Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 13/2003

Fecha: 14-Feb-2003

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 13/2003

Sucre, 14 de febrero de 2003

Expediente: 2002-05714-11-RII

Distrito: Chuquisaca

Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez

En el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad que impugna la inconstitucionalidad del art. 2 del Decreto Supremo 25848 de 18 de julio de 2000 y Resolución Suprema 219199 de 29 de agosto de 2000, promovido por la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional a solicitud de Juan Justo Arano López y Gustavo Ponce Carrasco, en representación de la Asociación Agrícola Ganadera Candelaria Suyo, dentro del proceso contencioso seguido por los recurrentes contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA.

I.1. Contenido del recurso.

Por memorial presentado el 15 de noviembre de 2002, cursante de fs. 25 a 34 de obrados, los solicitantes de que se promueva el recurso manifiestan lo siguiente:

Que el Instituto Nacional de Reforma Agraria a través de la Resolución Final de Saneamiento RFS-CNS N° 0050/2002 de 20 de junio, declaró la nulidad de los títulos ejecutoriales Nos. 127316 de 10 de noviembre de 1961 y 710721 de 30 de agosto de 1978 sobre la base legal de las Resoluciones Supremas Nos. 108418 y 186831 expedidas y suscritas por el Presidente de la República que acreditaban el derecho propietario sobre los fundos “Candelaria Suyo” y “Combuyo o Anocarire” ubicados en la Provincia Quillacollo del Departamento de Cochabamba privándolos del citado derecho sobre los citados inmuebles, haciendo una superposición del orden jerárquico de la primacía de la ley en base a un inadecuado ejercicio de delegación de autoridad de niveles superiores a subalternos.

Que las normas impugnadas sobre cuyo tenor el Director Nacional del INRA dictó la Resolución Final de Saneamiento son disposiciones contradictorias con la Constitución Política del Estado y la Ley 1715 y otras leyes, puesto que contrarían los arts. 29, 31, 96-1) y 228 CPE, ya que transgreden el principio y la normatividad de la supremacía constitucional ya que no todas las normas tienen jerarquía idéntica sino que tienen grados diferentes y en nuestro ordenamiento jurídico es la Constitución la de nivel más alto, de acuerdo a dicha doctrina el DS 25350 de abril de 1999 reglamenta los tipos de categorías normativas del ordenamiento boliviano partiendo de la Constitución en la siguiente jerarquía: a) la Ley, b) las disposiciones de rango reglamentario que emanan del Poder Ejecutivo. De igual forma ordena las disposiciones del Poder Ejecutivo bajo la siguiente jerarquía: a) Decreto Supremo, b) Resolución Suprema, c) Resolución Multiministerial, d) Resolución Bi-Ministerial, e) Resolución Ministerial, f) Resolución Administrativa.

El art. 2 impugnado al disponer que el Director Nacional del INRA sea quien dicte las resoluciones de saneamiento sobre nulidad de títulos ejecutoriales que cuentan con Resolución Suprema estaría legislando atribuyéndose una competencia que no tiene, por cuanto un Decreto Supremo no puede estar por encima de una Ley, cuyo trámite para su alteración y modificación compete estrictamente al Poder Legislativo conforme a los arts. 29 y 30 CPE, de manera que la supuesta competencia del citado Director se adecuaría a los alcances del art. 31 CPE.

Que el art. 2 también contradice el art. 96 en sus numerales 1 y 24, al delegar funciones para dejar sin efecto actos del Presidente de la República y de igual forma contraviene la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) en sus arts. 3, 6, 8 numeral I puntos 2, 4 y 5, II, 17-I-II, 18, 20-I-IV, 67-I.

I.2. Trámite procesal del incidente y Resolución del Tribunal

I.2.1. Por Auto de 18 de noviembre de 2002, la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional corrió traslado a la parte contraria (fs. 34 vta.), que, por memorial presentado el 22 del mismo mes y año (36-40), respondió en los siguientes términos:

Que, el recurrente no cuenta con poder para interponer el recurso planteado además que no ha acompañado el original o copias debidamente legalizadas del texto del Decreto Supremo y de la Resolución Suprema supuestamente inconstitucionales.

