SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0120/2004

 SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0120/2004

    Sucre, 22 de octubre de 2004

 

Expedientes acumulados:       2004-8905-18-RDN

                                                                   2004-8849-18-RDN  

Distrito:                                   La Paz

Magistrada Relatora:             Dra. Martha Rojas Álvarez

En los recursos directos de nulidad interpuestos por Hugo Salvatierra Oporto en representación de Iver Vadillo Reus, Ernesto Javier Vera Cañellas, Luis Saftich Montero y Armando Téllez López,  y por otra, como Presidente de la Federación de Rentistas Judiciales de Bolivia, en interés propio y en representación de todos los jubilados judiciales titulares de renta y                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              derechohabientes, y a nombre de Fausto Morales Benítez, Facundo Ramírez Vélez contra Carlos Diego Mesa Gisbert, Presidente Constitucional de Bolivia y su Consejo de ministros, compuesto por: Juan Ignacio Siles del Valle, José Antonio Galindo Neder, Alfonso Ferrufino Valderrama, Gonzalo Arredondo Millán, Javier Gonzalo Cuevas Argote, Jorge Cortés Rodríguez, Xavier Nogales Iturri, Jorge Urquidi Barrau, Antonio Araníbar Quiroga, Donato Ayma Rojas, Fernando Antezana Araníbar, Luis Fernández Fagalde, Diego Montenegro Ernst, Roberto Barbery Anaya y Justo Seoane Parapaino, así como contra Alberto Bonadona Cossío, Interventor del Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR), demandando la nulidad del Decreto Supremo (DS) 27427 de 31 de marzo de 2004.

 

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En el escrito presentado el 14 de abril de 2004 (fs. 57 a 61), el recurrente, en su  condición de Presidente de la Federación de Rentistas Judiciales de Bolivia y en representación propia y de todos los pasivos judiciales y derechohabientes afectados, expresa que en un afán de frenar un aparente conflicto social que se avecinaba por   la inmolación del ex minero Eustaquio Picachuri que pedía el pago global de sus aportes por no haber alcanzado su jubilación, el Gobierno dictó el DS 27427 de 31 de marzo de 2004, mediante el cual procedió a reducir las rentas mayores y medianas a la suma de Bs8.000.-, percibiendo sus representados sumas menores a ese monto por los descuentos que se realizan, afectando sus derechos, dado que ahora perciben sus rentas de jubilados bastante disminuidas a partir de la vigencia de dicho instrumento legal; asimismo, en dicho Decreto se ha dispuesto la “racionalización” de las rentas de los derechohabientes.

Indica que el Presidente de la República y su Gabinete de ministros han dictado el DS 27427 sin atribución ni competencia, usurpando atribuciones del Poder Legislativo, por cuanto no pueden modificar válidamente leyes o decretos que consagran derechos, disminuyéndolos o quitándolos, toda vez que el art. 96.1ª de la Constitución Política del Estado (CPE), faculta al Presidente a ejecutar y hacer cumplir las leyes, expedir decretos y órdenes convenientes a ese fin, pero sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por ley ni contrariar sus disposiciones. En cambio, el art. 59.1ª de la misma Carta Fundamental, reconoce al Poder Legislativo la competencia de dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas.

Señala que el Poder Ejecutivo ha incurrido en exceso de poder al reducir las rentas de los jubilados a un monto menor a los Bs8.000.-, desconociendo las calificaciones realizadas sobre el quantum de importancia de aportaciones para la jubilación y el principio quantum possesum, tantum inscriptum, que significa “cuanto se posee tanto se percibe”; que, el Decreto Supremo impugnado está viciado de nulidad absoluta conforme lo dispone el art. 31 de la CPE, puesto que, además ha atentado contra derechos adquiridos e institucionalizados como son las rentas de los jubilados, calificados en base a aportaciones o ahorros y no con los dineros del Estado administrados por el Tesoro General de la Nación (TGN). 

Puntualiza que no obstante haberse emitido el DS 27427 el 31 de marzo de 2004 y ser publicado el mismo día en la Gaceta Oficial de Bolivia, Año XLIV “Nº” 2581, sus mandantes vieron afectadas sus rentas de marzo con la rebaja que dispuso tal instrumento, o sea, que se aplicó en forma retroactiva, contra lo dispuesto por el art. 33 de la CPE, por lo que debe ordenarse que el Interventor del SENASIR, como ejecutor del DS 27427, proceda a reintegrar los montos devengados en el plazo de quince días.

Asevera que  el Decreto Supremo de 9 de marzo de 1937 dispone que en caso de rebaja de sueldos, los empleados tienen la facultad de permanecer en el cargo o retirarse de él, recibiendo la indemnización correspondiente a sus años de servicio, la rebaja de sueldos debe ser anunciada por el patrono con anticipación de tres meses.

I.1.2. Personas recurridas y petitorio

Se interpone el recurso directo de nulidad contra el Presidente de la República, su Consejo de ministros y el Interventor del SENASIR, solicitando se dicte Sentencia declarando la nulidad del DS 27427 de 31 de marzo de 2004, “sea con el efecto jurídico de restituir o reponer en vigencia las anteriores rentas jubilatorias calificadas e institucionalizadas como derechos adquiridos (...) además el pago de reintegro a las rentas correspondientes al mes de marzo de 2004”. 

I.2. Admisión y citaciones      

Una vez que el recurrente subsanó las observaciones efectuadas por AACC  243/2004-CA y  252/2004-CA, de 23 y 29 de abril, respectivamente (fs. 62 y 63,  19 y 20),  la Comisión de Admisión dictó el AC  268/2004-CA, de 12 de mayo (fs. 25 a 27),  admitiendo el recurso planteado a nombre de Iver Vadillo Reus y otros; posteriormente, por AC 294/2004-CA, de 21 de mayo (fs. 95 a 97), se admitió el recurso interpuesto por el actor como Presidente de la Federación de Rentistas Judiciales de Bolivia en interés propio y en representación de los jubilados judiciales, titulares de renta y derecho habientes, y ordenó la acumulación  de ese recurso al formulado a nombre de Iver Vadillo Reus.

  

Las autoridades recurridas fueron citadas el 20, 21 y 24 de mayo con el AC 268/2004-CA, cual consta en las diligencias de  fs. 40 a 44,  y con el AC 294/2004-CA, el  29 de junio, 1, 2, 5, 6 y 7 de julio, como se constata de las diligencias de fs.  274 a 278.

I.3. Alegaciones de las autoridades recurridas

A través del memorial  presentado el  1 de junio de 2004  (fs. 216 a 221), el Presidente de la República, los ministros  de Estado  y el Interventor del SENASIR,  manifiestan lo siguiente: a) el Poder Ejecutivo es el poder originario porque el Estado comenzó actuando en forma monolítica, abarcando todas las funciones, que después se separaron y repartieron a los otros dos poderes, legislativo y judicial, y desde entonces, el Poder Ejecutivo retiene lo que no es legislación ni administración de justicia, es decir que el núcleo del poder estatal es conservado por el Ejecutivo; b) de la facultad que el art. 96.1ª de la CPE confiere al Poder Ejecutivo, emerge la potestad del mismo para dictar normas reglamentarias, como es el caso del DS 27427, con el objetivo de completar las leyes, regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento sino también los fines que se propusieron los constituyentes y legisladores; c) el art. 57 de la Ley de Pensiones (LP), establece que a partir de esa Ley, la calificación de las rentas en curso de adquisición se efectuará conforme a normas legales del sistema de reparto y su reglamento, por lo que se aprobó el Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y de Adquisición, cuyo art. 67 determina la aplicación de un límite de renta de Bs4.000.-. Posteriormente, el art. 7 de la Resolución Ministerial (RM)1361 de 4 de diciembre de 1997, abrogó aquella norma, emitiéndose la Resolución Administrativa (RA) 10.0.0.012 de 8 de diciembre de 1997, que dispuso que el salario base para las prestaciones económicas de la Renta Única, con carácter general es de Bs4.000.-, más el 30% de la diferencia adicional, de donde se establece que los montos de las prestaciones del Sistema de Reparto siempre han sido reguladas en su cuantía, basándose en disposiciones legales del Poder Ejecutivo y de las autoridades competentes de menor jerarquía que tienen bajo su responsabilidad la tuición, normativa y gestión del Sistema de Reparto, sin que ello signifique la conculcación de los derechos sociales consagrados en la Constitución, sino que la regulación normativa obedece a la necesidad de utilización de la especialización de la Administración Pública y  de racionalización y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social del Régimen a Largo Plazo; d) aducen que la disposición impugnada tiene plena concordancia con lo dispuesto por el  art. 482 del Reglamento  del Código de Seguridad Social, aprobado por DS 05215 de 30 de septiembre de 1959, que por imperio  del art. 57 de la LP se encuentra en vigencia;  e) el art. 81 del Código de seguridad social (CSS), contempla el inicial cálculo para el otorgamiento de prestaciones en dinero, considerando topes superiores e inferiores, preceptuándose asimismo en el art. 82, que la revisión de los cálculos del artículo anterior, se efectuará cuantas veces sea necesario por el Consejo Ejecutivo de la Institución; f) los arts. 85, 96 y 99 de la CPE establecen las atribuciones del Presidente de la República y de los ministros de Estado, y el art. 102 de la misma Ley Suprema, dispone que todos los decretos y disposiciones del Presidente deben ser firmados por el ministro correspondiente. En ese marco se aprobó el DS 27427 de 31 de marzo de 2004, sin que se haya incurrido en usurpación de funciones, pues el Poder Ejecutivo no ha promulgado Ley alguna en forma directa o en contravención del procedimiento legislativo contemplado en los arts. 71 y siguientes de la Constitución, ni ha vulnerado leyes de la República; g) el DS 27427 impugnado  “ha observado el cumplimiento de los DDSS 27327 de 31 de enero de 2004” (sic.)  27427 de 15 de marzo de 2004 y las Leyes 1732 y 2627, racionalizando las obligaciones con los titulares de rentas en curso de pago y rentas en curso de adquisición, estableciendo que deberá pagarse como tope máximo para las prestaciones mensuales del Régimen a Largo Plazo del Sistema de Reparto, la suma de Bs8.000.- y encomendó la ejecución y cumplimiento del Decreto mencionado, al Ministro de Hacienda. En consecuencia -puntualizan- la determinación asumida con el instrumento objetado por el recurrente, fue dispuesta en estricta sujeción a los arts. 158 y 229 de la CPE, respetando los principios de la Seguridad Social y la Jerarquía de las normas legales, de forma que las prestaciones del Régimen de Largo Plazo del Sistema de Reparto se encuentran garantizadas por el Poder Ejecutivo con recursos del TGN; h) la cita del Decreto Supremo de 9 de marzo de 1937 efectuada por el recurrente, es totalmente impertinente al caso, es aplicable solamente en materia laboral. Tampoco se ha vulnerado el principio de irretroactividad como erróneamente sostiene el actor, además que la retroactividad resulta censurable sólo cuando la norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos por situaciones y actos anteriores, y no por la influencia que pueda tener sobre los derechos en los que hace a su proyección futura, o sea que lo pagado continúa invariable, pero a partir de la publicación del Decreto, se cancelan las rentas hasta el tope dispuesto; i) finalizan diciendo que la competencia del órgano ejecutivo para determinar el tope máximo para el pago de la renta jubilatoria, emana del art. 57 de la LP, no siendo ajena a su potestad, en mérito de lo que solicitan se declare infundado el recurso, con multa y costas.

A través del escrito presentado el 16 de julio de 2004 (fs. 283 a 286), las autoridades recurridas reproducen su apersonamiento y responden negativamente el recurso interpuesto por los jubilados del Poder Judicial, reiterando lo argumentado en  su memorial de fs. 216 a 220. Agregan que si bien existen descuentos a los jubilados, de la renta de Bs8.000.-, es por lo dispuesto por el art. 86 del Manual de Prestaciones, sobre el 3% para la cobertura de salud de los rentistas y sus beneficiarios. Asimismo, expresan que la representación del recurrente Hugo Salvatierra sólo atinge a los que le confirieron poder, pues el acta de Asamblea que acompaña no le otorga mandato especial y válido para pretender asumir la representación inclusive de personas y derechohabientes a quienes no les alcanza el DS 27427.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Habiendo sido sorteado el presente recurso el 26 de julio de 2004, el Magistrado Relator a quien le tocó el mismo, por requerir de mayor análisis y amplio estudio solicitó ampliación, que fue concedida por Acuerdo Jurisdiccional 166/04, de 7 de septiembre de 2004; sin embargo, al no existir consenso, por Acuerdo Jurisdiccional 180/04, de 27 de septiembre de 2004, se determinó sortear nuevamente el expediente para su Resolución; en esa virtud, se procedió a un segundo sorteo ese mismo día, siendo la fecha del nuevo vencimiento el 9 de noviembre de 2004; por lo que la presente Sentencia es dictada dentro del plazo establecido por Ley.

