SENTENCIA CONSTITUCIONAL N° 75/01
Fecha: 10-Sep-2001
SENTENCIA CONSTITUCIONAL N° 75/01
Sucre, 10 de septiembre de 2001
Expediente: 2001-02636-06-RDN
2001-02637-06-RDN (acumulado)
2001-02638-06-RDN (acumulado)
2001-02639-06-RDN (acumulado)
2001-02640-06-RDN (acumulado)
Partes: Arturo Vladimir Sánchez, Diana Urioste Fernández de Córdova, Hugo Alfredo Fernández Araoz, Oscar Bazoberry Chali y Berta Cecilia Pooley de Ormachea, en representación de la Asociación de Instituciones de Promoción y Educación AIPE, Coordinadora de la Mujer, Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social UNITAS, Centro de Investigación y Promoción del Campesinado CIPCA y Programa de Coordinación en Salud Integral PROCOSI - Asociaciones Civiles sin Fines de Lucro, respectivamente contra Hugo Bánzer Suárez Presidente Constitucional de Bolivia.
Materia: RECURSO DIRECTO DE
NULIDAD
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. René Baldivieso Guzmán.
VISTOS
El Recurso Directo de Nulidad interpuesto por Arturo Vladimir Sánchez representante de la Asociación de Instituciones de Promoción y Educación AIPE, y los Recursos acumulados presentados por: Diana Urioste Fernández de Córdova, Hugo Alfredo Fernández Araoz, Oscar Bazoberry Chali y Berta Cecilia Pooley de Ormachea, en representación de la Coordinadora de la Mujer, Unión Nacional de Instituciones para el Trabajo de Acción Social UNITAS, Centro de Investigación y Promoción del Campesinado CIPCA y Programa de Coordinación en Salud Integral PROCOSI - Asociaciones Civiles sin Fines de Lucro respectivamente, contra Hugo Bánzer Suárez, Presidente Constitucional de la República demandando la nulidad del Decreto Supremo Nº 26140 de 6 de abril de 2001 y su Reglamento Anexo de Funcionamiento de Organizaciones no Gubernamentales que Trabajan con Campesinos, Pueblos Indígenas Originarios y Colonizadores, los antecedentes del caso; y
CONSIDERANDO I
Que los recurrentes en sus memoriales de fs. 10 a 15, 56 a 61, 138 a 134, 181 a 186, 231 a 236 de 16 de mayo de 2001, interponen Recurso Directo de Nulidad contra Hugo Bánzer Suárez Presidente Constitucional de la República, demandando la nulidad del Decreto Supremo Nº 26140 de 6 de abril de 2001 y su Reglamento Anexo, con los siguientes fundamentos:
I.1. El D.S. N° 26140, en el segundo considerando se refiere al derecho que tienen los pueblos indígenas y comunidades originarias para ser consultados sobre temas que les afecten, en cumplimiento del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT., por lo que en el tercer considerando establecen la necesidad de reglamentar el accionar de las Organizaciones no Gubernamentales o instituciones privadas de desarrollo que trabajan con indígenas, campesinos originarios y colonizadores, conforme a lo prescrito por el “Título II, Capítulos II y III del Código Civil y en el quinto considerando señalan que de conformidad a acuerdos arribados con la CSUTCB, CSCB Y FNMCBS, el gobierno se comprometió a reglamentar el funcionamiento de las Organizaciones no Gubernamentales e Instituciones Privadas de Desarrollo, (ONGs - IPDs) que trabajan en el territorio nacional.
I.2. A su vez, el Reglamento Anexo al referido Decreto Supremo tiene su contenido relevante en los catorce artículos que contiene los que se transcriben en su texto y que en adelante serán los que reglamenten el funcionamiento de las Organizaciones no Gubernamentales que trabajan con campesinos, pueblos indígenas originarios y colonizadores, destinatarios de la norma precedente, los que se encuentran regulados por: a) La Constitución Política del Estado, en su art. 7-i) que establece el derecho fundamental de reunión y asociación para fines lícitos; b) Código Civil, capítulos II y III del título II del Libro Primero que regula la organización y funcionamiento de las asociaciones y fundaciones; c) Decreto Supremo Nº 22409 de 11 de enero de 1990 que crea el Registro Unico Nacional de ONGs.