Que las disposiciones impugnadas no alteran lo estipulado en el art. 29 CPE, pues lo que hacen es dar viabilidad a un procedimiento administrativo, cuya sustanciación no corresponde a ningún órgano jurisdiccional sino al INRA por su dependencia porque depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación conforme establece el art. 17 LSNRA. En este entendido, tampoco existe vulneración a los arts. 30 y 31 CPE, puesto que el sentido del mismo es que ninguna de las atribuciones de los Poderes Legislativo o Judicial pueda concentrarse en el Ejecutivo, en consecuencia no se prohíbe que al interior de los órganos de este último pueda darse la delegación del Presidente de la República al Director Nacional del INRA, además éste por mandato del art. 65 LSNRA tiene como facultad ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria, a cuyo efecto necesariamente debe dictar resoluciones sobre títulos ejecutoriales y procesos agrarios con Resolución Suprema y más aún en el art. 66 numerales 5 y 6 LSNRA se establece como finalidad del saneamiento la anulación de títulos con vicios de nulidad absoluta o la convalidación de los que estén afectados con vicios de nulidad relativa, aspecto que ya fue objeto de juzgamiento en la SC 11/2002 de 5 de febrero. Por otra parte, el art. 18 LSNRA en su numeral 13 prevé que al INRA no sólo se le pueden otorgar atribuciones a través de una Ley sino también a través de disposiciones reglamentarias como lo son el art. 2 del DS 25848 y la Resolución Suprema 219199.

Que sobre la supuesta vulneración del art. 96 atribución 24, el alcance de dicha disposición hay que ligarla al mismo art. 96 pero en lo referido a atribución ya que resulta ser base jurídica para el instituto de la delegación porque dicha norma es la que faculta al Presidente de la República a dictar decretos y órdenes convenientes a efectos de que se cumplan las leyes, en el presente en materia agraria, con lo cual queda claro que tampoco existe vulneración de los arts. 3, 6, 8, 17, 20 y 67 LSNRA, porque no existe cambio alguno que atente contra las garantías constitucionales ni contra el derecho a la propiedad privada y menos se cambia la estructura orgánica del Servicio Nacional de Reforma Agraria, pues dentro de ella sólo el Presidente de la República y el Director Nacional de Reforma Agraria pueden dictar resoluciones de saneamiento, y en el caso, el Presidente puede dejar sin efecto en cualquier momento la RS 219199 dejando sin efecto la delegación, que en ningún momento le ha otorgado la condición de máxima autoridad del INRA al Director Nacional del INRA.

Que los mismos argumentos expuestos, desvirtúan la supuesta inobservancia del art. 137 y 218 del DS 25763 que aprueba el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y en lo que concierne al art. 378 del mismo Reglamento fue derogado por el art. 2 del DS 25848.

Que no existe invasión alguna que infrinja lo dispuesto en el art. 228, ya que la Resolución Suprema únicamente contiene la voluntad política, legal y doctrinalmente respaldada del Presidente de la República al delegar una atribución específica a fin de dar mayor viabilidad al proceso agrario, en el cual lo único que se hace es revisar y evaluar el fiel cumplimiento de los arts. 166, 169 CPE y 2 LSNRA, de modo que con dicha delegación no se vulnera la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria ni la Ley 2341 y menos el citado art. 228.

Con esos argumentos, pide que el incidente sea declarado infundado y se declare la constitucionalidad del art. 2 del DS 25848 y RS 219199.

I.2.2 Mediante auto de 17 de noviembre de 2002, los Vocales de la Sala Civil Segunda del Tribunal Agrario Nacional admitieron el recurso indirecto de inconstitucionalidad, disponiendo se remitan antecedentes en fotocopias legalizadas al Tribunal Constitucional (fs. 41-42).

II. CONCLUSIONES

II.1 Que según lo afirmado por los recurrentes -que no ha sido negado por el recurrido- los fundos Candelaria Suyo y Combuyo o Anaocaire ubicados en el Departamento de Cochabamba, Provincia Quillacollo, Sección Cuarta, Cantón Anocaire fueron dotados mediante las Resoluciones Supremas Nos. 108418 y 186831 habiéndose extendido los títulos ejecutoriales Nos. 127316 de 10 de noviembre de 1961 y 710721 de 30 de agosto de 1978 que otorgaban el título propietario de los mismos.

II.2 Que, dichos títulos ejecutoriales y por ende las citadas Resoluciones Supremas fueron declarados nulos mediante Resolución Final de Saneamiento RFS-CNS Nº 0050/2002 de 20 de junio de 2002 dictada por el Director Nacional del INRA, dándose aplicación a las disposiciones impugnadas (fs. 21-23).

II.3 Que, la Resolución dictada por el Director Nacional del INRA ha sido impugnada por la vía contenciosa, dentro de cuya tramitación se ha promovido el recurso, de manera que las disposiciones legales impugnadas servirán de sustento legal para la resolución que debe dictar el Tribunal Agrario Nacional. En consecuencia, existe el vínculo necesario entre la validez Constitucional de las disposiciones impugnadas y la decisión final del Tribunal judicial.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1 Que, de conformidad a la norma prevista por el art. 59 LTC, el recurso indirecto de inconstitucionalidad procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos.

