interpreta erróneamente la figura de “inmovilización” influyendo decisivamente en la apreciación de la función económico- social al momento de la evaluación técnico- jurídica, violando el derecho al trabajo, a la propiedad privada y su ejercicio contemplados en los arts. 7 incs. d) é i), 22 y 166 de la Constitución Política del Estado.
Por lo manifestado en representación de sus mandantes interpone Recurso Indirecto de Inconstitucionalidad “para que el Tribunal Constitucional de la República, con base en la fundamentación expuesta, se pronuncie sobre la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las siguientes normas: a) Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-044/2000 de 12 de octubre de 2000; b) Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y c) Resolución Administrativa Nº RA.0035/98 de 27 de agosto de 1998 dictada por el Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria del Departamento de Santa Cruz”.
CONSIDERANDO II
Que corrido en traslado el Recurso a los demandados, a fs. 21 a 23 responde José René Salomón Vargas, en representación del Instituto Nacional de Reforma Agraria, aduciendo:
II.1 Que en todo procedimiento era necesario distinguir dos momentos: uno el procedimiento de saneamiento ejecutado en sede administrativa por el INRA y, otro la demanda contencioso-administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional. Que por expresa determinación del art. 59 de la Ley Nº 1836 el Recurso Indirecto de Inconstitucionalidad puede ser interpuesto dentro de un proceso judicial o administrativo, procediendo en uno u otro caso pero no en ambos. En el caso presente los recurrentes no interpusieron el Recurso en etapa administrativa habiendo en consecuencia perdido su oportunidad.
II.2 Que la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-044/2000 no vulnera los arts. 45 y 72 de la Ley Nº 1715, habiendo los recurrentes incurrido en una interpretación equivocada de los mismos. El art. 45 es aplicable sólo a la conclusión de un proceso de saneamiento y el art. 72 durante el saneamiento. Refirió además que la Resolución Administrativa impugnada fue dejada sin efecto por la Resolución Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-024/2001 de 4 de enero de 2001 dictada en base a las conciliaciones y al art. 42 del Reglamento a la Ley Nº 1715.
II.3 Que la supuesta inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en el D.S. Nº 25848, toma como base la supuesta violación del derecho a la defensa y el principio de publicidad, con relación al art. 76 de la Ley Nº 1715, señalando que dicha disposición legal no era aplicable a la administración sino a la judicatura agraria, pues la fase de la exposición pública sólo ha sido establecida para la subsanación de errores materiales y omisiones pero no para modificar el contenido de los informes de evaluación técnico-jurídica y mucho menos para que las partes asuman defensa siendo los informes irrecurribles. Que el momento para asumir defensa es el de las pericias de campo y para el caso de resoluciones de saneamiento corresponde la acción contencioso administrativa. Que el procedimiento SAN-TCO por mandato de la Ley Nº 1715 y el Reglamento tiene características especiales guardando plena coherencia con la Constitución Política del Estado y el Convenio 169 de la OIT ratificado por Ley de la República Nº 1257. Con referencia a la inconstitucionalidad de la disposición transitoria tercera del referido D.S. no corresponde su consideración por cuanto esta disposición no se aplicó a la dictación de la Resolución Administrativa impugnada.
II.4 Que la pretensión de inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa Nº RA.0035/98 de 27 de agosto de 1998 resulta extemporánea además de que en su momento no se hicieron uso de los recursos que franquea la Ley. Concluye remarcando que la información que se levanta en la fase de pericias de campo no varía o se modifica pues los resultados obtenidos en esta fase serán los mismos y se reflejan en las resoluciones finales de saneamiento; es decir, si un predio no cumplía una función social o la función económica social a tiempo de levantarse los datos de campo, su título y/o trámite agrario si tiene vicios de nulidad será igual anulado y la tierra retornará a dominio del Estado para su consolidación si corresponde a la TCO demandante, vía dotación o compensación. Por lo señalado considera que la fundamentación de inconstitucionalidad no ha sido probada.
Por lo expuesto solicita se rechace el incidente de inconstitucionalidad interpuesto.
CONSIDERANDO III
Que la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, por Auto de 13 de marzo del año en curso, saliente a fs. 24 a 27, admite el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, disponiendo su remisión al Tribunal Constitucional, en consideración a que el recurso cumple con los requisitos de admisión exigidos por Ley.
CONSIDERANDO IV
Que de la compulsa del expediente y de las normas aplicables al Recurso, se concluye:
IV.1 Que la Resolución Nº R.A. 0035/98 de 27 de agosto de 1998 aclara los alcances de la paralización de trabajos, al haberse dispuesto la inmovilización del territorio indígena chiquitano Monte Verde mediante Resolución determinativa Nº R.A.-ADM-TCO-004-97 (fs. 5).
