SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0246/2004-R
Fecha: 20-Feb-2004
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0246/2004-R
Sucre, 20 de febrero de 2004
Expediente: 2003-08054-17-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En revisión la Resolución de 4 de noviembre de 2003, cursante de fs. 140 a 141 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Marco Antonio Peredo Mercado y Jaime Ronald Gómez Boland en representación legal de Michael John Bennett contra Silvio Rojas Aguilera, Orlando Pizarro Parada, Erwin Roda Vaca, Charles Aspiazu Arteaga y María Alicia Hurtado Ovando, Presidente y Concejales del Municipio de Porongo; alegando la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una justa remuneración, a la defensa, al debido proceso y a ejercer una función pública, consagrados en los arts. 7 incs. a), d) y j), 16.II y IV, 40.2 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2003, cursante de fs. 51 a 60 de obrados, los recurrentes aseveran lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Su mandante fue elegido Alcalde del Municipio de Porongo, pero debido al recargado trabajo que tenía que cumplir en su condición de Presidente de la Federación de Asociaciones de Municipios-FAM Bolivia, el 14 de febrero de 2003 renunció a su cargo de Alcalde y pidió licencia de su condición de Concejal; el Presidente del Concejo le hizo saber que se aceptó su renuncia, pero que vuelva a solicitar licencia indicado fecha y año; al no haberse aceptado la licencia solicitada, el 17 del mismo mes y año, el mandante de los recurrentes pidió su reincorporación inmediata como Concejal titular, a lo que no se dio lugar por supuesta incompatibilidad y renuncia tácita, denunciada por la Concejal Villarroel a quién en sesión de 18 de febrero de 2003 se la habilitó en su lugar. Finalmente, mediante Resolución Municipal 54/2003 de 10 de junio se resolvió que su representado perdiera su condición de Concejal, por lo que se solicitó la revocatoria de esa decisión, pedido al que no se dio lugar por Resolución Municipal 59/2003 de 26 de junio.
Las Resoluciones Municipales de referencia basan su decisión en que su mandante habría incurrido en incompatibilidad y renuncia tácita al haber aceptado el nombramiento como Presidente de la FAM; esas decisiones son ilegales, por cuanto conforme disponen los arts. 25, 26 y 27 de la Ley de Municipalidades (LM) la incompatibilidad y renuncia tácita se da cuando se trata de un cargo público, sin embargo la FAM-Bolivia, no es una entidad o persona de derecho público, consiguientemente sus directivos no ejercen cargo o función pública, como se tiene del art. 1 del Estatuto de la mencionada institución que establece que ésta se ha constituido “como persona colectiva de derecho privado”; así también se reconoce en la Resolución Prefectural 77/2000 que le otorga personalidad jurídica.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Derechos a la seguridad jurídica, trabajo, justa remuneración, defensa, debido proceso y función pública, consagrados en los arts. 7 incs. a), d) y j), 16.II y IV, 40.2 CPE.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Con esos antecedentes plantea recurso de amparo constitucional contra Silvio Rojas Aguilera, Orlando Pizarro Parada, Erwin Roda Vaca, Charles Aspiazu Arteaga y María Alicia Hurtado Ovando, Presidente y Concejales del Municipio de Porongo; pidiendo que sea declarado procedente, disponiéndose: a) se deje sin efecto las Resoluciones Municipales 54/2003 y 59/2003 y; b) sea inmediata la restitución de su mandante a las funciones de Concejal titular.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
Instalada la audiencia pública el 4 de noviembre de 2003, tal como consta en el acta de fs. 135 a 140, ocurrió lo siguiente:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
Los recurrentes ratificaron los fundamentos de su demanda y los ampliaron indicando que: a) debe quedar claro que conforme al art. 1 del Estatuto de la FAM, ésta es una persona jurídica de derecho privado; pues por mandato del art. 2 del mencionado Estatuto, la FAM está conformada por asociaciones municipales departamentales y asociación de Concejales de Bolivia (ACABOL). Además, dicho Estatuto al referirse a la estructura de su Consejo Directivo, establece que para ser miembro se requiere ser titular de cualquiera de las asociaciones, al margen de ser Concejal titular, Presidente del Concejo o Alcalde Municipal en ejercicio de cualquier municipio asociado del país; b) el Concejo Municipal de Porongo al emitir las Resoluciones Municipales impugnadas, fue en contra de una institución que aglutinan ellos mismos, como es la Asociación de Municipalidades y la FAM Bolivia; y c) al pretender que su mandante haya perdido la condición de Concejal, todos los que integran la directiva de la FAM y sin ninguna excepción tendrían que perder sus calidades de Concejales Municipales, en los distintos distritos que fueron elegidos.
