SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0002/2005

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0002/2005

Sucre, 9 de marzo de 2005

         Expediente :               2004-10369-21-CCC

         Distrito:                     Santa Cruz

Magistrado Relator:  Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

En el conflicto de competencias y controversias suscitado entre Guido Salas Guardia, Juez Séptimo de Partido en lo Civil y Guillermo Rivero Cuéllar, Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Santa Cruz, remitido por  este último.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.    Trámite de la declinatoria

I.1.1. Antecedentes

Por Nota A.L. 0130/04 de 9 de noviembre de 2004, cursante a fs. 118, el Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz puso en conocimiento de este Tribunal los antecedentes y Auto de 27 de octubre de 2004, dictado dentro del proceso de saneamiento simple a solicitud de la Cooperativa Villa Barrientos del predio denominado “El Pacay Villa Barrientos”, que declaró la improcedencia de la solicitud de declinatoria interpuesta por Edwin Loureiro Christie, titular de la propiedad “El Pacay”, quien interpuso una demanda ordinaria sobre resolución de contrato, reivindicación, desocupación, desalojo y pago de daños y perjuicios contra la citada Cooperativa.

I.1.2. Alegaciones de la persona natural solicitando declinatoria

Por memorial presentado el 10 de agosto de 2004 cursante de fs. 103 a 105 vta., Edwin Loureiro Christie en su condición de propietario del fundo rústico denominado “El Pacay” sito en el cantón La Guardia, provincia Andrés Ibáñez del departamento de Santa Cruz, solicitó al Director Departamental del INRA decline competencia y ordene la suspensión del proceso de saneamiento simple de su propiedad, argumentando que al presente se encuentra tramitando  ante el Juzgado Séptimo de Partido en lo Civil una acción personal de resolución de contrato, desocupación y entrega de inmueble, demandando los títulos de propiedad extendidos por su persona a la Cooperativa Villa Barrientos, que a su vez transfirió a los campesinos que solicitaron el saneamiento, siendo en consecuencia títulos cuya eficacia está cuestionada.

De acuerdo al art. 64 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), el saneamiento a solicitud de parte tiene que estar respaldado en un derecho que se pretende regularizar y perfeccionar, que de acuerdo a los preceptos del art. 66.I.1 de la LSNRA no debe afectar los de terceros. Por tanto, siendo el derecho que los solicitantes del saneamiento pretenden regularizar emergente del contrato de venta cuya resolución se demandó, el proceso de saneamiento puede afectar su derecho propietario consagrado por las normas previstas por los arts. 7 inc. a) y 22 de la Constitución Política del Estado (CPE), poniendo en tela de juicio la eficacia del proceso judicial que sustancia generándole además inseguridad jurídica, ya que de nada le serviría la Sentencia ordinaria de resolución, si el INRA ya definió el derecho propietario otorgando títulos saneados.

Añade que el art. 18 de la LSNRA no otorga facultades al INRA para decidir el derecho propietario; en consecuencia, el saneamiento iniciado sólo tiene por objeto burlar los efectos de la Sentencia civil; en consecuencia impetra la suspensión del saneamiento, y la remisión de actuados al Juez Séptimo de Partido en lo Civil.

I.1.3. Alegaciones del titular de la entidad pública que rechazó la declinatoria

Por Auto de 27 de octubre de 2004 cursante a fs. 116, Guillermo Rivero Cuellar, Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, resolvió declarar la improcedencia de la solicitud de declinatoria al considerar al INRA competente para sustanciar el procedimiento de saneamiento  de acuerdo a la competencia establecida por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Decreto Reglamentario, con el fundamento de que el proceso de saneamiento se ejecuta en cumplimiento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, siendo la resolución de conflictos sobre fundos rústicos competencia del INRA y la judicatura agraria. Además que en el caso de existir algún conflicto entre dos o más partes sobre un mismo predio, en lo que corresponde al INRA, el derecho de propiedad o legalidad de la posesión se define en base al análisis y valoración de la documentación de ambas partes, de los antecedentes dominiales, documentales y el cumplimiento de la función económico social, debiendo cualquier interesado apersonarse al proceso de saneamiento acreditando interés legal.

