SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0180/2005-R
Fecha: 03-Mar-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0180/2005-R
Sucre, 3 de marzo de 2005
Expediente: 2004-09920-20-RAC
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Martha Rojas Álvarez
En revisión la Resolución cursante de fs. 106 a 109, pronunciada el 9 de septiembre de 2004 por el Juez de Partido y de Sentencia de Capinota, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Aquilino Sandy Alanez contra Justo Cahuana Cuizara, Benito Patiño B. y Hortensia Fernández Rodríguez, Presidente y concejales del Municipio de Capinota, alegando haberse vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En el memorial presentado el 6 de septiembre de 2004 (fs. 47 a 50 vta.), el recurrente arguye que fue nombrado Alcalde Municipal de Capinota; que el 4 de diciembre de 2003, los concejales recurridos plantearon voto constructivo de censura en contra suya, el mismo que por errores de procedimiento no se efectivizó, por lo que su autoridad solicitó la extinción de la misma; que ante esa situación, los recurridos dictaron la Resolución 003/2004, de 28 de abril, por la cual se designó a la Comisión de Ética compuesta por los concejales Benito Patiño y Hortensia Fernández Rodríguez y posteriormente, se dictó la Resolución 012/2004 de 4 de junio por la cual el Concejo Municipal instruyó a dicha Comisión que inicie proceso administrativo interno contra su persona.
Indica que el 17 de junio de 2004 se organizó proceso interno en su contra, y una vez notificado, planteó recusación contra los miembros de la Comisión de Ética, por existir interés directo en el caso al haber instaurado un proceso penal contra su autoridad; que sin embargo, no se atendió dicha recusación; abierto el período probatorio, ofreció prueba de descargo, expidiéndose el informe final del proceso, suscrito sólo por el concejal Benito Patiño B., sugiriendo que se le suspenda temporalmente del ejercicio de la función de Alcalde Municipal por haber incurrido en responsabilidad administrativa y que se le instaure un proceso penal.
Refiere, que sin que exista Auto de procesamiento ejecutoriado, se dictó la Resolución 018/2004 por la cual el Concejo Municipal designó como Alcalde al concejal Benito Patiño B., a cuya consecuencia interpuso recurso de revocatoria contra el informe de la Comisión de Ética y posteriormente, por memorial de 24 de junio, conjuntamente el Presidente del Comité Cívico, solicitó audiencia de conciliación al representante del Ministerio Público, fijándose día y hora para ese objeto, sin haber arribado a ningún acuerdo; finaliza señalando, que al no haber tenido respuesta alguna, el 17 de agosto pidió al Concejo Municipal que se considere y resuelva el recurso de revocatoria interpuesto, memorial que hasta la fecha no ha sido atendido.
El recurrente considera que se han vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso.
Con esos antecedentes, plantea recurso de amparo constitucional contra Justo Cahuana Cuizara, Benito Patiño B. y Hortensia Fernández Rodríguez, Presidente y concejales del Municipio de Capinota, solicitando sea declarado procedente y se disponga su inmediata restitución a sus funciones como Concejal y Alcalde Municipal, dejando sin efecto la Resolución 018/2004, de 20 de julio, y sea con responsabilidad penal, debiéndose remitir antecedentes al Ministerio Público, y se califique el daño civil en la suma de $us3.000.-
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional
En la audiencia pública celebrada el 9 de septiembre de 2004, conforme consta en el acta de fs. 120, se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación del recurso
El abogado del actor ratificó su demanda.
I.2.2. Informe de los recurridos
De fs. 58 a 59 vta., figura el informe presentado por los codemandados Justo Cahuana Cuizara, Benito Patiño Betancur y Hortensia Fernández Rodríguez, quienes indican lo que sigue: a) la suspensión temporal del actor como Alcalde fue dispuesta por recomendación de la Comisión de Ética, previo proceso administrativo, sobre la base de los arts. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y 13 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; b) el amparo constitucional es un procedimiento de excepción, ya que procede sólo cuando se han agotado todas las vías legales y no existe otro medio para hacer prevalecer los derechos y garantías de la persona, que en este caso no se ha agotado la vía administrativa, pues ha planteado sólo los recursos de reconsideración y revocatoria, faltándole el recurso jerárquico, conforme dispone la Ley de Procedimiento Administrativo; c) la solicitud de reconsideración de las Resoluciones Municipales 017 y 018 fueron remitidas a la Comisión Primera del Concejo Municipal, y de igual manera ocurrió con el recurso de revocatoria, por lo que ambos se encuentran en trámite y pendientes de resolución; d) el actor manifiesta que la Comisión de Ética habría atentado contra el art. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE) y que sus actos serían nulos por usurpación de funciones, pero aún cuando fuera así, la vía correspondiente es el recurso directo de nulidad.
I.2.3. Resolución
Por Resolución cursante de fs. 106 a 109, el Juez de Partido y de Sentencia de Capinota declaró procedente el recurso, con la siguiente fundamentación: 1) la Comisión de Ética, conformada al sólo efecto de procesar al hoy recurrente, contraviene y vulnera el art. 35.VII de la Ley de Municipalidades (LM), por cuanto no fue elegida al inicio de la gestión, y menos se evidencia la existencia de un Reglamento Interno que rija esa materia; 2) el derecho a la defensa es un derecho fundamental, y en ese orden, el recurso de recusación formulado por el actor durante la sustanciación del proceso, debió adecuarse a la norma supletoria del art. 3 de la Ley de abreviación procesal civil y de asistencia familiar, pero no pronunciarse en sentido de que se acuda a la vía llamada por ley, sin especificar cuál es esa vía y qué tratamiento debe merecer un recurso de recusación.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
A efectos de contar con mayores elementos de juicio para el análisis y resolución del presente recurso y debido a que el Juez de origen omitió remitir el Acta de Audiencia del recurso de amparo constitucional, mediante Auto Constitucional 044/2005-CA, de 27 de enero, la Comisión de Admisión, a pedido de la Magistrado Relatora solicitó al Juez de amparo, remita el actuado extrañado, por lo que se suspendió el cómputo del plazo para dictar la Resolución respectiva. Una vez que fue recibida la documentación solicitada se reanudó el cómputo del referido término, mediante decreto de 9 de febrero de 2005, pronunciándose la presente Sentencia dentro del plazo previsto por Ley.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1. Por Resolución 011/2001, de 23 de febrero, Aquilino Sandy Alanez -hoy recurrente- fue designado Alcalde de Capinota (fs. 5).
II.2. El 28 de abril de 2004, el Concejo Municipal dictó la Resolución 003/2004 por la cual conformó la Comisión de Ética por la gestión 2004, designando como miembros a los concejales Benito Patiño Betancourt y Hortensia Fernández Rodríguez (fs. 7).
II.3. Mediante informe expedido el 25 de mayo de 2004, la Comisión Primera del Concejo Municipal de Capinota advirtió al Órgano Deliberante que el Alcalde no dio cumplimiento a ninguna de las recomendaciones efectuadas por la Contraloría General de la República ni de ese Concejo Municipal, demostrando negligencia y desacato, lo que afecta a la administración del Gobierno Comunal, por lo que sugiere la remisión de antecedentes a la Comisión de Ética para que se instaure el correspondiente proceso administrativo (fs. 8 a 10).
II.4. El 17 de junio de 2004, la Comisión de Ética dispuso la organización de un proceso administrativo interno contra el Alcalde Municipal, constando haberse realizado la citación correspondiente al hoy actor el 22 de ese mes y año (fs. 11), quien por escrito de 26 de junio planteó recusación contra Justo Cahuana Cuizara, Presidente del Tribunal Sumariante y Benito Patiño B., miembro de la Comisión de Ética (fs. 14 a 16); por decreto de 28 de ese mes la Comisión de Ética dispuso que se acuda a la vía llamada por Ley, conforme establece el art. 9 de la Ley 1760 (sic) (fs. 17).
II.5. Mediante escrito de 12 de julio de 2004, el Alcalde recurrente ofreció prueba de descargo dentro del proceso administrativo interno instaurado por la Comisión de Ética (fs. 18 a 19 vta.), y el 15 de ese mes los miembros de esa Comisión expidieron los informes finales por separado, evidenciándose que mientras la Concejal Hortensia Fernández Rodríguez se limitó a efectuar una relación cronológica del proceso (fs. 20 a 22), el Concejal Benito Patiño B. recomendó que se suspenda temporalmente de sus funciones al Alcalde y se instaure en su contra un proceso penal (fs. 23 a 28).