I.2.2. Informe de los recurridos
Los recurridos Orlando Pizarro Parada, María Alicia Hurtado Ovando, Charles Aspiazu Arteaga y Silvio Riojas Aguilera (informes de fs. 96-99, 108 y 126 respectivamente) y en audiencia, expresaron lo que sigue: a) el 7 de febrero de 2003, el mandante de los recurrentes asumió el cargo electivo de Presidente de la FAM, tal como lo justifica en su renuncia al cargo de Alcalde; b) no se lo citó al recurrente para que participe en las sesiones del Concejo, porque la Concejala Villarroel continuaba ejerciendo la titularidad de Concejal; c) en el presente recurso se debe definir si la Presidencia de la FAM es una función o cargo público, en ese sentido el Gobierno Municipal de Porongo participa y forma parte de la Asociación de Municipios de Santa Cruz (AMDECRUZ), a su vez AMDECRUZ forma parte de la FAM-Bolivia; d) el art. 9 inc. f) y 37 de los Estatutos de la FAM establecen que es deber de los asociados pagar cuotas, estando constituido el patrimonio de esa Federación con aportes ordinarios y extraordinarios de las municipalidades; y en este sentido se tiene que el recurrente cuando ejercía el cargo de Alcalde, pagó cuotas del gobierno municipal de Porongo a la FAM; por lo que, el Presidente de la FAM ejerce función pública al recibir dineros de los diferentes gobiernos municipales, entregados a través de las asociaciones departamentales; pues de acuerdo al art. 5 de la Ley SAFCO, al recibirse recursos del Estado, se debe rendir cuentas de esos dineros mediante los sistemas de control que establece esa Ley; e) el recurrente no puede recibir dineros por dos vías, mediante el cobro de su salario o dieta y dineros que recibe del mismo Gobierno a través de la FAM, por lo que existe una incompatibilidad; f) el recurrente no puede estar en dos lugares a la vez, el de Concejal y el de Presidente de la FAM; y g) María Alicia Hurtado, Charles Aspiazu y Silvio Rojas, solicitan que se los excluya del recurso, porque no han tenido participación en las actuaciones impugnadas.
A su vez, el recurrido Erwin Roda Vaca en audiencia manifestó lo siguiente: a) cuando se votó por la Resolución 54/2003, en honor a la verdad y de acuerdo a la ley, ésta se la dictó de manera precipitada y sin haber obtenido un informe de la comisión respectiva; b) esa arbitraria resolución no se la pudo enmendar, porque el mandante de los recurrentes iba solicitando licencias de manera paralela a sus pedidos de reincorporación; y c) la solicitud de reconsideración que plantea no la realiza para deslindar responsabilidades, sino asumiendo que efectivamente se cometió un error.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, declaró procedente el recurso, disponiendo la nulidad de las Resoluciones Municipales 54/2003 y 59/2003 y ordenó la restitución del recurrente al cargo de Concejal del Municipio de Porongo, con los fundamentos siguientes: a) la FAM-Bolivia es una persona colectiva de derecho privado, por lo que no es aplicable el art. 26 LM; b) además al dictarse las RM impugnadas, no se ha considerado las normas de los arts. 31.3 y 32 LM, que establecen que prevalecen los derechos del titular sobre el concejal suplente y que no puede suspenderse a un concejal si no hay previo proceso y; c) se ha violado los derechos constitucionales del recurrente. Respecto al co-recurido Silvio Rojas Aguilera, se declaró la improcedencia del recurso, por no haber participado en la emisión de las Resoluciones impugnadas.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y minuciosa compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El 11 de febrero de 2003 el representado de los recurrentes, presentó a conocimiento del Concejo Municipal de Porongo renuncia a su cargo de Alcalde de Porongo porque tendría recargado trabajo como Presidente de la Federación de Asociaciones de Municipios FAM-Bolivia; a su vez solicitó licencia como Concejal, hasta el mes de diciembre de 2003 (fs. 2). El Presidente del Concejo, por nota presentada de 13 de febrero de 2003, hace saber la aceptación a la renuncia de Alcalde y respecto a la solicitud de licencia se le indica que la vuelva a realizar señalando mes y año (fs. 3); al no haberse aceptado su licencia, el mandante de los recurrentes pidió su reincorporación inmediata por nota de 17 de febrero de 2003 (fs. 4).