I.2.    Admisión

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional mediante AC 650/2004-CA de 30 de noviembre de fs. 119 a 120, admitió en revisión el Auto de 27 de octubre de 2004, remitido por Guillermo Rivero Cuéllar, Director Departamental a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria de Santa Cruz.

I.3.    Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Por Acuerdo Jurisdiccional 016/2005, de 14 de febrero, al no haber obtenido el proyecto de resolución la mayoría de votos requeridos, este Tribunal acordó sortear nuevamente la causa. 

II. CONCLUSIONES

Del análisis minucioso del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:

II.1.     El 13 de noviembre de 2000, Edwin Loureiro Christie, Ana Graciela Tablas de Loureiro y Edwin Enrique Loureiro Tablas, instauraron proceso ordinario contra la Cooperativa Villa Barrientos representada por Ciprian Guzmán Rodríguez, Leoncio Quiroga Esquivel y Agapito Moron Cabrera,   demandando la resolución del contrato de venta de la propiedad “El Pacay” de 23 de noviembre de 1993 por falta de cumplimiento de las obligaciones pendientes, así como la restitución de la propiedad, su desocupación y entrega (fs. 92 y 93). Por Auto de 16 de noviembre de 2000, el Juez Sexto de Partido en Materia Civil Comercial de la Capital Santa Cruz admitió la demanda (fs. 94); y notificados los representantes de la entidad demandada, respondieron el 4 de diciembre de 2000, y plantearon acción reconvencional (fs. 95 y 96), siendo calificado el proceso como ordinario de hecho (fs. 97 vta.).

II.2.     Por memorial de 19 de septiembre de 2003, Hernán Montaño Rojas, Secretario General de la Central Única de Trabajadores Campesinos de la provincia Andrés Ibáñez del departamento de Santa Cruz, solicitó al Director Departamental del INRA la ejecución del saneamiento simple de oficio de varias comunidades, entre ellas la denominada “El Pacay” (fs. 16 y 17).

II.3.  Por Resolución Administrativa DD SC 074/2003 de 27 de octubre, el INRA de Santa Cruz, resolvió en el marco del proceso de saneamiento simple de oficio, declarar área priorizada el polígono 008 que comprende entre otros predios el denominado “El Pacay” (fs. 24 a 27).

II.4.     Mediante Resolución Instructoria RI. 27-10-069/2003 de la misma fecha, de acuerdo a lo dispuesto por las normas previstas por el art. 170 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, el INRA intimó a propietarios, subadquirentes,  beneficiarios y poseedores de los predios señalados en la Resolución Administrativa para que se apersonen a las oficinas del INRA y respalden su derecho  (fs. 28 a 31).

II.5.     El 27 de enero de 2004, Agapito Morón Cabrera, en representación de la Cooperativa de Cañeros Villa Barrientos Ltda., apersonándose ante el Director Departamental del INRA de Santa Cruz, solicitó que el asentamiento de los miembros de la Cooperativa sea tomada en cuenta en el proceso de saneamiento del polígono 8 (fs. 77 y 78). 

II.6.     Por Sentencia de 6 de julio de 2004, pronunciada en el proceso ordinario referido en el apartado II.1 de la presente Resolución, el Juez Séptimo de Partido en lo Civil de la Capital, declaró probada la demanda incoada e improbada la reconvención, por tanto resuelto el contrato privado de transferencia de la propiedad rústica demandada de 23 de noviembre de 1993 (fs. 107 a 109). Resolución apelada el 30 de septiembre de 2004, por los personeros de la Cooperativa Agropecuaria “Villa Barrientos Ltda.” (fs. 195 y 196 del expediente ordinario). Por memorial de 22 de octubre (fs. 199 a 202 del exp. ordinario) Edwin Loureiro se adhirió a la apelación aludida, que fue concedida mediante Auto 918 de 27 de diciembre de 2004 (fs. 206 -exp. ordinario-).

II.7.     El recurso de apelación fue asignado a la Sala Civil Segunda de la Corte Superior de Justicia del Distrito Judicial de Santa Cruz (fs. 209 exp-original).      

III.    FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El interesado planteó el conflicto de competencias entre la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz y el Juez Séptimo de Partido en lo Civil, al considerar que existiendo un proceso civil sobre la nulidad de la escritura de venta de la propiedad denominada “El Pacay”, que cuenta con Sentencia dictada por la autoridad jurisdiccional mencionada; el INRA no puede continuar con el proceso de saneamiento simple que tiene por objetivo regularizar y perfeccionar el derecho propietario existente, que en el caso no se da, ya que el derecho preexistente alegado en el saneamiento, fue declarado resuelto por la Sentencia emergente del proceso civil. En consecuencia corresponde dilucidar si la autoridad a la que se solicitó la declinatoria, tiene competencia para continuar el proceso de saneamiento, o ésta le fue atribuida a la autoridad tenida por competente por el accionante de la declinatoria.  

III.1. El art. 120.2ª de la CPE, establece que es atribución de este Tribunal Constitucional, resolver los conflictos de competencias y controversias entre los Poderes Públicos, la Corte Nacional Electoral, los Departamentos y los Municipios. En desarrollo del mandato constitucional, el art. 71 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), señala que en los casos en que se susciten los conflictos de competencias y controversias aludidos por la norma constitucional, respecto del conocimiento de determinado asunto, serán resueltos por el Tribunal Constitucional, cuando no hubiere sido posible por la vía de la inhibitoria o de la declinatoria.

  Cabe aclarar que tal como la norma citada prescribe, la acción de conflictos de competencia tiene por objeto determinar a que autoridad, -en conflicto-, corresponde el conocimiento de determinado asunto, y no puede ingresar a valorar otros aspectos, como la afectación de los derechos de las personas, pues su naturaleza jurídica limita la acción al definir el conflicto de competencia.

La iniciativa de suscitar el conflicto por la vía de la declinatoria (art. 73 de la LTC) exige que la persona natural o jurídica interesada, solicite al titular de la entidad pública que éste en conocimiento de la causa, decline competencia y remita el proceso al titular de la entidad pública que considere competente. En ese entendido la petición será resuelta por la autoridad cuya declinatoria se impetra, quien mediante resolución fundamentada dictada en cuarenta y ocho horas, puede declarar la procedencia de la declinatoria en cuyo caso remitirá los antecedentes a la autoridad competente, de lo contrario, de resolver la improcedencia de la declinatoria, remitirá los antecedentes ante este Tribunal Constitucional. Esto supone que de acuerdo con los alcances del precepto, los conflictos a resolverse por este Tribunal deberán ser promovidos a instancia de parte, siendo los personeros de los poderes públicos que se encuentran en los niveles jerárquicos de decisión, los legitimados para promover el conflicto, entendimiento asumido por este Tribunal en la SC 001/2000-CCC, de 20 de noviembre.

      

En el caso de autos, el conflicto está suscitado entre un órgano del Poder Judicial (juez) y un órgano del Poder Ejecutivo (Dirección Departamental del INRA); habiéndose declarado improcedente la declinatoria solicitada en el conflicto sometido a la jurisdicción constitucional, corresponde analizar el Auto de 27 de octubre de 2004 pronunciado por el Director Departamental a.i. del INRA de Santa Cruz, y verificar su competencia para continuar con el conocimiento del procedimiento de saneamiento, o establecer si le corresponde al Juez Séptimo de Partido en lo Civil, en los términos alegados por el interesado.