II.6. Por Resolución Municipal 017/2004, de 20 de julio de 2004, el Concejo Municipal de Capinota declaró procedente el informe de la Comisión de Ética, de 15 de ese mes, y dispuso la suspensión temporal del Alcalde, así como la remisión de antecedentes a la justicia ordinaria para su enjuiciamiento penal (fs. 30 a 31); por Resolución 018/2004, de 20 de julio, el Concejo Municipal designó a Benito Patiño como Alcalde de Capinota (fs. 32).
II.7. El 24 de julio de 2004, el Alcalde recurrente solicitó al Fiscal Adjunto señale audiencia de conciliación con los concejales Justo Cahuana, Rosa Cossío y Benito Patiño (fs. 37), la misma que se verificó el 27 de ese mes, constatándose haberse acordado que el 29 de julio, a horas 9:00 a.m. se reunirían los concejales y el alcalde Aquilino Sandy (fs. 38 a 40).
II.8. Por escrito presentado el 30 de julio de 2004, el demandante solicitó ante el Presidente del Concejo Municipal la reconsideración de las Resoluciones Municipales 017/2004 y 018/2004 (fs. 94 a 95).
II.9. El 2 de agosto de 2004, el hoy actor interpuso recurso de revocatoria contra el informe final de la Comisión de Ética de 15 de julio y contra la Resolución Municipal 017/2004 (fs. 33 a 36); el 17 de agosto solicitó al Concejo Municipal que se considere y resuelva ese recurso (fs. 42), y por nota de 26 de ese mes, el Concejo Municipal respondió al recurso de revocatoria, señalando que fue remitido a la Comisión Primera de ese Órgano Deliberante para que emita un informe en un tiempo prudencial (fs. 87); que en la misma fecha el Concejo Municipal dio respuesta en el mismo sentido al hoy recurrente respecto al recurso de reconsideración, señalando que su nota fue remitida a la Comisión Primera para que proceda a informar sobre el particular (fs. 93).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente arguye que las autoridades recurridas vulneraron sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo y al debido proceso, por cuanto en su condición de Alcalde Municipal, fue procesado por la Comisión de Ética del Concejo Municipal; que no obstante de que sólo uno de sus miembros recomendó que se le suspenda temporalmente de sus funciones, el Concejo Municipal adoptó esa determinación y dispuso remitir los antecedentes a la justicia ordinaria para su enjuiciamiento penal, mediante Resolución Municipal 017/2004, de 20 de julio, pese a no existir en su contra Auto de procesamiento ejecutoriado. Corresponde, en revisión, analizar si en este caso se debe otorgar la tutela buscada por los actores.
III.1. El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes, siempre que no exista otro recurso o vía legal para demandar el respeto de tales derechos.
III.2. A fin de resolver la problemática planteada, corresponde señalar que de acuerdo a lo expresado en el Auto de apertura de proceso emitido por la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Capinota, el proceso administrativo contra el recurrente se organizó sobre la base del art. 35.II de la LM; asimismo por decreto de 28 de junio de 2004, la misma Comisión providenciando el memorial de respuesta y recusación de fs. 14 a 16, presentada por el recurrente, aclaró que el proceso administrativo interno instaurado en su contra, se tramitaba conforme a lo dispuesto por los arts. 35 y 36 de la LM por lo que se obró conforme a lo previsto por el art. 67.XI del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública DS 23318-A modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, que dispone en su art. 2, que en los gobiernos municipales, la responsabilidad administrativa del Alcalde y los concejales se sujeta al procedimiento establecido en la Ley de Municipalidades, en relación con el art. 174 de dicha Ley que señala que: “cuando se conozcan casos de responsabilidad administrativa que involucre a servidores públicos municipales, el procesamiento se llevará a cabo conforme a las disposiciones contempladas en el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública. Si la responsabilidad recae en el Alcalde Municipal o en los Concejales, como consecuencia de informes de auditoria, dictamen emitido por el Contralor General de la República o a denuncia de parte, el proceso se sustanciará de acuerdo con lo establecido en los arts. 35 y 36 de la presente Ley”, de lo que se infiere que el procedimiento aplicable en su tramitación es el previsto en los arts. 35 y 36 de la LM. Por consiguiente los recurridos optaron por el procedimiento adecuado, empero es necesario también establecer qué recursos pueden ser interpuestos por el procesado dentro de tal marco normativo ( las negrillas son nuestras).
