SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0627/2005-R
Fecha: 07-Jun-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0627/2005-R
Sucre, 7 de junio de 2005
Expediente:
2004-10322-21-RAC
Distrito:
Cochabamba
Magistrado Relator:
Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En revisión, la Resolución de 5 de octubre de 2004, cursante de fs. 131 a 132, pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Hilda Bustillo Paredes de Sanjinés contra Alfredo Lobo Gómez, Comandante de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco”, alegando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la enseñanza, a una remuneración justa y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d), f), j) y 16.I y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
Por memorial presentado el 21 de septiembre de 2004, cursante de fs. 25 a 27 y vta. de obrados, la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
En el año 2002, se presentó a la convocatoria pública para examen de competencia y concurso de méritos para el cargo de Directora del Ciclo Primario de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco”, donde obtuvo el primer lugar y fue designada en el puesto a través de memorando, ejerciendo funciones a comienzos del año 2003. En el mes de agosto de 2004, empezó a sufrir una serie de actos hostiles por parte del Comandante de la Unidad Educativa del Ejército, quien sin motivo alguno le extendió un memorando en el que la sindicaba de ser responsable de cualquier acto de falta de respeto de parte del personal subalterno a cargo de su persona; posteriormente, dicha autoridad dirigió un informe al personal docente de la citada institución educativa en el que expresó una serie de mentiras sobre su comportamiento, esto por el simple hecho de divergencias personales que tuvo dicha autoridad con una tercera persona a la que supuestamente su persona habría asesorado, por último la citada autoridad le dirigió un memorando basado en un supuesto informe firmado por la portera del establecimiento dando cuenta de que su persona habría cometido infidencias y actos desleales, lo que dio lugar a que se la exonere de su cargo mediante memorando de Secretaría General 18/04, dejando de ejercer sus funciones desde el 28 de agosto de 2004, pese a que accedió al cargo por concurso de méritos y examen de competencia, y además, a la existencia de un contrato de trabajo que la respalda.
Manifiesta que por esa situación recurrió ante la misma autoridad que generó el memorando de despido, pidiendo se revise la decisión tomada, pero su solicitud fue negada, por lo que acudió al Comandante de la Séptima División para efectuar su reclamo sin recibir ninguna respuesta, ante lo cual presentó su reclamo al Comandante General de Institutos Militares, Miguel Vidaurre Noriega, habiendo transcurrido 25 días desde aquello hasta la presentación del presente recurso de amparo sin recibir respuesta alguna, por lo que ha agotado todas los niveles de reclamo que tenía, encontrándose ilegalmente privada de su fuente de trabajo a la que accedió legalmente y de la que se la retiró sin previo proceso, al que debió ser sometida por la autoridad recurrida, si es que ésta consideraba que debía ser sancionada como lo establece la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas y la Ley de Organización Militar que norman los actos cometidos por el personal de unidades militares, para imponer la sanción respectiva.
La recurrente señala la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la enseñanza, a una remuneración justa y a la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d), f), j) y 16.I y IV de la CPE.
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Alfredo Lobo Gómez, Comandante de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco”; solicitando sea declarado procedente, disponiéndose su inmediata reincorporación al cargo de Directora de la Unidad Educativa del Ejército en los niveles inicial y primario ordenándose además, se evite cualquier acto hostil en contra de su persona por parte del recurrido y sus subalternos, sea con costas y calificación de daños y perjuicios
Instalada la audiencia pública el 5 de noviembre de 2004, (fs. 129 a 130 y vta.) en presencia de la recurrente, de la autoridad recurrida y en ausencia del representante Ministerio Público, ocurrió lo siguiente:
El abogado de la recurrente ratificó en su integridad los fundamentos señalados en la demanda de amparo y los amplió señalando lo siguiente: a) el régimen al que se hallan sujetos los institutos militares se encuentra regulado por el Reglamento del Régimen de Unidades Educativas, el mismo que al tipificar las faltas que pudiesen cometerse, señala que éstas son las consignadas en el Decreto Supremo (DS) 212414, que es el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio, que establece que las faltas en que pudiese haber incurrido un docente o administrativo en el ejercicio de sus funciones deben ser calificadas por un Tribunal Disciplinario de la Jefatura de Personal, situación que no se dio en el presente caso en el que el recurrido destituyó directamente a su patrocinada, incurriendo en omisión indebida y en acto ilegal.