Que conforme a la norma referida, el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad es una vía de control concreto de constitucionalidad cuya finalidad es que el órgano competente verifique la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal con los principios, valores y normas de la Constitución. En consecuencia la labor de este Tribunal en la resolución del presente Recurso sólo se reducirá al examen de las disposiciones impugnadas para verificar si son constitucionales o inconstitucionales; por lo que no realizará ningún otro análisis ni se pronunciará sobre los vicios de nulidad que dieron lugar a la Resolución Final de Saneamiento RFS-CNS N° 0050/2002 de 20 de junio de 2002 que declaró la nulidad de los títulos ejecutoriales Nos. 127316 de 10 de noviembre de 1961 y 710721 de 30 de agosto de 1978 que fueron otorgados mediante las Resoluciones Supremas Nos. 104818 y 186831.

III.2 Que, a fin de realizar el análisis comparativo de las disposiciones impugnadas, se transcribe el contenido inextenso de las mismas:

El art. 2 del DS 25848 de 18 de julio de 2002, que aprobó las modificaciones al Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, dispone lo siguiente:

“Cuando el proceso agrario cuente con Resolución Suprema o se hubieren emitido Títulos Ejecutoriales, el Director Nacional del INRA podrá dictar resoluciones de saneamiento por delegación expresa del Presidente de la República contenida en una Resolución Suprema de carácter general aplicable a los indicados casos.”

La Resolución Suprema 219199 de 29 de agosto de 2000, dispone lo siguiente: “En aplicación del Título V; capítulo I, artículo 64 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en las propiedades agrarias que cuenten con Resolución Suprema o Títulos Ejecutoriales anteriores al 31 de diciembre de 1993, previa su verificación bajo responsabilidad del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para que sean declaradas saneadas, su Director Nacional dictará las Resoluciones Administrativas finales pertinentes.”

III.3 Que, uno de los principios fundamentales inherentes al Estado Democrático de Derecho es el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de “dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas”, así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de “ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrarias sus disposiciones..”, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella.

III.4 Que, analizadas las disposiciones legales impugnadas en el marco del razonamiento precedentemente expuesto, se establece que el art. 2 del DS 25848, al disponer que “...el Director nacional del INRA podrá dictar resoluciones de saneamiento por delegación expresa del Presidente de la República..”, modifica la norma prevista por el art. 67-II.1 de la Ley Nº 1715 LSNRA, la que, refiriéndose a las resoluciones anulatorias emergentes del saneamiento, dispone de manera expresa lo siguiente: “II. En los casos previstos en el parágrafo anterior, se dictará: 1. Resolución Suprema, cuando el proceso agrario cuente con Resolución Suprema o se hubieren emitido títulos ejecutoriales”, desconociendo la norma prevista por el art. 59.1ª de la Constitución, por cuyo mandato es atribución privativa del Órgano Legislativo el dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas; asimismo las normas previstas por los arts. 7.a) y 228 de la Ley Fundamental, que consagran los principios fundamentales de la reserva legal, la seguridad jurídica, la supremacía constitucional y la jerarquía normativa.

En efecto, cabe señalar que el legislador, al crear la norma prevista en el art. 67-II.1 de la Ley Nº 1715, ha resguardado los principios fundamentales de la supremacía constitucional, la jerarquía normativa, la reserva legal y la seguridad jurídica, por cuanto la ratio legis de la norma a que la decisión de constituir el derecho propietario expresada mediante una disposición legal sólo pueda ser modificada o anulada mediante otra disposición legal de igual o superior jerarquía; pues es fácil entender que si la propiedad agraria sometida a saneamiento cuenta con un Título Ejecutorial expedido por el Presidente de la República, o con una Resolución Suprema también expedido por el Presidente de la República juntamente con el Ministro del área, ese instrumento jurídico no puede ser anulado por una disposición de rango inferior como es la Resolución Administrativa, tiene que ser modificada o anulada por otra disposición legal de igual o superior jerarquía. Sin embargo, la norma contenida en el art. 2 del DS 25848, en franca contradicción de la ratio legis referida, establece lo contrario, es decir, que la Resolución Suprema puede ser modificada o anulada mediante una Resolución Administrativa que es una disposición legal de menor jerarquía, conforme a lo dispuesto por el art. 20 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), disposición legal que ha establecido la jerarquía de las normas legales que dicta el Poder Ejecutivo a nivel nacional, en el siguiente orden:

a. Decreto Supremo

b. Resolución Suprema

c. Resolución Multiministerial

d. Resolución Bi-ministerial

e. Resolución Ministerial

f. Resolución Administrativa

Lo que demuestra que la Resolución Administrativa es una disposición legal dictada por un funcionario público de nivel direccional, por lo mismo es de menor jerarquía con relación a la Resolución Suprema que es una disposición legal dictada por la máxima autoridad del Poder Ejecutivo, como es el Presidente de la República, juntamente con el Ministro del Ramo.