Si bien el art. 35 de la LM no establece recurso alguno para impugnar resoluciones dictadas dentro del proceso administrativo, sin embargo el art. 22 de la referida Ley dispone que el Concejo Municipal, a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros, podrá reconsiderar las ordenanzas y resoluciones municipales que dicta.
Por otra parte cabe aclarar que los arts. 140 y 141 de la LM contemplan los recursos de revocatoria y jerárquico contra las resoluciones emitidas por una autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, y no contra las Resoluciones del Concejo Municipal, como acontece en el caso presente, por consiguiente tales recursos por determinación del art. 137 de la citada Ley, no pueden ser interpuestos para impugnar resoluciones del ente deliberante, por lo que en aplicación del art. 22 de la LM, sólo es posible solicitar la reconsideración de tales Resoluciones, lo que en el caso de autos ha ocurrido, toda vez que el recurrente agotó esa vía de impugnación al haber solicitado la reconsideración de las Resoluciones que impugna, por lo que no es posible aplicar el principio de subsidiariedad. Tomando en cuenta además que la SC 1771/2004-R, de 11 de noviembre, establece que: “si bien la reconsideración no es propiamente un recurso; empero es un mecanismo que en el ámbito municipal permite impugnar las Resoluciones emitidas por el ente fiscalizador y que debe ser agotado por el interesado en defensa de sus derechos, en razón de que los actos ilegales o las omisiones indebidas que amenacen, restrinjan o supriman un derecho fundamental, deben ser dejados sin efecto en el trámite o proceso donde se han originado, o ante la autoridad responsable de los mismos; lo contrario, importaría anular el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales, conforme ha señalado la jurisprudencia constitucional”.
Por tanto el recurrente al haber pedido el 30 de julio de 2004 la reconsideración de las Resoluciones Municipales 017/2004 y 018/2004, obró conforme al marco normativo señalado. Empero el Concejo Municipal no atendió el fondo del petitorio de la reconsideración planteada hasta la fecha de interposición del recurso ( 6 de septiembre de 2004), pues sólo remitió la solicitud ante la Comisión de Ética para informe ( fs.99 vta.) incurriendo en una omisión que vulnera el debido proceso, de ese modo dejó al actor en estado de indefensión por falta de pronunciamiento oportuno respecto a la solicitud de reconsideración de la aplicación de una sanción como es la suspensión temporal.
En ese sentido el recurso de revocatoria contra el Informe Final de la Comisión de Ética y la Resolución 017/2004, que fue interpuesto por el demandante invocando el art. 22 del DS 26237, modificatorio del DS 23318-A, no se adecua a la normativa señalada precedentemente.
III.3. En cuanto a la aplicación del procedimiento administrativo previsto por la Ley de Procedimiento Administrativo, por determinación de sus art. 2.II y 3, no es aplicable en los procesos administrativos contra los alcaldes y concejales, pues el referido art. 3 que dispone sobre las exclusiones y salvedades establece que esa Ley se aplica a todos los actos de la Administración Pública, salvo excepción contenida en Ley expresa, como ocurre en el caso en el que el art. 174 de la Ley de Municipalidades establece expresamente que los Alcaldes y Concejales serán procesados de acuerdo a los arts. 35 y 36 de dicha Ley en caso de establecerse responsabilidades como consecuencia de informes de auditoria, dictamen emitido por el Contralor General de la República o a denuncia de parte.