IV.2 Que mediante la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-044/2000 de 29 de septiembre de 2000, dictada dentro del trámite de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen interpuesto por el Pueblo Indígena Chiquitano “Monte Verde” se dota y titula a favor del mismo la superficie disponible identificada de 881.253.4717 Has., ubicada en el Departamento de Santa Cruz, Provincia Ñuflo de Chávez, Secciones Primera y Segunda. Instruyéndose a la Unidad de Titulación y Certificación a la emisión del título ejecutorial (fs. 1-4). Resolución Administrativa contra la que el recurrente en representación de Javier Leigue Herrera y otros, interpuso acción contencioso-administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional, dentro del cual plantea el presente Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad.
IV.3 Que conforme afirma el Director del INRA la Resolución Administrativa Nº R.ADM-TCO-DOT-TIT-044/2000 fue dejada sin efecto por la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO-DOT-TIT-024/2001 de 4 de enero de 2001(fs. 22).
IV.4 Que la disposición transitoria segunda del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 señala: “I. Por única vez y por vía de excepción no se aplicará la Sección IV del Capitulo II del Titulo IV del Reglamento de la Ley Nº 1715 aprobado por el D.S. 25763, referida a la etapa de Exposición Pública de Resultados para todos los procesos de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) de las demandas territoriales indígenas comprendidas en las Disposiciones Transitorias de la Ley Nº 1715, para las cuales deberá ser emitida la Resolución de Dotación y Titulación prevista en el art. 265 del Reglamento de la Ley Nº 1715 a la conclusión de la etapa de Evaluación Técnico-Jurídica”.
IV.5 Que la disposición transitoria tercera del mismo D.S. señala: “El Director Nacional y Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), pronunciarán resolución declaratoria de inexistencia, de aquellos Títulos Ejecutoriales y Procesos Agrarios en trámite, presentados en curso del proceso de saneamiento o fuera de éste, cuyos expedientes no cursen en los registros indicados en el artículo 367 del Reglamento aprobado mediante D.S. Nº 25763 reglamentario de la Ley Nº 1715, debiendo disponer, a la conclusión de la etapa de la Evaluación Técnico Jurídica, la remisión de oficio de todos los antecedentes a conocimiento del Ministerio Público para su respectiva investigación”.
CONSIDERANDO V
V.1 Que conforme lo establece el Título V de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, el Instituto Nacional de Reforma Agraria viene ejecutando en el país el saneamiento de la propiedad agraria, concebido como un procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria sea de oficio o a petición de parte.
V.2 Que el Reglamento de la Ley Nº 1715, en su Título IV contempla el Régimen y Procedimiento de Saneamiento de la propiedad agraria; la Sección V del referido Título se refiere a las Áreas de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen; y el Capitulo II prevé el Procedimiento Común del Saneamiento. Así el art. 169 de la citada disposición legal señala que el procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) relevamiento de información en gabinete y campo; b) evaluación técnico jurídica que comprende simultáneamente los procedimientos de revisión de títulos ejecutoriales; revisión de procesos agrarios en trámite e identificación de poseedores legales; c) exposición pública de resultados; d) resolución definitiva emergente del procedimiento de saneamiento; y, e) declaración de área saneada, con exclusión de superficie objeto de controversia judicial contencioso-administrativa.
V.3 Que emitida la Resolución determinativa del área de saneamiento o aprobada en su caso, los Directores Departamentales del INRA, dictarán Resolución disponiendo la iniciación del proceso de saneamiento en la respectiva área e intimando a los propietarios, subadquirientes, beneficiarios y poseedores de predios a objeto de que se presenten adjuntado la documentación pertinente ante los funcionarios públicos encargados del proceso conforme lo determina el art. 170 del Reglamento. Esta resolución será pública mediante edicto y difundida por radioemisora.
V.4 Que los artículos siguientes del mismo Reglamento se refieren al procedimiento relativo al relevamiento de información de gabinete, campaña pública y pericias de campo. La Sección III se refiere a la Evaluación Técnico-Jurídica en el proceso de saneamiento; y, la Sección IV es relativa a la Exposición pública de Resultados, en la que, según el art. 213, los propietarios poseedores y personas que invoquen interés legal, pueden hacer conocer errores materiales u omisiones en la ejecución de las anteriores etapas del saneamiento. El art. 214 dispone que los Directores Departamentales del INRA luego de elaborarse y aprobarse los informes de evaluación y en conclusiones, y determinando el precio de adjudicación ordenarán la ejecución de la exposición pública de resultados en la zona donde se ejecuta el saneamiento, por un plazo perentorio fijado al efecto no menor a 15 días computables a partir de la primera publicación de avisos en radiodifusoras, televisión y otros medios, sin que sea necesaria la publicación en un medio de prensa escrito.
