SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0109/2004

    SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0109/2004

Sucre, 4 de octubre de 2004

                                                                                                    

Expediente:                   2004-09389-19-RDN

Distrito:                              La Paz

Magistrada Relatora:     Dra. Martha Rojas Álvarez

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Erwin Galoppo von Borries, Superintendente Agrario interino del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables contra Hernán Zeballos Hurtado, Superintendente General del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), demandando la nulidad de la Disposición Resolutiva Segunda de la Resolución Administrativa, (RA) RJ-008/2004.

 

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En el memorial presentado el 30  de junio de 2004 (fs. 10 a 12 vta.), el recurrente manifiesta que por la carta de SIRENARE 167/IJU-060/2004 de 31 de mayo, la Superintendencia Agraria tomó conocimiento de la RA RJ-008/2004 de 28 de mayo pronunciada por el Superintendente General del SIRENARE, la  que al resolver el recurso jerárquico interpuesto por la Cooperativa Agrícola Ganadera “La Unidad” contra la RA 002/2004 emitida por esa Superintendencia Agraria, usurpó funciones de la autoridad sumariante de esta Superintendencia, incurriendo en un acto nulo de pleno derecho, tal cual manda el art. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Refiere que la Superintendencia Agraria tiene atribución y competencia para aprobar planes de ordenamiento predial, que son instrumentos técnicos que ordenan y zonifican el predio de acuerdo a su aptitud natural, de tal manera de realizar un uso sostenible de la tierra y sus recursos naturales. En mérito al informe sobre verificación ex post del plan de ordenamiento predial del fundo denominado Cooperativa Agropecuaria “La Unidad”, la Superintendencia Agraria emitió la Resolución I-TEC 1577/2003, de 28 de marzo, revocando y dejando sin efecto legal alguno la aprobación del plan de ordenamiento predial de esta cooperativa agropecuaria.

Agrega que los representantes de la  Cooperativa “La Unidad” interpusieron recurso de revocatoria contra la mencionada Resolución I-TEC, que mereció la Resolución Administrativa de la Superintendencia Agraria 022004 de 9 de enero, que ratificó el acto administrativo impugnado, por lo que se planteó el recurso jerárquico por ante la Superintendencia General del SINERARE, pronunciándose la RA RJ-0082004, de 28 de mayo, a través de la cual se confirmó la Resolución Administrativa impugnada; que en un acto de exceso de autoridad y usurpación de funciones, la disposición resolutiva segunda instruyó a la Superintendencia Agraria que  imponga   una sanción administrativa al funcionario comisionado de efectuar la verificación ex post, supuestamente por no haber cumplido disposiciones reglamentarias.

Señala que  de conformidad al art. 21.II de la Ley forestal, en relación con el art. 24 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), la Superintendencia Agraria es una entidad autárquica, con autonomía de gestión técnica, administrativa y económica, que cuenta con sus propios mecanismos de control y de régimen disciplinario para procesar y sancionar a sus funcionarios, previo proceso administrativo, de conformidad a la LSAFCO y sus Decretos Reglamentarios.

Agrega que al instruir a la Superintendencia Agraria que se imponga una sanción administrativa a un funcionario de esa entidad, el Superintendente General del SIRENARE ha incurrido en un exceso de competencia, usurpando funciones que no le corresponden, porque si consideró que existían indicios de responsabilidad administrativa por parte de un servidor de la Superintendencia Agraria, debió recomendar que se inicie un sumario administrativo, pero jamás instruir directamente que se imponga una sanción al citado funcionario, sin antes haberle sometido a un  previo proceso y dándole oportunidad para defenderse, vulnerándose de esa manera las garantías constitucionales básicas como son el derecho a la defensa, al debido proceso y sobre todo la garantía de presunción de inocencia de este servidor público.

I.1.2.  Autoridad recurrida y petitorio

Se interpone recurso directo de nulidad contra Hernán Zeballos Hurtado, Superintendente General del SIRENARE, demandando la nulidad de la Disposición Resolutiva Segunda de la RA RJ-008/2004.

I.2. Admisión y citación

Por AC 394/2004-CA, de 8 de julio, la Comisión de Admisión  del Tribunal Constitucional admitió el recurso directo de nulidad y dispuso la citación de la autoridad  recurrida (fs. 13 a 15), cumpliéndose la diligencia el 21 de julio de 2004  (fs. 19).