II.2. En Sesión de 18 de febrero de 2003, la Concejala Mirna Villarroel, presentó un oficio en el que realizó observaciones relativas a la incompatibilidad y renuncia tácita que habría realizado Michael John Bennett al haber asumido el cargo público de Presidente de la FAM, oficio aprobado por la mayoría del Concejo (fs. 110-111, fs. 112-117); decisión que se hizo saber al representado de los recurrentes el 11 de marzo de 2003, por el Presidente del Concejo (fs. 5).
II.3. El 17 de marzo de 2003, el recurrente denunció que no fue notificado con ninguna definición o resolución del Concejo (fs. 120); en respuesta a esa nota el Presidente del Concejo le hizo saber que, al haber estado presente en la sesión de 18 de febrero de 2003, el mismo tuvo conocimiento de la solicitud de la Concejal Villarroel, la que se la habilitó en su lugar y que, por esa razón, su reincorporación es inviable (fs. 121).
II.4. Como emergencia de observaciones que realizó la Concejal en ejercicio Mirna Villarroel, en sentido de que el mandante del recurrente habría renunciado tácitamente a sus funciones de Concejal por ejercer un cargo público (Presidente de la FAM), el Concejo Municipal de Porongo, emitió la Resolución Municipal 54/2003, de 10 de junio, a través de la que resolvió que Michael John Bennett perdiera su condición de Concejal por haber incurrido en las figuras de incompatibilidad, renuncia tácita y cesación de funciones (fs. 22). Contra esa Resolución Municipal 54/2003, el mandante de los recurrentes, el 16 del mismo mes y año solicitó al Concejo Municipal revocatoria o nulidad de esa RM (fs. 13-14); dicho pedido fue resuelto por Resolución Municipal 59/2003 de 26 de junio, a través del que se mantuvo la Resolución Municipal anterior y se determinó no haber lugar a la reconsideración (fs. 23, 77-87).
II.5. Michael John Bennett a través de diversas notas, hace conocer al Presidente del Concejo que su licencia temporal se prolongará al 4 de abril, 2 de mayo, 30 de mayo, 30 de junio, 31 de julio, 31 de agosto, 30 de septiembre, 31 de octubre y 30 de noviembre de 2003 (fs. 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19 y 20).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes en representación de Michael John Bennett, solicitaron tutela a sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una justa remuneración, a la defensa, al debido proceso y a ejercer una función pública, consagrados en los arts. 7 incs. a), d) y j), 16.II y IV y 40.2 CPE, que habrían sido vulnerados por los recurridos, los que emitieron las Resoluciones Municipales 54/2003 y 59/2003, a través de las que se inhabilitó a su mandante del cargo de concejal, sin considerar que la incompatibilidad y renuncia tácita se da cuando se trata de un cargo público y no cuando como en su caso fue elegido Presidente de la Federación de Asociaciones de Municipios FAM-Bolivia que es una entidad de derecho privado. En consecuencia, en revisión de la resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales y/u omisiones indebidas, lesivas a los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales referidos, a fin de otorgar la tutela solicitada.
III.1. A ese efecto, se pasa a dilucidar la problemática planteada, relativa a que el mandante de los recurrentes, al haber sido elegido y aceptado el cargo de Presidente de la FAM-Bolivia, no incurrió en incompatibilidad y menos existió renuncia tácita, por tratarse esa entidad de una persona jurídica de derecho privado y no así de derecho público.