II. CONCLUSIONES

De los actuados que informan el expediente, se establece que:

         El 31 de marzo de 2004, el Poder Ejecutivo emitió el DS 27427, cuyo artículo único establece:

         “I.- A partir de la publicación del presente Decreto Supremo, se establece que el Tesoro General de la Nación, a través del Servicio Nacional del Sistema de Reparto - SENASIR, racionalizará las obligaciones con los titulares de rentas en curso de pago y rentas en curso de adquisición, estableciendo que deberá pagarse como tope máximo para estas obligaciones mensuales, la suma de BS.8.000,00 (OCHO MIL 00/100 BOLIVIANOS).

         II.- Las rentas para los derechohabientes se racionalizarán aplicando los porcentajes establecidos en las normas que rigen al efecto para estos casos, hasta el tope máximo señalado en el parágrafo precedente”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente arguye que el Presidente de la República y su Consejo de ministros dictaron el DS 27427 de 31 de marzo de 2004, sin competencia alguna y usurpando  la función que el art. 59.1ª de la CPE reconoce al Poder Legislativo, por cuanto se dispone la disminución de rentas de jubilados y derechohabientes hasta un tope máximo de Bs8.000.-, alterando derechos definidos por ley y adquiridos por los afectados. Corresponde analizar si las autoridades recurridas tenían competencia para dictar el Decreto Supremo objetado en la demanda.

III.1. Dada su naturaleza jurídica, el recurso directo de nulidad es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad exclusiva es la de declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador (SC 108/2003, de 10 de noviembre).

Los presupuestos jurídicos previstos por el art. 31 de la CPE, están desarrollados por el art. 79.I de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), que señala: “Procede el recurso directo de nulidad, contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley”. En ese marco, este Tribunal Constitucional ha caracterizado la naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad estableciendo, en su SC 71/2003, de 4 de agosto, que “es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es la de declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador”. En consecuencia, en el análisis de la presente acción extraordinaria, este Tribunal sólo se limitará a determinar si el DS 27427 de 31 de marzo de 2004, fue emitido con jurisdicción y competencia o no, o sea, examinará la competencia formal y no la competencia sustancial.

III.2. A través de la SC 0020/2004, de 4 de marzo, este Tribunal ha señalado que: “Con carácter previo a dilucidar el problema de fondo, resulta necesario referirse a los supuestos jurídicos previstos en las disposiciones legales que regulan la materia para la procedencia del recurso directo de nulidad.

Al respecto cabe señalar que, en resguardo de la distribución de las competencias y la delimitación de atribuciones para el ejercicio del poder político, la norma prevista por el art. 31 de la Constitución dispone que “son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”, adviértase que la norma constitucional citada sanciona con la nulidad los “actos” usurpadores de funciones; como quiera que la nulidad no se opera de hecho sino de derecho, el Constituyente ha previsto como vía jurisdiccional para declararla el recurso directo de nulidad, asignándole la competencia para sustanciar este recurso al Tribunal Constitucional, cuyo procedimiento está regulado por las normas previstas por la Ley del Tribunal Constitucional. En ese orden, la norma prevista por el art. 79.I de la LTC define que el recurso directo de nulidad procede contra: a) todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen; y b) los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”.

De la interpretación de las normas jurídicas glosadas, se infiere que el recurso directo de nulidad, como mecanismo de impugnación de los actos o resoluciones de autoridades públicas, procede en dos supuestos jurídicos: 1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico.

Por su parte, el AC 513/2003-CA, de 5 de noviembre, ha establecido que el recurso directo de nulidad, dada su naturaleza jurídica, "es un medio jurisdiccional reparador de un acto o Resolución ilegal proveniente de una autoridad o funcionario que usurpa funciones o ejerce una jurisdicción y competencia que no emana de la Ley; en consecuencia, se entiende que no es una vía judicial destinada a reparar errores u omisiones en que incurran las autoridades judiciales o administrativas en el pronunciamiento de sus resoluciones…".

III.3. Entre los fundamentos que sustentan el recurso que se examina, el recurrente  afirma que el Poder Ejecutivo -Presidente de la República, Gabinete de ministros e Interventor del SENASIR-, actuó sin jurisdicción ni competencia,   usurpando funciones legislativas al haber dictado y ejecutado el DS 27427, de 31 de marzo de 2004, reduciendo ilegal y arbitrariamente las rentas mayores y medias a un tope máximo de B8.000.-, lo que significa incurrir en desconocimiento de calificaciones de rentas sobre el quantum de importancia de aportaciones para jubilación, viciando así de nulidad absoluta el Decreto Supremo impugnado por haber actuado sin jurisdicción ni competencia, usurpando potestades del Poder Legislativo.