III.4. En cuanto al proceso administrativo interno, el art. 35 de la LM dispone que una vez conocido el hecho o la denuncia contra un Concejal o el Alcalde, se dispondrá la apertura de un proceso interno a ser sustanciado por la Comisión de Ética designada anualmente para el efecto; en relación con el parágrafo VII del referido artículo que señala que la Comisión se elegirá al iniciarse cada gestión y funcionará de acuerdo con el reglamento interno, en relación con el art. 12 inc. 3) de la LM que dispone que la Comisión de Ética - será conformada en las primeras sesiones ordinarias- la que citará en forma personal con la denuncia y el auto de apertura de proceso a la autoridad involucrada; de lo que se infiere que la Comisión debe estar conformada con anterioridad al hecho que juzgará para no vulnerar el derecho al juez natural que forma parte del debido proceso.
En el caso que se revisa, de los datos del expediente se constata por una parte que la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Capinota no fue conformada en las primeras sesiones ordinarias de la gestión 2004, conforme exige el precepto legal anotado, pues sus miembros fueron designados recién el 28 de abril por Resolución 003/2004, es decir casi cuatro meses después del inicio de la gestión y después de conocidos los hechos por los que se lo juzga al recurrente, lo que atenta como se dijo anteriormente el derecho al Juez natural.
El citado art. 35.IV de la LM, establece que una vez vencido el período de prueba la Comisión de Ética elevará un informe final al Concejo Municipal sobre los resultados del proceso, sin embargo en obrados no consta que dicha Comisión hubiese cumplido con esta exigencia legal; por el contrario, sólo figuran los informes que por separado emitieron los concejales que componen esa Comisión, uno de ellos limitándose a hacer una relación de hechos y el otro recomendando la suspensión temporal del Ejecutivo; por lo mismo, ninguno cumple con el voto de la citada disposición, por lo que ante la falta de un informe unánime de dicha Comisión que sirva de sustento para la aplicación de una sanción, mal podía el Concejo Municipal de Capinota disponer la suspensión temporal del Alcalde sobre la base de la opinión de uno solo de los concejales integrantes de dicha Comisión.
En consecuencia, la tardía conformación de la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Capinota y la falta de un informe final expedido por dicha Comisión, lesionan indudablemente la garantía del debido proceso y el derecho a la seguridad jurídica entendida por la jurisprudencia constitucional como: “una condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de las autoridades pueda causarles perjuicio”. (AC 287/1999-R y las SSCC 194/2000-R, 300/2000-R, 567/2001-R, 493/2002-R).
Por lo que al haber procedido los recurridos a la suspensión temporal del hoy demandante como Alcalde Municipal de Capinota y a la elección de una nueva autoridad edilicia sin respetar el procedimiento previsto en los arts. 35 y 36 de la LM al que se sometieron, los concejales demandados no adecuaron sus actos a la normativa jurídica vigente para el efecto, vulnerando de esta manera los derechos fundamentales anteriormente mencionados. Más aún cuando ni siquiera atendieron conforme a Ley la recusación interpuesta por el recurrente a los miembros de la Comisión de Ética, providenciando indebidamente el 28 de junio de 2004, que “se acuda a la vía llamada por Ley, conforme establece el art. 9 de la Ley 1760” (sic.) (fs. 17), cuando lo que correspondía era atender el planteamiento aplicando lo previsto en el art. 35.VI de la LM y supletoriamente lo previsto en la Ley de abreviación procesal civil y de asistencia familiar, para el caso de recusaciones como dispone el art. 139 de la LM que dispone que en tanto se promulgue una disposición de procedimientos administrativos, se observará las normas procesales contenidas en el Procedimiento civil.
Además cabe referir que si bien el art. 36.5 de la LM establece la suspensión temporal como una sanción, ello es factible siempre y cuando al margen del proceso administrativo exista auto de procesamiento ejecutoriado como resultado de un proceso penal instaurado en la vía ordinaria, aspecto que los recurridos no han demostrado.
Por consiguiente, el Juez de amparo al haber declarado procedente el recurso, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dado correcta aplicación al art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE, 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, resuelve APROBAR la Resolución cursante de fs. 106 a 109, pronunciada el 9 de septiembre de 2004 por el Juez de Partido y de Sentencia de Capinota, lo que no impide que el Concejo Municipal del referido Municipio, regularizando procedimiento conforme a lo referido pueda volver a someter a proceso al actor si así correspondiere.
No interviene el Magistrado, Dr. José Antonio Rivera Santivañez, por encontrarse con licencia.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
Presidente
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MagistradA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
magistrado
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.