I.3. Manifiestan que en ese contexto el Poder Ejecutivo al emitir el Decreto Supremo Nº 26140 y su Reglamento Anexo, ha usurpado funciones atribuidas por la Constitución Política del Estado al Poder Legislativo, lo que determina la nulidad de ambos conforme a lo prescrito por el art. 31 de la Ley Fundamental, puesto que ambas normas definen privativamente derechos, contrarían y alteran los definidos por las disposiciones legales señaladas precedentemente en absoluta contravención de los preceptos contenidos en los arts. 59-1), 96-1) y 228 de la Constitución Política del Estado.
I.4. El segundo considerando realiza una fundamentación equivocada del convenio 169 en lo concerniente al derecho de los pueblos indígenas para ser consultados sobre temas que les afecten puesto que dicho convenio establece la referida obligación de consulta, en el marco exclusivo de las relaciones entre gobiernos y pueblos interesados sobre la base del convenio referido y la Ley N° 1257 de 11 de julio de 1991. Al basarse en un supuesto jurídico equivocado, no puede constituirse en instrumento de reglamentación de la Ley que aprueba el referido convenio 169. El tercer considerando al sostener que la reglamentación que establece se hace en cumplimiento de prescripciones contenidas en el Título II, Capítulos II y III del Libro Primero del Código Civil, no toma en cuenta que tal normativa no prevé menos hace referencia específica a la necesidad de reglamentar el accionar de las organizaciones no gubernamentales e instituciones privadas de desarrollo que trabajan con indígenas, campesinos, originarios y colonizadores, cuerpo legal que ni siquiera incluye el término y concepto de organización no gubernamental, por lo que la aludida potestad reglamentaria - dicen - se basa en un supuesto jurídico inexistente y, en consecuencia, se convierte en un genuino ejercicio legislativo de definición de derechos. El quinto considerando del impugnado Decreto Supremo N° 26140, al señalar que la reglamentación se origina y fundamenta en los acuerdos suscritos entre el Gobierno y algunas organizaciones representativas de campesinos y colonizadores, demuestra que la arbitraria reglamentación no emana de una necesidad legislativa, sino de un acuerdo de carácter político suscrito entre el Gobierno y la CSUTCB, la CSCB, y la FNMCBS, produciendo efectos sobre derechos y obligaciones de terceros, contrariando los derechos reconocidos por la Constitución.
I.5. Con referencia al Reglamento Anexo al Decreto Supremo N° 26140 de 6 de abril de 2001 expresan lo siguiente:
a) el artículo primero establece que su objetivo es reglamentar el funcionamiento de las ONGs, e IPDs , exceptuando a aquellas que han suscrito convenios marco con la República de Bolivia. Al respecto realizan las siguientes consideraciones jurídicas: 1) Que la Reglamentación parte de un error conceptual y terminológico respecto de sus destinatarias normativas, toda vez que se encuentra dirigida a las denominadas organizaciones no gubernamentales de desarrollo e instituciones privadas de desarrollo, que legalmente no constituyen tipos especiales de sujetos jurídicos colectivos y cuya denominación sólo existe en la práctica y la mención contenida en el D.S. N° 22409, aplicando a las asociaciones y fundaciones reguladas por el Código Civil; 2) la reglamentación, no menciona en parte alguna el articulado de la norma que se pretende reglamentar menos el articulado del Código Civil, conteniendo formulaciones reiterativas de otras normas que modifican las existentes de cumplimiento obligatorio; c) el Reglamento anexo excluye de su campo de aplicación personal a las ONG(s) extranjeras amparadas por un convenio marco, y desconoce con ello el principio de igualdad ante la Ley.
b) El artículo segundo del Reglamento al otorgar la responsabilidad del seguimiento y coordinación con las ONGs al Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios, no toma en cuenta que dicha cartera carece de atribuciones y competencia expresa, para realizar el seguimiento y coordinación con las ONGs reglamentadas y menos para recomendar la suspensión y cancelación del Registro de las mismas, por cuanto sus atribuciones están previstas en el art. 1º del Decreto Presidencial N° 25956 de 20 de octubre de 2000, en el que no se encuentran tales atribuciones, y que éstas deben emanar de una norma similar a la Ley de Organización del Poder Ejecutivo y no así de un Reglamento de Funcionamiento de ONGs.