V.5 Que los Directores Departamentales del INRA, luego de vencido el plazo de exposición pública, y entregado el informe en conclusiones elaborado por los departamentos competentes, dispondrán la subsanación de los errores materiales y omisiones justificadas. Aprobados los informes de la Exposición Pública de Resultados, los citados Directores los elevarán con todos los antecedentes a conocimiento del Director Nacional, acompañándose los proyectos de resolución por predio. Recibidos todos los antecedentes, se emitirá la resolución final del saneamiento.
V.6 Que el D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 aprueba diversas modificaciones al Reglamento de la Ley Nº 1715 aprobado por D.S. Nº 25763; habiendo sido impugnadas de inconstitucionales en el presente Recurso la Disposición Transitoria Segunda y la Disposición Transitoria Tercera del mencionado Decreto Supremo.
CONSIDERANDO VI
VI.1 Que la Disposición Transitoria Segunda ya ha sido declarada inconstitucional por este Tribunal en la Sentencia Constitucional Nº 42/01-R de 15 de junio de 2001, circunstancia que impide en el caso presente pronunciarse sobre la misma.
VI.2 Que con referencia a la Disposición Transitoria Tercera si bien es aplicable dentro de la etapa administrativa, llevada a cabo en el INRA, es asimismo una norma que da lugar a una resolución emitida en un procedimiento en el que se debe determinar si las normas dispuestas al efecto se adecuan al marco constitucional del país, ya que de ellas depende la decisión de asumirse en la etapa administrativa y, eventualmente, en el fondo de la determinación que pueda tomar el Tribunal Agrario Nacional en el proceso contencioso administrativo iniciado como emergencia de la resolución administrativa; por consiguiente es importante efectuar el examen de la inconstitucionalidad que se plantea.
VI.3 La disposición referida según el recurrente vulneraría el derecho a la propiedad privada cuando crea extraordinariamente la competencia del INRA para dictar resoluciones de inexistencia de títulos ejecutoriales y procesos agrarios en trámite cuyos expedientes no cursen en los registros de dicha institución. La Constitución Política del Estado en el art. 7-i) concordante con el art. 22 de la misma disposición legal consagra el derecho a la propiedad privada entendida como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer usar y gozar de un bien, sea de carácter material, intelectual, cultural o científico. Sin embargo, la misma Constitución establece como condición al ejercicio del derecho de propiedad privada, que la misma cumpla una función social.
VI.4 En el caso presente, al reconocerse competencia a una instancia administrativa para que sin más declare la inexistencia, de aquellos Títulos Ejecutoriales y Procesos Agrarios en trámite presentados en curso del proceso de saneamiento o fuera de éste, cuyos expedientes no cursen en los registros, efectivamente vulnera el derecho a la propiedad privada pues no debemos olvidar que los Títulos Ejecutoriales suponen la base del derecho propietario, cuya inexistencia en los registros del INRA puede deberse a múltiples factores lo mismo que los procesos agrarios que en todo caso requieren una evaluación previa donde las partes pueden asumir su defensa.
CONSIDERANDO VII
Que el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado para ver si hay contradicción entre sus términos .
Que en el caso que se examina, por las características del proceso instaurado no corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las Resoluciones Administrativas Nos R-ADM-TCO-DOT-TIT-044/2000 de 12 de octubre de 2000 y RA.0035/98 de 27 de agosto de 1998 dictada por el Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria del Departamento de Santa Cruz como tampoco con relación a la Disposición transitoria Segunda que como se tiene señalado ya ha sido objeto de pronunciamiento de este Tribunal.
Con relación a la Disposición Transitoria Tercera del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000, conforme se tiene demostrado, conculca los arts. 7-i) y 22 de la Constitución Política del Estado, al desconocer el derecho a la propiedad privada.
POR TANTO: El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 120-1ª) de la Constitución Política del Estado y 62-2) de la Ley Nº 1836, DECLARA FUNDADO EN PARTE el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad planteado por Pablo Rivera Buitrago en representación de Javier Leigue Herrera; Luis Felipe Vásquez, Zambrano, Berman Rony Subirana Castedo y otros, consiguientemente INCONSTITUCIONAL la Disposición Transitoria Tercera del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000, por ser contraria a los arts. 7-i) y 22 de la Constitución Política del Estado.
Regístrese y hágase saber.
No firma el Magistrado Dr. René Baldivieso Guzmán, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Dr. Hugo de la Rocha Navarro Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE MAGISTRADO
Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADA MAGISTRADO