A objeto de considerar y resolver el recurso planteado, corresponde señalar,  que por mandato expreso del  art. 85 de la CPE, el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República conjuntamente con los ministros de Estado que conforman el Gabinete o Consejo de ministros, siendo una de sus atribuciones la de dictar Decretos Supremos, y del Presidente, en forma exclusiva, emitir Resoluciones Supremas, en ambos casos en el ejercicio de sus facultades de administración del Estado; asimismo, entre las atribuciones expresamente conferidas  por el art. 96.I de la Carta Magna, al Presidente de la República, está la de: “Ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente derechos, alterar los definidos por ley ni contrariar sus disposiciones, guardando las restricciones consignadas en esta Constitución”; atribución de la que emerge la potestad reglamentaria; conforme ha señalado este Tribunal, a través de la SC 0081/2003, de 27 de agosto, que el Poder Ejecutivo tiene la potestad reglamentaria, “(...) que consiste en establecer un orden de disposiciones según preceptos o principios de la ley, para la mejor aplicación de ésta y en precisar, aclarar e interpretar el alcance de una ley para su mejor comprensión (Bielsa); es decir, que sin modificar el contenido de la ley o apartarse de su espíritu, el Poder Ejecutivo puede reglamentarla, puesto que la ley no puede ingresar a detalles sobre su aplicación, labor que conforme a nuestro ordenamiento jurídico constitucional se la realiza fundamentalmente a través de los Decretos Supremos, como resoluciones del Poder Ejecutivo firmadas por el Presidente de la República y los Ministros de Estado (art. 102 CPE)”.

La Ley de Pensiones ha puesto en vigencia un nuevo régimen de seguro social obligatorio de largo plazo, financiable con las cotizaciones y aportaciones que realizan los afiliados al sistema, constituyendo un Fondo de Capitalización Individual administrado por las Administradoras de Fondo de Pensiones, de acuerdo con las previsiones del Código de seguridad social. Sin embargo, al referirse a los tipos de prestaciones, la citada Ley no determina  montos respecto a rentas en curso de pago o rentas en curso de adquisición; que el art. 68 de esta Ley, expresamente dispone que el Poder Ejecutivo procederá a su reglamentación mediante Decreto Supremo.  

         

En este contexto, al ser facultad privativa del Presidente de la Republica y los ministros de Estado dictar los Decretos Supremos, se concluye que éstas autoridades, -hoy demandadas-, al emitir el DS 27427 impugnado, no han usurpado de manera alguna las funciones legislativas, por cuanto no han dictado, abrogado, derogado, modificado  o interpretado una ley y menos, han actuado con falta de competencia; con el advertido de que el codemandado  Alberto Bonadona, en su condición de interventor del SENASIR, se limitó a ejecutar el referido Decreto Supremo; consiguientemente, las mencionadas autoridades,  han actuado en el marco de su competencia señalada por la Constitución y las leyes; por lo que en este caso, no concurren los presupuestos jurídicos previstos por los arts. 31 de la CPE  y 79 de la LTC.

III.4. Sin embargo de lo anterior, corresponde aclarar que la disminución o racionalización de las rentas en curso de  de pago y las rentas en curso de adquisición  o  concretamente, si el contenido y alcance del Decreto Supremo impugnado guarda o no armonía, con los preceptos de la  Constitución y las leyes, son aspectos que no pueden ser examinados a través del recurso de nulidad, que se constituye en una garantía de aplicación general contra los actos de quienes usurpen funciones que no les competen así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la Ley.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.6ª de la CPE; arts. 7 inc. 6) y 79 y siguientes de la LTC, resuelve:

Declarar INFUNDADO el recurso directo de nulidad interpuesto por Hugo Salvatierra Oporto en representación de Iver Vadillo Reus, Ernesto Javier Vera Cañellas, Luis Saftich Montero y Armando Téllez López, y por otra, como Presidente de la Federación de Rentistas Judiciales de Bolivia, en interés propio y en representación de todos los jubilados judiciales  titulares de renta y derechohabientes,  y  a nombre de Fausto Morales Benítez, Facundo Ramírez Vélez.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene la Magistrada, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por encontrarse con licencia.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

Presidente

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

decano

Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MagistradA