III.5 Que, de otro lado, la norma establecida por la Resolución Suprema 219199, al disponer que “... en las propiedades agrarias que cuenten con Resolución Suprema o títulos Ejecutoriales (...) para que sean saneadas, su Director Nacional (del INRA) dictará las Resoluciones Administrativas finales pertinentes”, también modifica la norma prevista por el art. 67-II.1 de la Ley Nº 1715 LSNRA, en consecuencia contradice y desconoce las normas previstas por los arts. 59.1ª y 228 de la Constitución; por cuanto por una parte, desconoce la atribución que tiene el Órgano Legislativo para modificar las Leyes y, por otra, a través de una disposición legal de rango inferior establece una norma legal en contra de la prevista por otra disposición legal de rango superior en la jerarquía normativa vigente en el Sistema Constitucional Boliviano, lo que en los hechos constituye una modificación inconstitucional del art. 67-II.1 de la Ley Nº 1715 LSNRA, así como del art. 20 LOPE; cuando lo correcto es que la modificación del art. 67-II-1 de la Ley N° 1715, se la efectúe mediante otra Ley.

III.6 Que, asimismo las disposiciones legales impugnadas, desconocen las normas previstas por el art. 96.1ª y 24ª de la Constitución. En efecto, si bien es cierto que es atribución del Presidente de la República expedir los decretos y órdenes convenientes para ejecutar y hacer cumplir las leyes, lo que constituye una potestad reglamentaria en esencia (art. 96.1ª CPE), no es menos cierto que esa atribución está limitada por la propia norma contenida en la disposición constitucional citada, pues no puede definir privativamente los derechos, alterar los definidos por ley, ni contrariar sus disposiciones (entiende de la Ley que la reglamenta); empero, en el caso que motivó el presente recurso, al expedir las disposiciones legales impugnadas se ha contrariado la Ley reglamentada conforme se tiene ya señalado. De otro lado, si es atribución del Presidente de la República el otorgar los títulos ejecutoriales en virtud de la redistribución de las tierras (art. 96.24ª CPE), en resguardo de los principios fundamentales de la seguridad jurídica y la jerarquía normativa, se entiende que también es atribución privativa del referido alto dignatario de Estado el anularlos o modificarlos, pues no puede una autoridad ejecutiva de menor jerarquía anular o modificar la decisión de la autoridad del máximo nivel en la jerarquía organizativa del Órgano Ejecutivo; empero, mediante las disposiciones legales impugnadas se ha establecido que la autoridad de nivel direccional, como es el Director Nacional del INRA, pueda anular o modificar la decisión del Presidente de la República expresada en el título ejecutorial, lo cual contradice la ratio legis de la norma prevista por el art. 96.24ª de la Constitución.

III.7 Que, de lo expuesto precedentemente este Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las disposiciones legales impugnadas contradicen los principios fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado, por lo mismo son contrarias al orden constitucional, por lo que corresponde declararlas inconstitucionales. Empero, en aplicación de la norma prevista por el art. 121-III de la Constitución y en resguardo del principio de la seguridad jurídica, se advierte que los actos administrativos y resoluciones emitidas en aplicación de las disposiciones legales impugnadas que ya estén debidamente consolidados, así como los procesos agrarios que cuenten con sentencias ejecutoriadas no podrán ser modificados, ya que los efectos de la presente sentencia constitucional no son retroactivos.

Por tanto

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.1ª CPE, 7.2º y 59 y siguientes LTC, resuelve:

1º Declarar INCONSTITUCIONALES el art. 2 del Decreto Supremo 25848 de 18 de julio de 2000 y la Resolución Suprema 219199 de 29 de agosto de 2000, con los efectos derogatorios establecidos en las normas previstas por los arts. 121-II de la Constitución y 65 de la Ley Nº 1836.

2º De conformidad a la norma prevista por el art. 121-III de la Constitución, esta Sentencia no afectará a sentencias y decisiones anteriores que tengan la calidad de cosa juzgada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

DECANO

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto

MAGISTRADO

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO