SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0262/2004-R
Fecha: 27-Feb-2004
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0262/2004-R
Sucre, 27 de febrero de 2004
Expediente: 2003-08063-17-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
En revisión, la Sentencia cursante de fs. 114 a 115 vta., pronunciada el 22 de noviembre de 2003 por el Juez Segundo de Partido y de Sentencia de Montero, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Lorgio Ednar Rojas Siles en representación del Sindicato de Transportistas “Norte” contra Miguel Ángel Olivera Medrano y Katsuyoshi Taira Nagamine, Presidente del Concejo Municipal y Alcalde Municipal de Okinawa, respectivamente, alegando la vulneración de sus derechos al trabajo y a la propiedad privada.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En el memorial presentado el 19 de noviembre de 2003 (fs. 60 a 64), el recurrente expresa que en 13 de enero de ese año, el Sindicato de Transportistas que representa, interpuso amparo constitucional contra los hoy también recurridos, cuya declaratoria de procedencia fue aprobada por SC 0382/2003-R, de 26 de marzo, que estableció “el sagrado derecho al trabajo” de sus afiliados, por cuanto la Resolución Técnico Administrativa que otorgó licencia de funcionamiento a la Terminal del servicio de transporte público interprovincial solamente podría ser revocada cuando existan suficientes motivos verificados y constatados previo procedimiento administrativo que derive en una Resolución Municipal debidamente motivada.
Relata que en 1 de octubre de 2003 fueron notificados con la Resolución 25/2003, que autoriza al Ejecutivo Municipal a instruir al Departamento Técnico para que verifique un espacio físico que sea utilizado como parada del Sindicato de Transportistas “Norte”, que deberá encontrarse a cien metros de distancia a la redonda de la parada de las Cooperativas de Transporte “Germán Moreno” Ltda., y “16 de Febrero” Ltda., decisión que no está fundamentada y carece de explicación de motivos para su validez, en contra de lo previsto por el art. 20 de la Ley de Municipalidades (LM), dado que no manifiesta las razones que impulsó a las autoridades municipales a determinar, implícitamente, la prohibición de su actual parada de trufis, en contravención a lo expresado en la SC 0382/2003-R.
Señala que se llegó al extremo de lo insólito cuando, no obstante que el Alcalde Municipal se retractó de la prohibición de continuar con la construcción de la Terminal por nota 548/2003, el Concejo Municipal aprobó un extraño e ilegal “adendum” a la Resolución Municipal 25/2003, complementándola con la instrucción al Ejecutivo para la paralización de la construcción de su futura Terminal, sin considerar que se siguieron todos los trámites legales para obtener la autorización a ese fin. En 17 de noviembre el Ejecutivo les remitió la carta 586/2003 en la que les manifiesta que se habría fijado un plazo para la desocupación del espacio que utilizan como parada, y que por ende, su permanencia en el lugar es ilegal.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El recurrente estima que se han vulnerado los derechos al trabajo y a la propiedad privada.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Por lo anotado, interpone recurso de amparo constitucional contra Miguel Ángel Olivera Medrano y Katsuyoshi Taira Nagamine, Presidente del Concejo Municipal y Alcalde Municipal de Okinawa, respectivamente, solicitando sea declarado procedente y se ordene a los recurridos, obedezcan y cumplan la SC 0382/2003-R, así como la Ley de Municipalidades, con costas, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional
En la audiencia pública de amparo constitucional realizada el 22 de noviembre de 2003 (fs. 104 a 113), el Juez rechazó, por Auto emitido en el acto (fs. 105), la recusación planteada por la parte recurrente, luego de lo cual, se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente ratificó y reiteró íntegramente los términos de su demanda, añadiendo la solicitud para que se disponga que el Gobierno Municipal de Okinawa “se abstenga de ejercer prohibiciones respecto a su construcción”.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
Los abogados de las autoridades recurridas informaron lo siguiente: a) el Municipio no tiene facultad para autorizar la constitución de una línea (de trufis, en este caso), sino que según la Ley SIRESE, es “la Superintendencia”; b) el Gobierno Municipal tiene competencia para ordenar y normar sobre “dónde se debe construir”; c) con las Ordenanzas Municipales 25/2003 y 26/2003, el Municipio ha ejercitado sus atribuciones y ha cumplido lo dispuesto en la SC 0382/2003-R; d) la parte recurrente no ha agotado las instancias que tenía a su alcance antes de plantear amparo constitucional, por cuanto podía acudir ante el Alcalde, el Concejo Municipal y “la Superintendencia”; e) al amparo de la autonomía municipal que consagra la Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, han emitido las determinaciones impugnadas por el recurrente; f) no se puede pedir el cumplimiento de una Sentencia Constitucional a través de un nuevo amparo, toda vez que el supuesto incumplimiento de una resolución de esa naturaleza está tipificada como delito. Pidieron se declare improcedente el amparo constitucional.
I.2.3. Resolución
La Sentencia cursante de fs. 114 a 115 vta., pronunciada el 22 de noviembre de 2003 por el Juez Segundo de Partido y de Sentencia de Montero, Distrito Judicial de Santa Cruz, declaró procedente el recurso, con daños y perjuicios a averiguarse en ejecución de sentencia bajo estos fundamentos: 1) ya se ha tutelado el derecho al trabajo mediante la SC 0832/2003-R, de 26 de marzo, por haberse obviado los procedimientos legales para la revocatoria de autorizaciones de paradas hechas por el Municipio de Okinawa, por lo que no corresponde proteger otra vez dicho derecho; 2) la Resolución Municipal 25/2003 de 26 de mayo, cuya aprobación ha cumplido los requisitos legales, no ha sido promulgada por el Ejecutivo, momento desde el cual entra en vigencia y es obligatoria, “por lo que se evidencia una violación al derecho a la propiedad y al trabajo” (sic).
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1. La SC 0832/2003-R, de 26 de marzo (fs. 50 a 56), aprobó la procedencia decretada por el Juez Segundo de Partido y de Sentencia de Montero, en el recurso de amparo constitucional interpuesto por Lorgio Ednar Rojas Siles contra Emilio Vaca Suárez, Presidente del Concejo Municipal y Katsuyoshi Taira N., Alcalde de Okinawa, con el fundamento de que no existió Resolución Municipal alguna, emitida luego de un procedimiento administrativo, que disponga el desalojo de la parada del Sindicato recurrente, único instrumento que podría dar lugar a la revocatoria de la Resolución Técnico Administrativa que otorgó licencia de funcionamiento de la Terminal del servicio de transporte público interprovincial a favor de la persona jurídica que representa el actor, de modo que la instrucción verbal y personal que dio el Presidente del Concejo para dicho desalojo y el otorgamiento por parte del Alcalde, de treinta días para ese efecto, constituyó un exceso de autoridad y una amenaza de restricción ilegal del derecho al trabajo.
II.2. La Ordenanza Municipal 25/2003 de 26 de mayo (fs. 83), del Concejo de Okinawa, aprobó el Reglamento de otorgación de Paradas, Tránsito y Vialidad del Servicio de trasporte Público Local e Interprovincial.
Por Ordenanza Municipal 26/2003 de 4 de junio (fs. 81 y 82), se abrogaron todas las Resoluciones Administrativas y Secretariales otorgadas por el Ejecutivo y el Concejo, para la adecuación al nuevo Reglamento, disponiendo que en el plazo de treinta días, todas las instituciones que prestan ese servicio recaben la autorización correspondiente para obtener su parada.
II.3. Por memorial presentado el 22 de julio de 2003 (fs. 103), el Sindicato de Transportistas “Norte”, con la finalidad de dar cumplimiento a la Ordenanza Municipal 25/2003, pidió al Concejo la ratificación de la autorización de parada que hace “más de 15 años” tienen en la avenida Ryu Kyu.
A fojas 33 cursa la Autorización para construir la Terminal, firmada por el jefe del Departamento Técnico y entregada al Sindicato “Norte” en 2 de abril de 2003. En 8 de agosto de 2003 (fs. 93), dicho Sindicato presentó a la Comisión Técnica del Concejo Municipal la solicitud de aprobación del proyecto de construcción de su Terminal.
II.4.En 1 de octubre de 2003, el Concejo Municipal de Okinawa dictó la Resolución Municipal 025/2003 (fs. 48 y 49), por la que autorizó al Ejecutivo que instruya al Departamento Técnico verifique un espacio físico a ser utilizado como parada del Sindicato de Trasporte “Norte” y sea a cien metros de distancia a la redonda de la parada de las Cooperativas de Transporte “Germán Moreno” Ltda. y “16 de Febrero” Ltda., que cuentan con Ordenanza Municipal y prestan servicio Montero-Okinawa-Santa Cruz. Asimismo, dispuso que el informe del Departamento Técnico sea remitido al Concejo para la elaboración de la Ordenanza respectiva. La referida Resolución fue promulgada por el Alcalde el 2 de octubre (fs. 49 vta.).
II.5. El Alcalde de Okinawa, por nota 534/2003 de 16 de octubre (fs. 47), hizo conocer esa decisión al Sindicato recurrente, agregando: a) que esa institución busque el espacio para su parada, dándoles el término de treinta días, y, b) que no podrían continuar la construcción de la Terminal. Este último aspecto fue rectificado y dejado sin efecto por carta 548/2003 de 23 de octubre (fs. 30), en el que el Ejecutivo Municipal reconoció que la Resolución indicada no contempló dicha prohibición.
II.6. El Sindicato de Transportistas “Norte”, mediante escrito presentado el 22 de octubre de 2003 (fs. 31 y 32)¸ pidió al Concejo la reconsideración de la Resolución Municipal 25/2003 de 1 de octubre. No cursa en el expediente ninguna respuesta o Resolución relativa a tal pedido.
II.7. Por “Adendum” sin fecha a la Resolución Municipal 25/2003 de 1 de octubre, el Concejo Municipal instruyó al Ejecutivo la paralización de la construcción de la Terminal del Sindicato de Transportistas “Norte”, “la cual es terreno privado, por lo tanto se permite la construcción de un inmueble para uso privado, familiar, comercial, etc.”. Dicho “adendum” lleva al reverso, con fecha 30 de octubre (fs. 28 vta.), otra “promulgación” del Alcalde de la Resolución 25/2003.
II.8. Con nota 553/2003 de 30 de octubre (fs. 29), el Alcalde hizo conocer el mencionado “Adendum” al Sindicato hoy demandante. Y, por carta 586/2003 de 17 de noviembre (fs. 27), les comunicó que, habiéndose vencido el plazo de treinta días que les fue otorgado a través de la nota 534/2003, la permanencia en el espacio que utilizan como parada, “es ya ilegal”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En el presente recurso el actor arguye que, no obstante que la SC 0382/2003-R los amparó frente a los actos ilegales del Gobierno Municipal de Okinawa, éste ha emitido la Resolución 25/2003 y un extraño “adendum” a la misma, disponiendo se verifique otro espacio físico para su parada y se paralice la construcción de la Terminal, pese a que han cumplido con todos los trámites administrativos para obtener la autorización respectiva. En ese sentido, corresponde, en revisión, analizar si en la especie se debe otorgar la tutela pretendida.
III.1. Tomando en cuenta que la uniforme jurisprudencia constitucional ha declarado que:
“...un eventual incumplimiento de una sentencia constitucional emitida dentro de una acción tutelar (de amparo o hábeas corpus), no puede resolverse a través de la interposición de otro recurso constitucional”.
(SSCC 1526/2002-R, 1387/2002-R, 1016/2002-R, 1198/2003-R, 1005/2003-R, 1326/2003-R, y muchas otras).
Es menester, previamente, determinar si existe identidad de sujetos, objeto y causa con el recurso de amparo que dio lugar a la SC 0382/2003, de 26 de marzo, y establecer si en este caso es posible ingresar a examinar el fondo del asunto.
En la demanda presentada en 13 de enero de 2003, por el Sindicato de Transportistas “Norte” contra el Presidente del Concejo y el Alcalde Municipal de Okinawa -lo que demuestra la existencia de identidad de sujetos- el recurrente alegó que se pretendía desalojarlos de la parada que utilizaban hace varios años en base a una orden verbal dada por el Presidente del Concejo e intentada ejecutar por el Alcalde. O sea que la causa de aquel recurso radicó en la pretendida desocupación de la parada, ordenada verbalmente, a diferencia de lo que acontece en el caso presente, en el que el Gobierno Municipal ha emitido la Resolución 25/2003 y su “adendum” respecto a la parada y la construcción de la Terminal del Sindicato, por ende no existe identidad de causa. Finalmente, si bien en ambas demandas se pidió la tutela del derecho al trabajo de los afiliados al Sindicato, en el segundo amparo, se solicita la protección del derecho a la propiedad privada contra la prohibición de construir la Terminal citada, o sea que tampoco existe un objeto idéntico entre los dos casos.
En el marco de lo estudiado y al no existir la concurrencia de las identidades de sujetos, objeto y causa, exclusivamente se ha verificado la identidad de sujetos, este Tribunal debe conocer el fondo de la problemática ahora planteada. Queda claro, además, que si bien en la demanda el actor pidió se ordene a la parte recurrida obedezca y cumpla la SC 0832/2003-R, no es menos cierto que en la audiencia aclaró su pedido en sentido de que se disponga se respete su derecho a la construcción de la Terminal.
III.2. Existen dos motivos que han originado la interposición de esta demanda de amparo: 1) la orden del Alcalde para que el Sindicato recurrente no utilice más la parada que están ocupando, que tendría su origen, presuntamente, en la Resolución Municipal 25/2003; y, 2) la prohibición para que continúen construyendo su Terminal, establecida en el “adendum” de esa Resolución.
En cuanto al primer punto, es necesario manifestar que el art. 8.V.1 LM, en su art. 8.V.1 reconoce como facultad del Gobierno Municipal, controlar, regular y planificar la prestación de obras, servicios públicos y explotaciones económicas en su jurisdicción cuando tenga competencia para ello. Cabe recordar que la regulación y control del servicio de transporte público es de competencia nacional y no municipal, conforme lo dispuesto por los arts. 10 de la Ley de Capitalización, 1 y 10 inc. c) de la Ley SIRESE, extremo que se encuentra contemplado en las SSCC 1051/2000-R, 713/2002-R, 339/2002-RAC, 377/2002-R, 1218/2002-R.
Por consiguiente, lo que corresponde a la Alcaldía, en relación al servicio de transporte, es: “Organizar y reglamentar en coordinación con la Policía Nacional, el tránsito y vialidad de su jurisdicción, en cumplimiento de normas nacionales especiales e internaciones que sean aplicables...”, como lo reconoce el art. 8.V.7 LM; o sea, únicamente establecer lo concerniente a paradas, tránsito y vialidad, en cuanto no implique una usurpación de funciones de la Superintendencia del ramo.
En la especie, el Concejo Municipal de Okinawa cuenta con la Ordenanza Municipal 25/2003 de 26 de mayo, que ha aprobado el Reglamento de Otorgación de Paradas, Tránsito y Vialidad del servicio de Transporte Público Local e Interprovincial, para cuyo cumplimiento dictó la ordenanza 26/2003 de 4 de junio, que abrogó las Resoluciones otorgadas, para proceder a la adecuación al nuevo Reglamento, habiendo dispuesto que en el término de 30 días, las instituciones que prestan servicio de transporte público, soliciten la autorización respectiva.
A través de la Resolución 25/2003 de 1 de octubre de 2003, el Concejo dispuso que, previa instrucción del Ejecutivo, el Departamento Técnico verifique un espacio físico a ser utilizado por el Sindicato de Transportistas “Norte”, debiendo remitir el informe pertinente para elaborar la Ordenanza Municipal correspondiente.
Entonces, la mencionada Resolución de ningún modo está disponiendo la desocupación inmediata de la parada que ocupan los afiliados al Sindicato “Norte”, como lo interpretó erróneamente el Alcalde, que en su carta 534/2003 expresó a la institución recurrente que debía buscar el espacio que utilizaría como parada, cuando -se reitera- esa medida debe ser ejecutada por el Departamento Técnico. De esa manera, se constata un acto ilegal por parte del Alcalde co-recurrido, que amplió indebidamente los alcances de la Resolución impugnada, agravándose la ilegalidad cuando, mediante carta 586/2003, les expresó que su permanencia en el lugar de dicha parada es ilegal, por haberse vencido el plazo de treinta días que les dio en la primera de las notas señaladas, atentando de esa forma contra el derecho al trabajo de los afiliados al Sindicato que, de producirse el desalojo de la parada, no contarían con un lugar desde dónde realizar el servicio de transporte interprovincial para el que cuentan con la autorización debida.
III.3. En relación al segundo aspecto reclamado en el amparo (emisión del “adendum”), el art. 20 LM manifiesta que las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones, son normas de gestión administrativa, ambas son de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación y serán aprobadas por mayoría absoluta de los concejales presentes.
En ninguna parte de la Ley de Municipalidades existe la posibilidad de que el Concejo pueda emitir “adendum” a las Ordenanzas ni Resoluciones Municipales, ya que, en caso de ser necesaria la complementación de tales instrumentos por la existencia de aspectos sobrevivientes o que, existiendo, no fueron considerados oportunamente, deberá emitirse una nueva Resolución u Ordenanza, en la que se fundamenten en forma debida los motivos que impulsan al Gobierno Municipal a pronunciar decisiones adicionales a las ya asumidas.
Así, al margen de que el “adendum” sin fecha que corre a fs. 28 del cuaderno procesal es una figura inexistente en la Ley de Municipalidades -utilizado en el ámbito del Derecho Civil cuando se pretende ampliar o completar los efectos y alcances de los contratos- no contiene la mínima exposición de motivos para determinar la paralización de la construcción de la Terminal del Sindicato “Norte”, siendo, por tanto, inválida legalmente, ya que el art. 8.I.10 LM, atribuye al Gobierno Municipal la potestad de: “Reubicar, luego de un proceso técnico-administrativo-jurídico, sin que medie expropiación ni compensación alguna, el uso de los inmuebles destinados a vivienda, comerciales, industriales o de cualquier otro carácter, que no cumplan o afecten al plan de ordenamiento urbano y territorial, la norma del uso del suelo o cuando el interés público así lo aconseje”.
Máxime si se considera que, en autos, el Sindicato demandante cuenta con la Autorización de Construcción de la Terminal dada por el Departamento Técnico de la Alcaldía, previa aprobación de planos, y si bien no existe en el expediente la autorización de la Comisión Técnica del Concejo, se entiende que tal construcción fue iniciada, no otra cosa significa que el ente deliberante haya ordenado la paralización de obras. Empero, esa orden -repetimos- es ilegal porque ha sido dada mediante un instrumento (“adendum” a una Resolución) no reconocido legalmente para que los gobiernos Municipales adopten sus determinaciones en el marco de sus atribuciones, por una parte, y por otra, no es emergente del procedimiento administrativo donde se pueda evidenciar la legalidad de los motivos para asumir una decisión de esa naturaleza, extremos que ciertamente acarrean una restricción indebida al ejercicio del derecho propietario del sindicato “Norte”, y una lesión al derecho a la seguridad jurídica consagrado en el art. 7 inc. a) CPE, debiendo otorgarse la tutela que busca el recurrente.
En consecuencia, los afiliados al Sindicato recurrente no tienen la obligación de desalojar la parada que ocupan actualmente, porque la Resolución Municipal 25/2003 de 1 de octubre, solamente abarca a la necesidad de que el Departamento Técnico encuentre otro lugar a ese fin; y, tampoco deben paralizar la construcción de la Terminal por cuanto esa instrucción no ha sido asumida conforme a Ley.
De lo expuesto, se concluye que el Juez de amparo al haber declarado procedente el recurso, ha efectuado una correcta valoración de los datos del proceso y de las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV, 120.7ª CPE, 7.8) y 102-V LTC, con los fundamentos expuestos APRUEBA la Sentencia cursante de fs. 114 a 115, vta. pronunciada el 22 de noviembre de 2003 por el Juez Segundo de Partido y de Sentencia de Montero, Distrito Judicial de Santa Cruz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Decano Dr. Willman Ruperto Durán Ribera por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Alvarez
MAGISTRADA