No podrá ejercer el cargo de Concejal Municipal quien esté comprendido en los casos de incompatibilidad, tal situación se da cuando de manera simultánea se ejerce las funciones de Concejal y cualquier otra función pública (remunerada o no), lo que implica renuncia tácita, como se colige de las normas contenidas en los arts. 25, 26, 27.5 y 45 LM.
Interpretando el alcance de las normas contenidas en los arts. 26 y 27.5 LM, que se refieren a la incompatibilidad y renuncia tácita, este Tribunal en la SC 450/2001-R (al igual que en las SSCC 1049/2002-R, 525/2002-R, 543/2001-R, 1147/2000-R) expresó que:
“ (..) Debe entenderse que la renuncia tácita contemplada por el art. 26 se refiere a la aceptación de otro cargo público por parte de un Concejal en ejercicio; es decir que se trata de la incompatibilidad sobreviniente establecida por el art. 27, ya que el Concejal que, ejerciendo sus funciones municipales, acepta otro cargo, implícitamente está renunciando a su mandato”.
De la interpretación de las normas legales y cita jurisprudencial, se establece como regla que cuando un Concejal municipal en ejercicio, de manera paralela a sus funciones acepta y ejerce otras funciones públicas, incurre en un caso de incompatibilidad sobreviniente que se sanciona con la renuncia tácita, siendo inviable en tal circunstancia la protección demandada a través de un recurso de amparo constitucional.
III.2. Los Gobiernos Municipales, podrán participar en mancomunidades, asociaciones, hermanamientos y organismos intermunicipales, públicos y privados, nacionales o internacionales, previa aprobación del Concejo Municipal, conforme establece el art. 12.15 LM; de esa atribución legal, se establece que cualquier Gobierno Municipal, podrá formar parte de asociaciones de naturaleza privada, que se constituyan en territorio nacional conforme a las normas que se les sean aplicables, sin que ello implique que la municipalidad -cuya administración está a cargo del gobierno municipal-, como entidad autónoma de derecho público, pierda su propia naturaleza y personalidad jurídica.
En el marco legal de referencia (art. 12.5 LM), el Concejo Municipal de Porongo aprobó que el Gobierno de esa Municipalidad forme parte de la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM-Bolivia), entidad que obtuvo personería jurídica mediante Resolución Prefectural 77/2000 de 8 de mayo, a través de la cual se aprobó sus Estatutos, que a tiempo de establecerse su denominación, naturaleza jurídica y conformación señaló en sus arts. 1 y 2 que la FAM-Bolivia se constituye como una persona colectiva de derecho privado, sin fines de lucro, conformada por las asociaciones municipales departamentales y la asociación de Concejales de Bolivia.
En el caso que motiva la interposición del presente recurso se tiene que el mandante de los recurrentes, fue elegido y aceptó las funciones de Presidente de la FAM-Bolivia y por sus recargadas funciones presentó a conocimiento de los miembros del Concejo Municipal recurrido, la renuncia a sus funciones de Alcalde, solicitando con posterioridad su reincorporación como Concejal, empero, por ejercer ese cargo directivo y fundado en razones de incompatibilidad y renuncia tácita, a través de las impugnadas Resoluciones Municipales 54/2003 y 59/2003 no se aceptó su reincorporación; tales determinaciones, no se ajustan a derecho por las razones que se pasan a exponer.
El Consejo Directivo de la FAM-Bolivia, está compuesta por el Presidente de cada asociación afiliada (asociaciones municipales departamentales) y entre sus miembros se elige una directiva, conformada -entre otros- por un Presidente de la Federación, así se establece en el art. 20 de los Estatutos de la FAM; siendo esa entidad una asociación de derecho privado o una persona jurídica o colectiva privada, quienes forman parte de ella ejerciendo funciones directivas, no realizan desde ningún punto de vista una función pública, sino una actividad privada en el marco de las atribuciones que les reconoce el art. 12.15 LM. Por consiguiente, el hecho de que el representado de los recurrentes haya sido elegido Presidente de la FAM cuando a su vez ejercía funciones de Alcalde Municipal, no puede considerarse un caso de incompatibilidad sancionado con renuncia tácita, porque tal situación (de incompatibilidad y renuncia) se da cuando se ejerce función pública y no cuando, como en el presente caso, se trata de una función privada que se realiza en una entidad que tiene por finalidad impulsar el fortalecimiento del proceso municipalista del país, promoviendo la integración regional y nacional a través del sistema asociativo municipal (art. 5 de sus Estatutos).