I.3. Alegaciones de la autoridad recurrida

En el escrito presentado el 23 de julio de 2004, el Superintendente General del SIRENARE, hoy  recurrido,  expresó lo siguiente: a) observa la legitimación activa del recurrente, por no ser la persona agraviada, como exige el art. 80 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), en razón de que la Superintendencia Agraria, como entidad recurrente, ha asumido defensa y patrocinio del funcionario que supuestamente se encuentra agraviado por el segundo punto de la Resolución Administrativa impugnada; b) la Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) de 28 de octubre de 1994, creó el Sistema de Regulación Sectorial con la finalidad de que el aprovechamiento de los recursos se efectúe en el marco de eficiencia y sostenibilidad, contribuyendo al desarrollo de la economía nacional; en este marco se promulgó la Ley forestal, que en su art. 21 crea el Sistema de Regulación Sectorial de Recursos Naturales Renovables -SIRENARE- con el objetivo de regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables y al mismo tiempo, crea  la Superintendencia General del SIRENARE como rectora del sistema; por su parte, el art. 45 de la referida Ley determina la competencia y atribución de dicha Superintendencia para conocer y resolver recursos jerárquicos contra las Resoluciones pronunciadas por el Superintendente Forestal; c) el art. 28 de la LSNRA establece la competencia de la Superintendencia General del SIRENARE para conocer y resolver los recursos jerárquicos contra las resoluciones administrativas pronunciadas por la Superintendencia Agraria; d) el Decreto Supremo (DS) 26389, que reglamenta las atribuciones, estructura organizacional, régimen económico y funcionamiento del SIRENARE, en su art. 5 establece las atribuciones de la Superintendencia General, cuyo inciso c) se refiere al conocimiento y resolución de los recursos jerárquicos que se interpongan contra las Superintendencias Sectoriales del SIRENARE; e) en el marco normativo anotado, el presente recurso directo  de nulidad debería ser rechazado por carecer de fundamento para observar la competencia, atribución o potestad que tiene la Superintendencia General del SIRENARE respecto a la emisión de resoluciones administrativas que resuelven recursos jerárquicos;  f) en el caso concreto, de los antecedentes se constató que en el trámite de verificación realizado en el predio “La Unidad”, el funcionario comisionado  no cumplió con lo dispuesto por los arts. 12 y 17 del Reglamento de Verificación y Seguimiento de Planes de Ordenamiento Predial, porque en oportunidad de constituirse en el predio indicado, en ningún momento acudió a los propietarios, encargados, administradores ni personas relacionadas con ese predio, y por lo tanto organizó un viaje de inspección por su cuenta; que una vez que personas armadas le impidieron el paso a esa propiedad rural, el mismo funcionario sugirió remitir antecedentes al Ministerio Público, porque aparentemente existía relación de esos individuos con el administrador del predio, lo que fue desvirtuado  en el proceso de investigación, estableciéndose que el funcionario comisionado no logró contacto con quienes podían haber facilitado el acceso al predio, lo que motivó que se instruya la aplicación de la correspondiente sanción administrativa; g) mediante Resolución Administrativa 022004, de 9 de enero, la Superintendencia Agraria resolvió un recurso de revocatoria ratificando en todos sus términos la Resolución recurrida I-TEC 1577/2003, de 28 de marzo, que resuelve revocar y dejar sin efecto la RA I-TEC 1967/2002 de aprobación del Plan de Ordenamiento Predial perteneciente al predio “La Unidad”, y contra dicha Resolución se interpuso recurso jerárquico; h) de la revisión de antecedentes se pudo establecer que si el funcionario comisionado de efectuar la verificación ex post del Plan de Ordenamiento Predial hubiese dado cumplimiento a lo dispuesto por los arts. 12 y 17 del mencionado Reglamento, la inspección podía haber dado un resultado diferente;  i) en mérito a lo dispuesto por el art. 38 de la LSAFCO, los funcionarios son responsables por los informes y documentos que suscriban, por lo que la aplicación de las responsabilidades y sanciones emergentes deviene del proceso administrativo ante el Juez natural (Sumariante), quien deberá iniciar el procedimiento correspondiente, en aplicación de la LSAFCO y sus normas reglamentarias, y establecer el tipo de sanción aplicable.  Por lo expuesto, solicita el rechazo del recurso por cuanto las autoridades recurrentes carecen de legitimación activa, además de que la Superintendencia General del SIRENARE actuó en el marco de su competencia y atribuciones.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Sorteado el expediente el 2 de agosto de 2004, a solicitud de la Magistrada Relatora, el Pleno del Tribunal Constitucional procedió a la ampliación del plazo procesal, mediante Acuerdo Jurisdiccional 0172/04, de 14 de septiembre de 2004, siendo su nuevo vencimiento el 5 de octubre de 2004, razón por la que la presente Sentencia se encuentra dentro del término legalmente establecido.

II. CONCLUSIONES

De los actuados producidos en este recurso, se llegan a las siguientes conclusiones:

II.1.     Por RA I-TEC 1577/2003, de 28 de marzo, el Intendente Técnico de la Superintendencia Agraria revocó y dejó sin efecto legal alguno la RA I-TEC 1967/2002 que aprobó el Plan de Ordenamiento Predial sobre el predio denominado Cooperativa Agrícola Ganadera “La Unidad” (fs. 144).

II.2.     Una vez interpuesto el recurso de revocatoria contra la Resolución I-TEC 1577/2003, el Superintendente Agrario a.i. pronunció la Resolución Administrativa 002-2004, de 9 de enero,  ratificando la Resolución recurrida  (fs. 321 a 325).

II.3.     A través de la RA RJ-008/2004 de 28 de mayo, el Superintendente General del SIRENARE confirmó la Resolución 002-2004 objeto del recurso jerárquico, disponiendo “Instruir a la Superintendencia Agraria se imponga una sanción administrativa al funcionario comisionado a efectuar la verificación Ex Post, por no haber dado cumplimiento a lo dispuesto por el Artículo 7º del Reglamento de Verificación y Seguimiento de Planes de Ordenamiento Predial aprobado por la Superintendencia Agraria mediante Resolución Administrativa 097-2000 de 4 de septiembre de 2000, al no haber informado al titular, poseedor, responsable o administrador del predio el objeto de su presencia” (fs. 3 a 8).  

 

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente impugna la RA RJ-008/2004, de 28 de mayo pronunciada por el Superintendente General del SIRENARE, que resolvió el recurso jerárquico interpuesto por la Cooperativa Agrícola Ganadera “La Unidad” contra la RA 002/2004; cuya disposición segunda usurpa funciones de la autoridad sumariante de la Superintendencia Agraria, al instruir que se imponga una sanción administrativa al funcionario comisionado de efectuar una verificación ex post, por no haber dado cumplimiento a lo dispuesto por el art. 7 del Reglamento correspondiente, señala que si el demandado consideró que existían indicios de responsabilidad administrativa, debió recomendar el inicio de un sumario administrativo, pero jamás instruir directamente que se imponga una sanción al citado funcionario, sin antes haberle sometido a un  previo proceso, lo que constituye una vulneración de las garantías constitucionales básicas como son el derecho a la defensa, al debido proceso y sobre todo la garantía de presunción de inocencia de ese servidor público.  En consecuencia, corresponde analizar lo planteado y determinar si la autoridad recurrida al dictar la Resolución que se cuestiona ha actuado con jurisdicción y competencia, o por el contrario, ha incurrido en los preceptos jurídicos previstos por los arts. 31 de la CPE y 79.II de la LTC, a fin de declarar fundado o infundado el recurso.

III.1.     Dada su naturaleza jurídica, el recurso directo de nulidad es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es la de declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador.

El art. 79 de la LTC, que desarrolla los presupuestos jurídicos previstos por el art. 31 de la CPE, dispone expresamente que “I. Procede el recurso directo de nulidad, contra todo acto o Resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley. II. También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado”.

En consecuencia, a la jurisdicción constitucional en el caso presente, sólo le corresponde determinar si la autoridad recurrida, al dictar la Resolución Administrativa (RA) 008/04, de 28 de mayo de 2004, actuó o no con jurisdicción y competencia.

III.2.   Con carácter previo al análisis de fondo del recurso, corresponde referirse a la observación efectuada por la autoridad demandada respecto a la falta de legitimación activa en el  recurrente.

El art. 28 de la LTC establece que “toda persona física o jurídica, está legitimada para interponer los recursos y demandas constitucionales previstos en la presente Ley, a condición de reunir los requisitos exigidos por ella”.  Dentro de este marco, el art. 80 de la citada LTC establece que para plantear el recurso directo de nulidad, tiene legitimación activa la persona agraviada con la Resolución o acto a impugnarse a través de dicho recurso, entendiéndose que esa calidad reúne quien ha sido directamente perjudicado material y moralmente por el acto o Resolución proveniente de autoridad pública.

En el caso que se examina, el acto administrativo denunciado en lo referente a la determinación adoptada por el Superintendente General del SINERARE, a través de la RA RJ-008/2004,  por la cual se instruye al Superintendente Agrario que imponga una sanción administrativa, a un servidor público dependiente de esta entidad  por no haber dado cumplimiento al art. 7 del Reglamento de Verificación y Seguimiento de Planes de Ordenamiento Predial; determinación que en principio, afecta de manera directa al Superintendente Agrario en el marco  de la responsabilidad por la función pública establecida por el art. 28 de la LACG y el DS 23318 A, por cuanto es la autoridad que eventualmente, debe dar cumplimiento a dicha instrucción.   

         

III.3.   Por otra parte, corresponde recordar que por mandato expreso del art. 16 de la CPE, nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber oído y juzgado previamente en proceso legal; lo contrario constituye una vulneración  del citado precepto constitucional que permite probar o desvirtuar la comisión de actos ilegales o irregulares, derecho que asiste a toda persona ante sindicaciones de esta naturaleza por cuanto el derecho a la defensa, como uno de los presupuestos esenciales del debido proceso, así como el principio de presunción de inocencia, deben ser observados antes de aplicar sanciones.

Dentro del marco de la nueva concepción de la responsabilidad por la función pública establecida por el art. 29 de la LACG “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días, o destitución”.

A su vez, el DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992,  a través del cual se aprobó el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, determina en su art. 3.II que el servidor público responderá en el ejercicio de sus funciones ante sus superiores jerárquicos hasta el máximo ejecutivo, por conducto regular. De otro lado, el art. 21 del citado Decreto Supremo, modificado por el DS 26237, de 29 de junio de 2001,  establece que el sumariante es la autoridad legal competente, quien, en  conocimiento de la presunta falta o contravención, dispondrá el inicio del proceso, adoptará en su caso las medidas precautorias, establecerá la existencia de responsabilidad administrativa, y si corresponde, aplicará la sanción de acuerdo a las previsiones del art. 29 de la LACG. De donde resulta que no es posible aplicar una sanción a un servidor público como consecuencia de una contravención al ordenamiento jurídico administrativo, si no es debidamente procesado por la autoridad competente.

III.4.   En el caso que se examina, a mérito del recurso jerárquico interpuesto contra la RA 002-2004, pronunciada por el Superintendente Agrario, el Superintendente General del SIRENARE pronunció la RA RJ-008/2004 de 28 de mayo, confirmando la Resolución impugnada, e instruyendo en la disposición segunda que la Superintendencia Agraria imponga una sanción administrativa al funcionario comisionado de efectuar la verificación ex post, por no haber dado cumplimiento a lo dispuesto por el art. 7 del Reglamento de Verificación y Seguimiento de Planes de Ordenamiento Predial.  

Si bien es cierto, que la Ley SIRESE faculta a la Superintendencia General del SIRENARE a conocer y resolver los recursos jerárquicos interpuestos contra las determinaciones pronunciadas por las Superintendencias Sectoriales, también es evidente, que aquella no ejerce tuición alguna sobre éstos últimos; sin embargo, dada la configuración procesal de los sistemas impugnatorios, la autoridad que conoce y resuelve el recurso jerárquico, está facultada para corregir los errores u omisiones en los que pudiese incurrir la autoridad que emitió la Resolución impugnada.

III.5.   Sin embargo, corresponde señalar, que en el marco del Estado Democrático de Derecho, en el que prevalecen principios, valores supremos, derechos y garantías fundamentales como el de legalidad, de presunción de inocencia, derecho a la defensa y al debido proceso -entre otros-, no es posible la aplicación de una sanción administrativa, sin respetar y reconocer estos principios, derechos y garantías constitucionales; por consiguiente, la instrucción impugnada, si bien constituye una irregularidad por su inadecuada redacción, debe ser entendida en el sentido de que una sanción es de cumplimiento obligatorio, sólo en la medida de que ésta sea el resultado de un proceso previo; consecuentemente, la autoridad recurrente  tendrá que actuar en el marco de la legalidad, sometiendo previamente al funcionario, -si corresponde-, a un proceso disciplinario o administrativo, a fin de establecer la existencia o no de responsabilidad funcionaria, y en su caso imponer una sanción.

 

Por lo expuesto, se concluye que el hecho de que la autoridad demandada, hubiese dispuesto que se sancione al funcionario público cuyos actos ocasionaron la nulidad del proceso administrativo, no constituye propiamente un acto de usurpación de funciones del recurrente.

III.6. En lo concerniente a los fundamentos sobre los hechos que presuntamente, atentan contra el derecho a la defensa, al debido proceso y la garantía de presunción de inocencia del servidor público agraviado, no corresponden ser analizados dentro del recurso directo de nulidad interpuesto; con mayor razón si se tiene en cuenta, que la Resolución de referencia y que motivo la interposición de este recurso, puede ser impugnada en la vía contencioso administrativa por ante el Tribunal Agrario Nacional, en función a lo dispuesto por el art. 28 de la LSNRA, conforme se señala en la misma Resolución.

POR  TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.6ª de la CPE; arts. 7 inc. 6 y 79 y siguientes de la LTC, con los fundamentos expuestos resuelve declarar INFUNDADO el recurso directo de nulidad interpuesto por el Superintendente Agrario interino, Erwin Galoppo von Borries.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

CORRESPONDE A LA  SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0109/2004

                                                           Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

Presidente

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

decano

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

magistrada

Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MagistradA