III.2.   El art. 166 de la CPE señala: “El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, y se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras”. En ese marco constitucional el art. 64 de la LSNRA, prevé el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, concebido como: “el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria”, que se ejecuta de oficio o a pedido de parte, que conforme el art. 66 de la citada ley tiene entre otras finalidades, las siguientes: “1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta ley, por lo menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso; (...); 3. La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agrarias; (..) 5. La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta; 6. La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa. Siempre y cuando la tierra cumpla la función económico-social (...)”.

De otra parte, el art. 70 de la LSNRA, al regular el saneamiento simple, señala que es: “la modalidad que se ejecuta a solicitud de parte en áreas no catastrales o de oficio cuando se detecte conflicto de derechos en propiedades agrarias, parques nacionales, reservas fiscales, reservas de la biodiversidad y otras áreas clasificadas por norma legal”.

De la interpretación de las normas referidas se concluye que el proceso de saneamiento tiene por objetivo el regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria en aquellos casos en los que denuncie o detecte conflictos de derechos, sin afectar derechos legalmente constituidos.

Finalmente, en cuanto al marco normativo, es menester señalar que de acuerdo al art. 65 de la LSNRA, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en coordinación con las direcciones departamentales, es el facultado para la ejecución y conclusión del procedimiento de saneamiento de la propiedad agraria en el plazo de diez años, desde la publicación de dicha ley.      

III.3.   En la problemática planteada, se tiene que el conflicto se ha suscitado dentro de un proceso de saneamiento simple a solicitud de Hernán Montaño Rojas, Secretario General de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la provincia Andrés Ibáñez, que derivó en la Resolución Administrativa DD SC 074/2003 de 27 de octubre, así como en la Resolución Instructoria RI.27-10-069/2003 emitidas por el INRA de San Cruz; a través de las cuales, en cumplimiento a las normas previstas por el art. 150 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, priorizó el saneamiento simple de oficio del Polígono 8 del departamento de Santa Cruz, que comprende, entre otros, el predio denominado “El Pacay”; y aplicando los preceptos del art. 170 del mencionado Reglamento, dio inicio al proceso de saneamiento de la propiedad aludida, intimando a los propietarios, subadquirentes, beneficiarios y poseedores de los predios ubicados en el polígono priorizado, se apersonen al proceso.

Iniciado el saneamiento simple, se apersonaron por un lado, los representantes de la Cooperativa de Cañeros Villa Barrientos, solicitando ser tomados en cuenta para la regularización de su propiedad; y de otro lado, Edwin Loureiro Christie, quien planteó la declinatoria de competencia del Director Departamental a.i. del INRA, porque en su calidad de propietario del fundo rústico “El Pacay” inició un proceso ordinario de resolución del contrato por el cual el 23 de noviembre de 1993 transfirió esa propiedad a quienes pretendían el saneamiento y la regularización de su derecho propietario, proceso que culminó con Sentencia que declaró la resolución del contrato, por tanto el proceso de saneamiento resultaría contrario a la Sentencia lograda en la vía civil, pues titularía los derechos de las personas que solicitaron el saneamiento sobre sus terrenos, cuando esos derechos fueron declarados resueltos por la Sentencia civil.

III.4.   En el marco legal y fáctico precedentemente relacionado, se debe señalar que de acuerdo al art. 65 de la LSNRA, el INRA y sus direcciones departamentales, es la entidad que tiene la facultad de ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria, en ese contexto, la resolución de improcedencia de la declinatoria incoada se encuentra justificada legalmente, pues a la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz le corresponde la facultad de ejecutar el procedimiento de saneamiento en ese departamento y por tanto en el Polígono 8 ubicado en la Provincia Andrés Ibáñez, dentro de cuyo límite territorial se encuentra ubicado el fundo denominado “El Pacay” que dio lugar a la presente acción.

Ahora bien, es pertinente incidir que el procedimiento de saneamiento, de acuerdo a lo establecido por las normas previstas por el art. 66.I.1 de la LSNRA, tiene como finalidad la titulación de las tierras que se encuentran cumpliendo función económica; empero, no puede afectar derechos legalmente adquiridos, por consiguiente, los demás fines del saneamiento, como la conciliación de conflictos, la titulación de procesos agrarios en trámite y otros, no pueden afectar esos derechos; y en el caso de resultar perjudicado un derecho legalmente establecido, se abre para el afectado la vía jurisdiccional del proceso contencioso administrativo, de acuerdo a lo previsto por el art. 68 de la LSNRA que señala: “Las resoluciones emergentes del proceso de saneamiento serán impugnadas únicamente ante el Tribunal Agrario Nacional, en proceso contencioso-administrativo, en el plazo perentorio de treinta días (30) computables a partir de su notificación”. De ello se debe concluir que el INRA de Santa Cruz es competente para proseguir con el procedimiento de saneamiento de la propiedad “El Pacay”; y que la autoridad jurisdiccional que el impetrante de declinatoria pretende que continúe con la tramitación del procedimiento no tiene la atribución ni la competencia para el mencionado proceso de saneamiento; en consecuencia, la autoridad tenida por competente por el accionante de la declinatoria, no tiene fijada la atribución para conocer el procedimiento de saneamiento simple de oficio.

III.5.   Con referencia al fundamento esgrimido para sustentar la acción declinatoria, de que el proceso ordinario es el que definirá o definió el derecho propietario del fundo rústico “El Pacay” y que el procedimiento de saneamiento afectaría su derecho propietario; corresponde afirmar que la naturaleza jurídica de la presente acción de conflicto de competencias, impide analizar derechos y controversias relativas a ellos, pues debe limitarse a dirimir a que autoridad le corresponde la competencia o atribución de conocer determinado asunto, en ese sentido, sólo está en discusión si la facultad de continuar con el proceso de saneamiento le corresponde a la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz, o por el contrario le corresponde al Juzgado Séptimo de Partido en lo Civil, extremo definido en los fundamentos precedentes, en consecuencia no corresponde analizar si el procedimiento de saneamiento afecta o no los derechos de la parte accionante.

Por último, respecto al argumento de que el proceso ordinario incoado ante el Juzgado Séptimo de Partido en lo Civil, referente a la resolución del contrato de transferencia del predio “El Pacay”, se sustenta en las normas previstas por el art. 134 inc. 1) de la LOJ y 10 del CPC en relación al art. 568 del Código Civil, se debe señalar que la competencia del Juez civil aludido para conocer la acción interpuesta no se encuentra cuestionada en el presente recurso, por tanto no puede ser analizada; y de otro lado, que la autoridad jurisdiccional nombrada tenga competencia para conocer acciones personales y reales sobre bienes en general, según establecen las normas citadas anteriormente, no interfiere en la facultad otorgada al Instituto Nacional de Reforma Agraria para ejecutar el procedimiento de saneamiento, el cual tiene una naturaleza jurídica propia, distinta de la judicial. Por lo que se concluye que los fundamentos alegados por el accionante para solicitar la declinatoria no son atendibles y que el Director Departamental del INRA de Santa Cruz, al haber declarado improcedente la declinatoria de competencia incoada, aplicó correctamente las normas legales que le otorgan la facultad de ejecutar el proceso de saneamiento.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 120.2ª de la CPE, 71 y siguientes de la LTC, resuelve declarar COMPETENTE a la Dirección Departamental del INRA de Santa Cruz para el conocimiento del proceso de saneamiento del polígono 8 de la provincia Andrés Ibáñez.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen los magistrados, Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por estar en misión oficial y la Dra. Silvia Salame Farjat por no conocer el asunto.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera Presidente  Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas                        DECANA    

 Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez MAGISTRADA   

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MagistradO