De lo concluido en el punto II.7 de la presente Sentencia, se tiene que el mandante de los recurrentes agotó los medios ordinarios de defensa al haber solicitado la reconsideración de la decisión en la que se estableció su renuncia tácita, pedido al que los Concejales recurridos no dieron curso, lo que motivó la interposición de este amparo, en el que debe otorgarse la protección demandada al ser evidente, por una parte, que se han agotado los medios ordinarios de defensa y, por otra, que con las Resoluciones Municipales impugnadas, se ha lesionado: a) el derecho a la seguridad jurídica, consagrado en el art. 7 inc. a) CPE, por cuanto con esas ilegales Resoluciones Municipales se ha realizado una incorrecta interpretación de los alcances de los arts. 25, 26, 27.5 y 45 LM al determinarse renuncia tácita por haberse aceptado la Presidencia de la FAM-Bolivia que no sólo es una institución de derecho privado, sino que emerge y se constituye de la norma establecida en el art. 12.15 LM; y b) los derechos al trabajo, justa remuneración y función pública, consagrados en los arts. 7 incs. d) y j) y 40.2 CPE, porque como emergencia de esas ilegales decisiones municipales, no se ha permitido a Michael John Bennett su reincorporación al Concejo Municipal de Porongo, en su condición de Concejal municipal titular, lo que imposibilita que trabaje, reciba su remuneración y ejerza la función pública para la que fue legalmente elegido por mandato popular a través de las elecciones municipales de 1999; lo que hace procedente la protección demandada.
De todo lo referido se establece como otra sub regla que: cuando un Alcalde Municipal o Concejal en ejercicio, acepta y ejerce funciones en asociaciones privadas, constituidas dentro del marco legal establecido en el art. 12.15 LM, no se encuentra en un caso de incompatibilidad y menos puede considerarse por ello la existencia de una renuncia tácita; agotados que hayan sido los medios ordinarios de defensa, se abre la tutela constitucional a través de un recurso de amparo, cuando se constata la lesión cierta y evidente a derechos fundamentales.
III.3. El Tribunal de amparo, declaró la procedencia del presente recurso respecto a los recurridos, con excepción del co-recurrido Silvio Rojas Aguilera, respecto al cual declaró improcedente el amparo por no haber participado en la emisión de las Resoluciones Municipales impugnadas. De la revisión de obrados se establece que tal aseveración no es cierta, pues el mencionado Concejal Silvio Rojas Aguilera, participó en la sesión de 26 de junio de 2003, en la que se emitió la RM 59/2003 impugnada, a través de la que no se dio lugar a la solicitud de reconsideración del recurrente, como se evidencia de fs. 77 a 87 de obrados; lo que hace que también respecto a ese co-recurrido sea procedente el presente recurso.
Con relación a la co-recurrida María Alicia Hurtado Ovando, no se evidencia que la misma haya participado en las sesiones en las que se emitió las Resoluciones impugnadas, ni tampoco existe constancia en obrados de que haya tenido otro tipo de intervención en los actos denunciados de ilegales; lo que hace inviable la tutela demandada respecto a ella.
En consecuencia el Tribunal de amparo, al haber declarado procedente en parte el recurso, ha dado una correcta aplicación al art. 19 CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª CPE y los arts. 7 inc. 8) y el art. 102.V LTC en revisión:
1º APRUEBA la Resolución de 4 de noviembre de 2003, cursante de fs. 140 a 141 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz.
2º MODIFICA en sentido de que la improcedencia declarada se da con relación a la Concejala co-recurrida María Alicia Hurtado Ovando y no así con referencia al Concejala co-recurrido Silvio Rojas Aguilera.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Dr. Willman Ruperto Durán Ribera, por encontrarse con licencia.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA EN EJERCICIO
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO