SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1559/2004-R

 SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1559/2004-R

Sucre, 28 de septiembre de 2004

Expediente:         2004-09512-20-RAC    

Distrito:      La Paz

Magistrada Relatora:    Dra. Martha Rojas Álvarez    

En revisión la Resolución 28/2004, de fs. 221  a 222 vta., pronunciada el 19 de julio de 2004 por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Juan Carlos Flores Guzmán contra Jorge Saravia Castillo, Comandante a.i. de la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA) y Renán Arce Muñoz, Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, alegando la vulneración de sus derechos  al trabajo, al debido proceso y a la seguridad jurídica. 

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memoriales presentados el 12 y 14 de julio de 2004  y (fs. 156 a 159  y 169 y vta.),  el recurrente manifiesta que mediante publicación en el matutino “El Diario”, de 18 de febrero de 1999, el Programa de Reforma y Modernización del Servicio Nacional de Aduanas de Bolivia, convocó públicamente a chóferes y mecánicos para el COA con el grado de Técnicos Superiores, habiendo  presentado su postulación por nota de 4 de marzo de 1999 para el cargo de Chofer-mecánico.

Señala que  una vez que fue seleccionado para ocupar el cargo al que postuló, el Servicio Nacional de Aduanas (SNA) y su persona suscribieron tres contratos de prestación de servicios -315/99, 119/99 y 39/2000,  que abarcan desde el 1 de septiembre de 1999 hasta el 31 de marzo de 2000-, en los cuales se obliga a prestar los servicios de mecánico y no así de efectivo policial; que posteriormente, por memorando 0172, de 1 de abril de 2000, el Comandante del COA le designó como mecánico de la Unidad COA, con el ítem 72, estando sus labores contempladas dentro del Reglamento de Personal, cuerpo normativo que diferencia al personal administrativo de los efectivos policiales uniformados, y una vez que su persona fue contratado para ejercer el cargo de mecánico, es evidente que pertenece a la planta administrativa.

Agrega que el Comandante a.i., del COA ordenó que su persona se repliegue a la Policía Nacional, sin contar con ítem, cargo ni rango, ocasionando su retiro forzoso e inmediato del cargo de mecánico, perdiendo su fuente de trabajo, por lo que hizo uso del recurso de revocatoria, pero el Presidente Ejecutivo a.i., de la Aduana Nacional confirmó la determinación asumida sin darle oportunidad para que, en un debido proceso, demuestre que no es efectivo de la Policía Nacional, habiendo sido contratado como personal de apoyo en su condición de mecánico.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El recurrente considera que se han lesionado sus derechos al trabajo, al debido proceso y a la seguridad jurídica. 

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

El recurso se interpone contra Jorge Saravia Castillo, Comandante a.i., del COA y Renán Arce Muñoz, Presidente Ejecutivo a.i., de la Aduana Nacional, solicitando se declare procedente el recurso de amparo constitucional y se disponga dejar sin efecto la Resolución Administrativa de revisión RA-PE-03-054-04 de 19 de marzo, y por tanto sin lugar al reinicio de un nuevo proceso.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Efectuada la audiencia pública el 19 de julio de 2004, según consta en el acta de fs. 219 a 220 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

 

El recurrente, a través de su abogado, ratificó  el contenido de su demanda.  

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

En el informe corriente de fs. 196 a 197, el abogado y apoderado de las autoridades recurridas señaló lo que sigue: a) atendiendo a una convocatoria pública del Programa de Reforma y Modernización del entonces Servicio Nacional de Aduanas de Bolivia, Ref. Funcionarios, Chóferes y Mecánicos del COA, a partir del mes de febrero de 1999 participó en un concurso de méritos para ser parte de esos funcionarios, habiendo aprobado dichos módulos;  b) mediante la Ley General de Aduanas, se instituyó la Aduana Nacional como entidad de derecho público, y por determinación de su art. 260 se creó la Unidad de COA como órgano operativo de apoyo a la Aduana Nacional, conformado por personal especializado de la Policía nacional declarado en comisión de servicios;  c) a través del memorándum 2763, de 27 de septiembre de 1999, el Comandante General de la Policía Nacional comunicó al Comandante del COA que a partir del 1 de octubre de ese año se incorporarán a la Policía Nacional, con grado de Policías uniformados y declarados en comisión al SNA y que prestan servicios en el COA, a una nómina de personas, entre ellos el actual recurrente cuyo nombre figura en el número 55 de la lista adjunta;  d) conforme consta por el memorándum 172 de 1 de abril de 2000, así como por el acta de posesión de la misma fecha, el policía Juan Carlos Flores Guzmán fue designado y posesionado en el cargo de Mecánico COA,  y la planilla comparativa del año 2001 respecto a la del 2003 refleja su inclusión como Mecánico y Agente COA 2, respectivamente;  e) atendiendo la instrucción del Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional, el Comandante Nacional del COA emitió el memorándum 057/04 de 18 de febrero de 2004, por el cual el recurrente fue replegado al Comando General de la Policía Nacional; f) amparado en el art. 66 del Estatuto del funcionario público (EFP), por memorial de 12 de marzo de 2004 el actor manifestó que su retiro es ilegal e interpuso recurso de revocatoria contra el citado memorándum 057/04, pero por Resolución RA-PE-03-054-04, de 19 de marzo de 2004, el Presidente Ejecutivo a.i., de la Aduana Nacional desestimó la impugnación, notificándose al recurrente el 22 de ese mes; g) posteriormente, el 31 de marzo el actor interpuso recurso jerárquico, remitiéndose antecedentes a la Superintendencia del Servicio Civil, la que por RA de 2 de junio de 2004, rechazó el recurso por haber sido presentado extemporáneamente; h) el recurrente no ha agotado las vías que le reconoce la Ley, pues aún debe acudir al proceso contencioso administrativo;  i) las autoridades recurridas no han cometido acto ilegal u omisión indebida contra el actor, por lo que corresponde declarar improcedente el recurso.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

En audiencia, el Jefe del Departamento Legal del Comando General de la Policía Nacional hizo conocer que un contingente de varios policías declarados en comisión de servicios y que prestaban servicios en el COA fueron incorporados al Comando General, entre los cuales figura el hoy recurrente, quien debido a transgresiones a normas reglamentarias fue sometido a proceso interno por los Tribunales Disciplinarios de la Policía.

I.2.4. Resolución

Por Resolución 28/2004, cursante de fs. 221 a 222 vta., el Tribunal de amparo declaró improcedente el recurso, con la siguiente fundamentación: 1) no se ha evidenciado que las autoridades recurridas hayan vulnerado el art. 7 incs. d), j) y k) de la Constitución Política del Estado (CPE) al considerarle Policía uniformado, basando su criterio en el art. 3.IV del EFP, modificado por la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, que establece que los funcionarios de la Policía Nacional no están sujetos a la Carrera Administrativa, además que por memorándum 2763 de 1 de octubre de 1999 el recurrente fue incorporado a la Policía Nacional con el grado de policía uniformado y declarado en comisión de servicios para que preste servicios en el COA, sin goce de haberes;  2) tampoco se ha evidenciado que el Presidente de la Aduana Nacional haya violado el art. 16.II y IV de la CPE, que se refieren al derecho a la defensa y al debido proceso, al no permitirle demostrar que el actor no era policía uniformado; 3) según informe prestado por los abogados de la Policía Nacional, se ha acreditado que el recurrente en su condición de policía uniformado, según oficio Insp. Gral. Pol. Nal. Stria. 444/01 de 23 de noviembre y memorándum 5564/2001 de 10 de diciembre, fue sancionado por el Inspector General del Comando General de la Policía Nacional con ocho días de arresto disciplinario por infringir el art. 3 incs. 8) y 13) del Capítulo II del Reglamento de Disciplina y Sanciones de la Policía Nacional, que demuestran que se trata de un miembro de la institución del orden público;  4) de otro lado, se ha evidenciado que el recurrente interpuso recurso jerárquico, el cual fue rechazado por la Superintendencia del Servicio Civil según Resolución de 2 de junio de 2004 por haber sido interpuesto fuera de término, y tampoco ha hecho uso del recurso contencioso previsto por ley, por lo que no ha agotado la vía administrativa.

II. CONCLUSIONES

Del análisis del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:

II.1.  El 18 de febrero de 1999,  el Programa de Reforma y Modernización del Servicio Nacional de Aduanas de Bolivia publicó el requerimiento de personal para la Unidad de COA, tanto para funcionarios, mecánicos y electricistas, chóferes profesionales y paramédicos  (fs. 1), y el 4 de marzo de ese año, el hoy recurrente solicitó que se le contrate como chófer profesional (fs. 2 a 3).

II.2.  El 1 de septiembre de 1999 se contrató al actor por el tiempo de un mes para que desempeñe las labores de mecánico, y posteriormente, el 1 de octubre de 1999 y 1 de enero de 2000, se suscribieron nuevos contratos de tres meses de duración cada uno (fs. a 20).

II.3.  A través del memorándum 172, de 1 de abril de 2000, el Comandante Nacional del COA comunicó al recurrente que como resultado del proceso de reestructuración institucional de la Aduana Nacional, emergente de la aplicación de la Ley General de Aduanas, ha sido designado como mecánico del COA, con el ítem 72 (fs. 21).   

II.4.  El 23 de noviembre de 2001, el Inspector General del Comando General de la Policía Nacional  comunicó al Director Nacional de Personal  de la Policía Nacional que “Los Sres. Policías Juan Carlos Flores Guzmán y Milton Corrales Ayala fueron sancionados con ocho días de arresto por haber incurrido en el Ca. II, art. 3 del Reglamento de Disciplinas y Sanciones de la Policía Nacional” (fs. 181).

 

II.5. Por nota AN-PREDC 0198/2004, de 16 de febrero, el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional instruyó al Comandante Nacional del COA que con carácter inmediato proceda al repliegue  de todos los efectivos que hubiesen estado asignados a la Comandancia Regional del COA, La Paz, en los dos últimos meses (fs. 184); el 18 de ese mes, el Comandante Nacional del COA a.i. comunicó al Comandante General de la Policía Nacional el repliegue de efectivos policiales puestos en comisión al servicio del COA, acompañando la nómina en la que figura el actor (fs. 185 y 186),  y   en la misma fecha se expidió el  memorándum 057/04, mediante el cual  el Comandante Nacional del COA a.i. comunicó al “Pol. Juan Carlos Flores Guzmán, POL. REGIONAL COA LA PAZ” que  “por instrucción de Presidencia Ejecutiva de la Aduana Nacional, en la fecha es usted replegado al Comando General de la Policía Nacional, donde deberá presentarse de acuerdo a Reglamento. Asimismo deberá recabar el formulario de baja en el Comando Nacional COA (...)” (fs. 76).

II.6.  Por memorial de 12 de marzo de 2004, el actor interpuso recurso de revocatoria contra el memorándum de 18 de febrero de 2004 (fs. 81), habiéndose dictado la Resolución RA-PE-03-054-04, de 19 de ese mes, a través de la cual el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional desestimó ese recurso por no cumplir lo prescrito por los arts. 66 del EFP, 29 y 9.I del Decreto Supremo DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 (fs. 82 a 83).

II.7. El 31 de marzo de 2004, el actor   interpuso  recurso jerárquico contra la Resolución RA-PE-03-054-04 de 19 de marzo (fs. 84 a 85), y el 2 de junio del presente año, el Superintendente General del Servicio Civil rechazó el recurso por haber sido interpuesto fuera del plazo previsto en el parágrafo II del art. 33 del DS 26319 (fs. 208 a 209).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente solicita tutela de sus derechos al trabajo, al debido proceso y a la seguridad jurídica, con el argumento de que a través de una convocatoria pública efectuada en 1999, accedió al cargo de mecánico en el COA, pero  el 18 de febrero de 2004, el Comandante a.i., del COA ordenó que su persona se repliegue a la Policía Nacional, sin contar con ítem, cargo ni rango, ocasionando su retiro forzoso del cargo de mecánico, perdiendo su fuente de trabajo, por lo que hizo uso del recurso de revocatoria, que dio lugar a que el Presidente Ejecutivo a.i., de la Aduana Nacional, confirme la determinación asumida sin darle oportunidad para que en un debido proceso, demuestre que no es efectivo de la Policía Nacional, que fue contratado como personal de apoyo en su condición de mecánico. En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales referidos a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.

III.1. El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes, siempre que no exista otro recurso o vía legal para demandar el respeto de tales derechos.