c) El artículo cuarto, al conceder a las Organizaciones Indígenas Campesinas y Colonizadoras, la facultad de formular reclamos contra las actividades de las ONGs, no tomó en cuenta que según el art. 64 del Código Civil, el Estado sólo puede actuar con referencia a estas personas colectivas, para fines de extinción de su personalidad jurídica a través del Ministerio Público y la autoridad judicial competente y por razones de atentado contra el orden público y las buenas costumbres. La evaluación de las ONGs está normada por el art. 11 y 12 y subsiguientes del Decreto Supremo N° 22409. Por consiguiente el Reglamento impugnado al otorgar facultades de presentar demandas y reclamos contra las ONGs, sin someterse a los procedimientos administrativos o judiciales consagrados por el ordenamiento jurídico vigente se configura en un evidente margen de inseguridad jurídica para éstas, pudiendo verse afectadas por reclamos de toda índole, que pueden culminar en una recomendación arbitraria de suspensión o cancelación del Registro de ONGs. Lo que constituiría el reconocimiento de un poder político para interferir en las actividades de las mismas por cualquier motivo y al margen de los procedimientos legales establecidos.
d) Las incompatibilidades previstas en el artículo once del Reglamento impugnado, atentan contra el art. 43 y siguientes de la Constitución Política del Estado, que establece que los derechos y deberes de los funcionarios públicos se regulan por una Ley especial, contrariando además el art. 11 de la Ley del Funcionario Público, el art. 20 de la Ley de la Carrera Administrativa aprobada por Decreto Ley N° 11049 de 24 de agosto de 1973, los arts. 6 y siguientes de la Ley N° 1455 de Organización Judicial de 18 de febrero de 1993 y los arts. 26 y 45 de la Ley N° 2028 de Municipalidades de 28 de octubre de 1999. Ninguna de estas disposiciones legales establecen las incompatibilidades y prohibiciones impuestas por el Reglamento de ONGs. Asimismo establece limitaciones para las personas individuales contrariando los derechos de la ciudadanía definidos por el art. 40 de la Constitución, y leyes especiales.
e) Las causales de suspensión y cancelación previstas en los arts. doce y trece, respectivamente, alteran el régimen establecido por el D.S. N° 22409 que constituye norma especial y de preferente aplicación. Refieren que cabe recordar que según el Código Civil, las actividades contrarias al orden público o las buenas costumbres pueden dar lugar a la extinción de la persona colectiva ( Asociación o Fundación); así como la comisión de delitos da lugar al procesamiento y sanción de las personas individuales que los cometan y no a las instituciones o personas colectivas a las que aquellas pertenecen o prestan servicios. Conforme al D.S. N° 22409, no existe suspensión ni cancelación de la inscripción en el registro, por causales indebidamente establecidas por el cuestionado Reglamento
f) Los arts. quinto, sexto, séptimo y octavo, al regular el funcionamiento de un Comité de Seguimiento y Supervisión de ONGs e IPDs con la finalidad de evaluar el trabajo de estas últimas, configuran una evidente usurpación de funciones por parte del denominado comité de seguimiento y supervisión nacional de ONGs, al Poder Ejecutivo, cuyas funciones son indelegables, incurriendo en la nulidad prevista por el art. 31 de la Carta Magna y desconociendo el art. 30 de la misma. Conforme dispone el art. 5º. del D.S. N° 24855 de 22 de septiembre de 1997 que reglamenta la Ley de Organización del Poder Ejecutivo, la responsabilidad de supervisar y controlar sectores y áreas de competencia ministerial corresponde a cada Ministerio de Estado.
Por lo ampliamente expuesto, piden se declare la nulidad del D.S. N° 26140 de 6 de abril de 2001 y su respectivo Anexo Reglamentario de funcionamiento de Organizaciones no Gubernamentales que trabajan con Campesinos, Pueblos Indígenas Originarios y Colonizadores, por importar usurpación de funciones legislativas y administrativas conforme a lo previsto por el art. 31 de la Constitución Política del Estado.
CONSIDERANDO II
Que el Tribunal Constitucional, mediante Autos Constitucionales de 22 de mayo de fs.16, 62,144, 187 y 245, dispone que los recurrentes subsanen algunas deficiencias formales del Recurso planteado, luego de lo cual y una vez subsanadas las observaciones el Tribunal admite el Recurso mediante Autos Constitucionales N° 180/2001-CA, 181/2001-CA, 188/2001-CA, 182/2001-CA y 195/2001-CA de 8, 12 y 19 de junio de 2001 respectivamente, habiéndose citado a la autoridad recurrida mediante la provisión respectiva conforme consta a fs. 46, 100, 168, 217 y 267 de obrados.
