SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0008/2003
Fecha: 28-Ene-2003
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0008/2003
Sucre, 28 de enero de 2003
Expediente: 2002-05615-11-RII
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Felipe Tredinnick Abasto
En el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad promovido por Milagro Nemer Ch., Juez Tercero del Trabajo y Seguridad Social de La Paz, a instancia de Luis Ramiro Beltrán Salmón, Presidente de la Corte Nacional Electoral, demandando la inconstitucionalidad del Instructivo de la Dirección General del Trabajo de 17 de noviembre de 2000, para el pago de aguinaldo de Navidad, por vulnerar los arts. 29, 59.I y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso.
I.1.1. Relación sintética del recurso.
Por memorial presentado el 31 de octubre de 2002, cursante de fs. 173-178 de obrados, el solicitante del presente recurso, en su calidad de Presidente de la Corte Nacional Electoral, expresa:
Que, la institución que representa ha sido sometida a un proceso de multas y sanciones conforme al art. 222 del Código Procesal del Trabajo (CPT), por haber cancelado el aguinaldo de Navidad a los servidores públicos dependientes de la Corte Departamental Electoral del Beni antes del 25 de diciembre, conforme manda la Ley de 18 de diciembre de 1944, pero después del 15 de diciembre, contraviniendo el Instructivo de la Dirección General del Trabajo para el sector público y privado.
Que, la Dirección Nacional del Trabajo emitió la certificación alegando que el Ministerio del Trabajo es la institución que vela por los derechos y obligaciones de los trabajadores, y que en el marco de estas competencias emitieron un recordatorio para el pago del aguinaldo de fin de año establecido por Ley de 18 de diciembre de 1944 y Ley 486 de 11 de marzo de 1969. Con estos antecedentes, los trabajadores de la Corte Departamental Electoral del Beni demandan el pago del aguinaldo doble, además de la multa de Bs50.000.-.
Que del contenido de los arts. 3, 7.III, 43 y 44 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), concordante con el art. 1° CPT, se colige que los trabajadores de la Corte Nacional Electoral son servidores públicos y se encuentran dentro de la esfera del Estatuto del Funcionario Público y fuera de la cobertura de la Ley General del Trabajo.
Que Beltrán Salmón alega que el Director Nacional del Trabajo ha sustituido, suplantado y modificado la Ley de 18 de diciembre de 1944 con un simple Instructivo, actuando en contra de los arts. 29, 59.I y 228 CPE, vulnerando el ordenamiento jurídico al atropellar una ley que es constitucional, creando inseguridad jurídica y daño civil a la institución que representa.
Que, al amparo del art. 59 de la Ley 1836, interpone el presente recurso contra el Instructivo emitido por la Dirección General del Trabajo para el pago de aguinaldo de Navidad de la gestión 2000, que constituye la base para la acción laboral iniciada por los servidores públicos de la Corte Departamental Electoral del Beni, pidiendo que se admita el recurso incidental para que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad del Instructivo de la Dirección General del Trabajo de 17 de noviembre de 2000.
I.1.2. Trámite procesal del incidente.
Por decreto de 1º de noviembre de 2002, la Juez Tercero del Trabajo y Seguridad Social corrió en traslado a la parte contraria el incidente, del memorial por el que se solicita se promueva el presente recurso (fs. 179).
Mediante memorial presentado el 07 de noviembre de 2002, cursante a fs. 191-192, la parte contraria señala lo siguiente:
Que, el Decreto Ley 2763 de 2 de octubre de 1951, faculta a las autoridades del Ministerio del Trabajo a elevar denuncia por infracción de leyes sociales, con multa, ante la judicatura laboral; por otra parte, que el art. 20.a) de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 otorga a los órganos rectores a emitir las normas y reglamentos básicos para cada sistema; en este sentido, la Ley 2104 de 21 de junio de 2002 otorga facultades de tuición como órgano rector al Ministerio del Trabajo, además de que específicamente el art. 2 del D.S. 19337 de 14 de diciembre de 1982, faculta al Ministerio del Trabajo a emitir instructivas o reglamentar el pago de aguinaldo de Navidad, a través de la Dirección General del Trabajo. Piden en definitiva que se rechace el incidente planteado por ser un mecanismo dilatorio y desesperado.
Que, por su parte, el Director General de Trabajo del Ministerio de Trabajo se apersona a través del escrito de 8 de noviembre de 2002, corriente de fs. 196 a 202, y aduce que el D.S. 19337 establece que ningún funcionario público ni privado, puede dejar de percibir el aguinaldo de Navidad; señala también que no existe ninguna contradicción entre la Ley de 18 de noviembre de 1944 y el Instructivo, puesto que éste último nace de dicha Ley, contando con asidero jurídico en la Ley N° 486 de 11 de marzo de 1969 y el art. 28.III de la LEFP. Concluye pidiendo que se rechace el recurso incidental, ya que el Instructivo impugnado va en beneficio de los trabajadores, nace de la Ley y cumple el mandato de la Constitución Política del Estado respecto a los derechos y deberes de los trabajadores.