          Por otra parte, corresponde recordar que el Tribunal Constitucional, en la

SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, ha señalado que “interpretando los alcances de las normas fundamentales previstas por el art. 19.IV de la CPE como también las previstas por los arts. 94 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) con relación a las previstas por el art. 96 de la LTC, ha establecido entre otras sub-reglas, la improcedencia del amparo en aplicación del principio de subsidiariedad, la siguiente: “1) cuando las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno (…).

De la sub-regla aludida, se tiene que los fundamentos de una demanda de amparo sólo pueden ser analizados en el fondo cuando la parte recurrente ha utilizado todos los medios y recursos idóneos, en principio ante la misma autoridad que incurrió en la lesión al derecho o garantía fundamental y; luego ante las superiores a ésta, hasta agotar todas las instancias, siempre que fueran competentes para hacer cesar el acto ilegal u omisión indebida, pues en el único caso que se otorga tutela aun existiendo dichas vías, es cuando éstas no otorgaran una protección eficaz y oportuna ante la lesión denunciada y la consecuencia de esta son previsiblemente irreparables”.

III.2. A objeto de resolver la problemática planteada, corresponde precisar, que el art. 260 de la Ley General de Aduanas (LGA) “(...) crea la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA), en reemplazo de la Unidad de Resguardo y Vigilancia Aduanera (URVA), como órgano operativo de apoyo a la Aduana Nacional, conformado por personal especializado de la Policía Nacional declarado en comisión de servicio, seleccionado por el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional y bajo su dependencia”.

A su vez, el art. 39 de la citada Ley determina que el Presidente Ejecutivo, como máxima autoridad ejecutiva, es responsable de cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esa norma legal;  por su parte, el art. 34 de esta Ley establece que la máxima autoridad de la Aduana  Nacional es su Directorio, mientras que el art. 37 inc. c) de la LGA le faculta a “Verificar el cumplimiento de las normas del sistema de administración y contratación de personal”; asimismo, el inciso t) de este artículo, faculta al Directorio de la Aduana a “pronunciarse respecto a los recursos jerárquicos que le sean interpuestos conforme a lo dispuesto en la presente Ley”.

III.3. En el caso que se revisa, corresponde precisar que, si bien es cierto que  contra el memorándum de repliegue de 18 de febrero de 2004, expedido por el Comandante Nacional a.i., del COA, el hoy actor interpuso recurso de revocatoria ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional por memorial de 12 de marzo de 2004, en el que señala que interpone dicho recurso “al amparo del art. 66 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público”; empero, también es evidente, que este precepto legal establece que el recurso de revocatoria debe ser interpuesto ante la misma autoridad que hubiese dictado la decisión impugnada.  

En el hipotético caso de que el Estatuto del funcionario público sea aplicable al caso de análisis, resultaría evidente que esa impugnación fue presentada  por error  ante una instancia diferente a la señalada por el precepto legal anotado por el recurrente, por cuanto no fue interpuesto ante la autoridad que expidió el memorándum 057/2004 impugnado, como exige la citada norma, lo que no justifica la pretensión de salvar esa actuación inadecuada por la vía del amparo.  

III.4. La Ley General de Aduanas, no reglamenta el recurso de revocatoria en lo concerniente al sistema de personal; sin embargo, teniendo en cuenta que el actor ingresó como mecánico a la Aduana Nacional  a través de un proceso público de selección de recursos humanos, es factible  aplicar supletoriamente para el caso concreto el DS 26319,  de 15 de septiembre de 2001, en cuyo art. 30 se establece que el recurso de revocatoria debe ser interpuesto ante la autoridad administrativa que dictó el acto impugnado; empero, desde esta perspectiva, tampoco el recurrente  actuó adecuadamente al haber interpuesto el recurso de revocatoria ante una autoridad diferente a la que expidió el memorándum impugnado de 18 de febrero de 2004.

         En este acápite, es necesario dejar establecido que si bien el actor pudo haber acudido directamente con su reclamo ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional; empero, debió haberlo hecho para impugnar la nota AN-PREDC 0198/2004, de 16 de febrero, por la que esta máxima autoridad ejecutiva instruyó el repliegue  de todos los efectivos que hubiesen estado asignados a la Comandancia Regional del COA La Paz; consiguientemente, si el recurso de revocatoria debe ser interpuesto ante la misma autoridad que expidió el acto impugnado, resulta inadmisible que, como en el caso que se analiza, se solicite al Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional  la revocatoria del memorándum de 18 de febrero de 2004 que fue expedido por el Comandante Nacional del COA.

III.5. Por otra parte, el actor  interpuso posteriormente  recurso jerárquico contra la determinación del Presidente de la Aduana Nacional,  pidiendo que sea remitido ante la Superintendencia del Servicio Civil,  de conformidad a lo establecido por el DS 26319; siendo así que al tratarse de la impugnación contra un acto administrativo que emana de un funcionario jerárquico de la Aduana Nacional,  la norma a ser aplicada para el caso específico, el art. 34 de la LGA, señala que “La máxima autoridad de la Aduana Nacional es su Directorio...”. Sin embargo, el hoy actor no acudió para interponer el mencionado recurso  ante esta instancia de gobierno aduanero,  que de acuerdo a lo establecido por el  art. 37 inc.  t) de la LGA,  tiene facultad para conocer los recursos jerárquicos.  Por consiguiente, esta omisión constituye causal de improcedencia por el carácter de subsidiaridad del amparo, situación que no permite que se ingrese al análisis de la problemática planteada.

En un caso análogo, este Tribunal dictó la SC 1129/2003-R, de  12 de agosto, señalando que:

  

“(...) El art. 260 LGA crea la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA), en reemplazo de la Unidad de Resguardo y Vigilancia Aduanera (URVA), como órgano operativo de apoyo a la Aduana Nacional, conformado por personal especializado de la Policía Nacional declarado en comisión de servicio, seleccionado por el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional y bajo su dependencia”.

”Por su parte, el art. 5.1) del Reglamento de la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA), aprobado mediante DS 25568 de 5 de noviembre de 1999, establece los niveles de organización de la Unidad COA y reconoce en el máximo nivel o nivel directivo, al Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional, el cual constituye “la instancia de decisión, control, supervisión y dirección a nivel nacional de las labores específicas realizadas en todo el territorio aduanero nacional por la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA)”, cual reconoce el art. 7 del mencionado DS 25568”.

”De la normativa glosada, se determina que el recurrente y sus representados, si consideran que los memorandos de repliegue expedidos por el Comandante Nacional de COA, son ilegales y violan sus derechos fundamentales, tienen la vía expedita para presentar su reclamo ante esa misma autoridad, a fin de que reconsidere su decisión, o acudir directamente ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional, como la más alta autoridad de Nivel Directivo dentro de la organización de la Unidad del Control Operativo Aduanero, para que resuelva su petición conforme a las disposiciones legales aplicables al caso. Inclusive, pueden hacer valer sus derechos ante el Directorio de la Aduana Nacional que es la máxima autoridad aduanera, ya que está entre sus facultades verificar el cumplimiento de las normas del sistema de administración y contratación de personal, de acuerdo a los arts. 34 y 37.c) de la LGA; instancias que los recurrentes aún no han utilizado y menos agotado, pretendiendo utilizar el amparo en sustitución de los mismos, en desconocimiento de su carácter subsidiario, el cual exige para la procedencia de este recurso, el agotamiento previo de todos los medios legales; presupuesto que no se da en el caso presente y que determina la improcedencia del recurso e impide ingresar a analizar el fondo del recurso”.

III.6. Finalmente, aún en el supuesto no admitido de que el actual demandante hubiera interpuesto adecuadamente sus impugnaciones, consta que la Superintendencia del Servicio Civil rechazó el recurso jerárquico por haber sido planteado extemporáneamente, negligencia que no puede ser subsanada a través del amparo constitucional.

En consecuencia, el Tribunal de amparo, al haber declarado improcedente el recurso, ha valorado adecuadamente los hechos y aplicado correctamente el art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE y 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, con los fundamentos expuestos, APRUEBA la Resolución 28/2004, de fs. 221 a 222 vta., pronunciada el 19 de  julio de 2004 por la Sala Civil Primera del Distrito Judicial de La Paz.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

Presidente

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

decano

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

magistrada

CORRESPONDE A LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1559/2004-R

Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MagistradA