Que por Auto Constitucional Nº 215/2001-CA de 2 de julio de 2001 se dispone la acumulación de los citados Recursos al verificar la existencia de conexitud entre los mismos que justifica la unidad de tramitación y decisión.
Que luego de esta notificación, mediante memorial presentado en 2 de julio de 2001, fs. 294-297, el abogado Iván Alemán Menduiña, en virtud del Poder Especial conferido por la autoridad recurrida, conforme consta del Testimonio Nº 398/2001 de fs . 92 contesta el Recurso alegando los siguientes fundamentos:
II.1. Luego de realizar una breve reseña histórica y doctrinal del Recurso Directo de Nulidad, refiere que el marco legal en que se desenvuelven las ONG's se encuentra regulado por: a) La Constitución Política del Estado en su art. 7º inc. c) que establece el derecho fundamental de reunión y asociación para fines lícitos; b) Código Civil que en sus Capítulos II y III del Título II del Libro Primero, norma sobre la organización y funcionamiento de las asociaciones y fundaciones y c) Decreto Supremo N° 22409 de 11 de enero de 1990 que crea el Registro Único Nacional de ONGs.
II.2. El D.S. N° 26140 de 6 de abril de 2001 en su artículo único y su Reglamento Anexo en sus 14 artículos no contradicen las normas legales que rigen la vida institucional de las ONGs e IPDs, por lo que el reglamentar su accionar no significa de manera alguna limitar, menos restringir el derecho de reunión y asociación consagrado en el inciso c) de la Ley de Leyes, por el contrario mediante el D.S. N° 26140 en el marco de respeto al derecho fundamental de reunión y asociación se trata de establecer el régimen de legalidad en la relación de los sectores mayoritarios del país con las ONGs y las IPDs. El libro Primero, Capítulo II y III del Código Civil, al referirse a las personas colectivas, norma el funcionamiento de las mismas o sea de las asociaciones y fundaciones; el D.S. N° 26140 de ninguna manera contraría sus disposiciones, siendo este Decreto norma de mayor jerarquía que el propio código sustantivo, que hasta el presente tiene el rango de Decreto Ley.
II.3. El 11 de enero de 1990, el Poder Ejecutivo expidió con suficiente competencia el D.S. N° 22409 para normar las actividades de las ONGs, el que no sólo crea el Registro Único Nacional de estos Organismos, sino define a las mismas al señalar “ Se entiende por organizaciones no gubernamentales a los efectos del presente Decreto, a las instituciones privadas o personas jurídicas sin fines de lucro, nacionales o extranjeras de carácter religioso o laico, que realicen actividades de desarrollo y/o de cooperación externa en el territorio nacional”, norma legal de igual jerarquía que el ahora impugnado D.S. N° 26140 de 6 de abril de 2001, no siendo admisible que los recurrentes acusen al Poder Ejecutivo de usurpar funciones del Poder Legislativo al expedir el D.S. N° 26140 y su Anexo Reglamentario, siendo falsa la pretensión mencionada en el Recurso de que el D.S. N° 22409 sea de preferente aplicación. Esa supuesta usurpación de funciones - dice - no es evidente por cuanto el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República conjuntamente los Ministros de Estado, los que con competencia expidieron el citado Decreto Supremo y su anexo el que no define privativamente ningún derecho ni contraría el derecho fundamental de reunión y asociación consagrado por el inc. c) del art. 7 de la Constitución Política del Estado ni altera los definidos por ninguna Ley, más aún si se tiene presente que las instituciones recurrentes están regidas única y legalmente por otro Decreto Supremo como es el N° 22409.
II.4. El Poder Ejecutivo, expidió el D.S. N° 26140 de 6 de abril de 2001, dentro de su potestad reglamentaria y función esencial de cumplir y hacer cumplir las leyes, organizar y poner en funcionamiento los servicios públicos, administrar los recursos económico-financieros y humanos para el funcionamiento del Estado, con la competencia que emana del art. 96-1) de la Constitución Política del Estado que dice: “Son atribuciones del Presidente de la República: ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones, guardando las restricciones consignadas en esta Constitución”, expidió el Decreto Supremo Nº 26140 de 6 de abril de 2001, cuyo único considerando tiene su fundamento en el art. 171-I ) de la Constitución Política del Estado, Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991 y normas del Código Civil.
II.5. El D.S. N° 26140, no restringe derechos, garantías constitucionales, ni altera ninguna Ley y fue expedido dentro del marco de absoluta legalidad, sin que configure inseguridad jurídica para las ONGs, que viven desarrollando sus actividades en el marco legal del D.S. N° 22409.
II.6. Finaliza su alegato manifestando que por los antecedentes expuestos, se evidencia que el Decreto Supremo N° 26140 de 6 de abril de 2001 y su Anexo, fueron expedidos por el Poder Ejecutivo con suficiente competencia y en nombre de su mandante, solicita se dicte sentencia que declare infundado el Recurso.
CONSIDERANDO III
Que del análisis y compulsa de antecedentes del Recurso Planteado, se establece lo siguiente:
III.1. El presente Recurso es emergente del Decreto Supremo Nº 26140 y el Reglamento Anexo emitidos por el Poder Ejecutivo relativo al funcionamiento de Organizaciones no Gubernamentales que Trabajan con Campesinos, Pueblos Indígenas, Originarios y Colonizadores.
III.2. Conforme establecen los arts. 85 y 96 inc.1) de la Constitución Política del Estado, el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República conjuntamente con los Ministros de Estado, teniendo entre otras la atribución de ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones guardando las restricciones consignadas en la Constitución Política del Estado. En uso de esa facultad emitió el Decreto Supremo Nº 26140 de 6 de abril de 2001 y su Reglamento Anexo a él, ante la necesidad de reglamentar el funcionamiento de las Organizaciones no Gubernamentales ONG's e Instituciones Privadas de Desarrollo IPDs, que realizan actividades a favor de las organizaciones indígenas, campesinas originarias y colonizadores del país, organismos cuyas actividades fueron reguladas por el Decreto Supremo Nº 22409 de 11 de enero de 1992, que no sólo crea el Registro Unico Nacional de los mismos, sino los define, emitido por el Poder Ejecutivo con plena competencia y atribución propia; facultad Reglamentaria que no es limitativa pues permite al Poder Ejecutivo hacer cumplir las Leyes dentro de un marco que no contradiga los derechos protegidos por las normas que regula y por la Constitución Política del Estado, de la que emerge su potestad.
III.3. Las disposiciones del Libro Primero, Título II, Capítulos II y III del Código Civil como normas de carácter general, requieren ser reglamentadas para hacerlas preceptivas, dinámicas en su aplicación conforme a la realidad y ámbitos sociales a los que están dirigidos, función atribuida al Poder Ejecutivo para ejercerla con la competencia que le reconoce la Constitución.
III.4. Que en el caso de autos, el D.S. N° 26140 y su Anexo Reglamentario, tienen como fundamento el art. 171-1 de la Constitución Política del Estado, normas del Código Civil, Decreto Supremo Nº 22409 de 11 de enero de 1992, que regula a las ONGs.
III.5. Que el Recurso Directo de Nulidad previsto por el art. 120-6ª de la Constitución Política del Estado, en resguardo de su art. 31, tiene por objeto establecer si el órgano o la autoridad que ha generado la resolución cuya nulidad se demanda, ha actuado con jurisdicción y competencia, sin que le sea pertinente al Tribunal Constitucional ingresar al conocimiento de otros aspectos que puedan ser materia de otra vía legal.
III.6. Que del análisis efectuado precedentemente se constata que el referido Decreto Supremo Nº 26140 de 6 de abril de 2001 y su Reglamento Anexo, fueron emitidos por el Poder Ejecutivo en el ejercicio legal de sus facultades reglamentarias reconocidas por el art. 96-1) y 102 de la Ley Fundamental, vale decir con plena jurisdicción y competencia.
POR TANTO:
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120-6ª de la Constitución Política del Estado y 79 de la Ley Nº 1836 declara INFUNDADOS los Recursos Directos de Nulidad, con costas y multa de bolivianos un mil (Bs. 1000.00) conforme con el art. 85-1 de la Ley Nº 1836, que los recurrentes deben depositar a la orden del Tesoro Judicial en el plazo de tres días de su notificación con la presente Sentencia y remitir al Tribunal Constitucional el comprobante del deposito bancario.
No interviene el Magistrado Dr. Willman Ruperto Durán por encontrarse de viaje en misión oficial.
Regístrese, hágase saber.
Dr. Hugo de la Rocha Navarro Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE DECANO
Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADA MAGISTRADO