I. 1.3. Resolución del Juez o Tribunal.
Por Resolución 115/2002 de 11 de noviembre de 2002, cursante a fs. 203 del expediente, el Juez Tercero del Trabajo y Seguridad Social admitió el recurso mediante Resolución 115/2002 de 11 de noviembre de 2002, cursante a fs. 203, elevando antecedentes a este Tribunal a través del oficio 107/2002 de 15 de noviembre pasado, corriente a fs. 205.
II. CONCLUSIONES
II.1. Que, en de 17 de noviembre de 2000, el Director General de Trabajo y Microempresa, emitió una Instrucción, que en su numeral 10 textualmente dispone: “El aguinaldo de Navidad, por Ley de 18 de diciembre de 1944 y por la gestión correspondiente al presente año, deberá ser abonado impostergablemente hasta el 15 de diciembre en las instituciones públicas” (fs. 168-169); instrucción demandada de inconstitucional.
II.2. Que, la Corte Departamental Electoral del Beni, dependiente de la Corte Nacional Electoral incumplió con esta instrucción, pagando el aguinaldo a sus funcionarios después del 15 de diciembre de 2002, pero antes del 25 de diciembre (afirmación del recurrente en su demanda).
II.3. Que, a denuncia de los trabajadores de la Corte Departamental Electoral, mediante oficios de 7 y 18 de junio, el Director General del Trabajo instruye y luego conmina, al Presidente y Vocales de la Corte Nacional Electoral, al pago del aguinaldo doble en favor de los denunciantes (fs. 2 y 3); ante el incumplimiento los trabajadores de la Corte Departamental Electoral del Beni, el 07 de diciembre de 2001, demandaron al Presidente y Vocales de la Corte Nacional Electoral, el pago doble de aguinaldo de navidad gestión 2000; proceso actualmente radicado ante el Juzgado Tercero del Trabajo y Seguridad Social de La Paz (fs. 7-8).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
III.1. Que, el art. 59 LTC dispone que “El recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos”.
Que, con carácter previo a un análisis de fondo, se debe realizar una precisión conceptual sobre si una “instrucción” constituye o no una resolución no judicial de carácter normativo y, por tanto, si forma parte o no de las disposiciones legales o normas que pueden ser objeto de control de constitucionalidad por este Tribunal Constitucional.
Que, “la ´instrucción´ puede definirse como una regla dada por los superiores jerárquicos a sus funcionarios subalternos, que puntualiza medidas internas cuya finalidad es aumentar el rendimiento del trabajo... instrucción que difiere del ´reglamento´ que constituye una expresión de la voluntad del Estado creadora de normas jurídicas destinadas a todos los administrados” (Diccionario de Derecho Público, de Emilio Fernández Vázque, pág. 432); en ese contexto se tiene que en principio las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen.
Que, por consiguiente, quedan fuera del control de constitucionalidad los instructivos emanados de órganos públicos, pues strictu sensu, los mismos no constituyen normas jurídicas o disposiciones legales en el sentido del orden constitucional, menos aún ley o decreto, que pueden ser sometidas a un control de constitucionalidad.
III.2. Que, en el caso de autos, la Resolución impugnada es un instructivo emanado del Director General del Trabajo a todos los empleadores que se encuentran comprendidos en los alcances de la legislación laboral, los que tienen la obligación de cancelar el aguinaldo de navidad hasta el 15 de diciembre en instituciones públicas; por consiguiente, no puede considerarse como una “disposición legal” cuya constitucionalidad o inconstitucionalidad sea examinada a través del presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, cuya procedencia está contemplada en el art. 59 LTC.
Que, además no puede dejar de señalar que el solicitante de la presente acción extraordinaria, considera que el instructivo impugnado, modifica y suplanta la Ley de 18 de diciembre de 1944 (que señala que el aguinaldo de navidad debe ser pagado antes del 25 de diciembre de cada año), razón por la sería inconstitucional y vulneraría los arts. 29, 59.1 y 228 CPE. Tal consideración no tuvo en cuenta la naturaleza del recurso, en el que sólo corresponde establecer si el contenido de la disposición impugnada, es o no contrario o modifica o no, a los preceptos de la Constitución Política del Estado, por lo mismo, no corresponde analizar si modifica, sustituye o suplanta leyes (como pretende el solicitante), decretos o cualquier género de resolución.
Que, tampoco se puede a través de la presente acción, considerar cuestiones de hecho y de derecho, como el que los trabajadores de la Corte se encuentran dentro de la esfera del Estatuto del Funcionario Público y fuera de la cobertura de la Ley General del Trabajo, aspectos que deben ser analizados y resueltos dentro del proceso laboral por la autoridad competente.
III.3. Que, por lo precedentemente referido, se tiene que este Tribunal Constitucional no puede ingresar al examen del fondo del Recurso.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120-1ª CPE, 7.2 y 59 y siguientes LTC, de 1 de abril de 1998, resuelve declarar:
INFUNDADO el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad de fs. 173-178 promovido por la Juez Tercero del Trabajo y Seguridad Social de La Paz a instancia de Luis Ramiro Beltrán Salmón, Presidente de la Corte Nacional Electoral, por improcedente.
Regístrese, hágase saber, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Dr. René Baldivieso Guzmán Presidente Dr. Willman Ruperto Durán Ribera DECANO
Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas MagistradA Dr. Felipe Tredinnick Abasto Magistrado
Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MagistradO