Posteriormente con el uso del derecho a la réplica, manifestó que no se puede confundir la vía ordinaria de la judicatura laboral con un recurso constitucional en el que se demanda el amparo de derechos fundamentales vulnerados por la autoridad recurrida, que en el caso presente es la autoridad generadora del acto ilegal u omisivo, sin que sea posible plantear el recurso contra el Ministro de Defensa.
La autoridad recurrida presentó informe escrito (fs. 125 a 128) e informe en audiencia a través de su abogado, señalando lo siguiente: a) la Unidad Educativa del Ejército “héroes del Chaco” se constituye en una institución de enseñanza privada sin nexo con el Estado, como se evidencia de la Resolución Administrativa (RA) 2117/98, de 21 de octubre de 1998, dentro de ese ámbito la recurrente fue designada Directora del Nivel Primario luego de una invitación pública a profesionales del ramo, la misma que no constituye una convocatoria de concurso de méritos, luego de la cual se determinó contratar a la recurrente, determinación que le fue comunicada por oficio del Comando de Institutos Militares del Ejército Secc. DIAC 54/03, de 6 de enero; b) es evidente que la recurrente cumplió con sus funciones e incluso fue felicitada; sin embargo, también cometió faltas graves por lo que fue objeto de llamadas de atención desde la gestión 2003, entre las que se encuentran denuncias de maltrato contra el personal docente a raíz de las cuales algunos de ellos renunciaron a su cargo; c) la recurrente fue citada a una reunión en la que se le dio a conocer los informes presentados sobre su actuación y se le solicitó eleve informe para explicar las denuncias en su contra, dicho informe nunca fue presentado; por el contrario la recurrente presentó un memorial por el que solicitaba se oficialice su despido, por lo que se le entregó un memorando de despido en base al Reglamento del Ministerio de Educación y el Reglamento Interno de la Unidad Educativa del Ejército, indicándole que le serían cancelados sus beneficios sociales, pero la recurrente no se presentó a recoger dichos beneficios d) la recurrente fue despedida de su cargo por haber cometido, a criterio de su autoridad, faltas contenidas en el Reglamento Interno del establecimiento en su Capítulo III, el Reglamento de Faltas e Infracciones Disciplinarias y sus Sanciones del Ministerio de Educación en su Capítulo III, art. 9 inc. d), art. 10 incs. a), k), art. 11 y art. 16 inc. e) y la Ley General del Trabajo (LGT) y Decreto Reglamentario en su art. 9 incs. e) y h), por lo que, en el supuesto de que su autoridad hubiese lesionado alguna disposición legal, la recurrente debió acudir a la Judicatura del Trabajo que es la autoridad competente para conocer el caso; e) en la vía militar tampoco se han agotado las medios legales, puesto que siguiendo la cadena de mando acudió al Comando de la Séptima División y al Comando General e Institutos Militares y al no recibir ninguna respuesta interpuso directamente el recurso de amparo, sin agotar la vía militar, puesto que no se ha llegado a impugnar ante el Ministerio de Defensa, a cuyo titular en todo caso debió haberse demandado en el recurso de amparo constitucional, por ser el representante nato de las Fuerzas Armadas. Por lo expuesto, solicitó se declare improcedente el recurso planteado.
Concluida la audiencia el Tribunal de amparo declaró improcedente el recurso, con el fundamento de que si bien la recurrente optó al cargo de Directora de la Unidad Educativa del Ejército por la gestión 2003, sin embargo, al haber permanecido en las mismas funciones por la gestión 2004, el contrato de trabajo ha asumido la calidad de contrato por tiempo indefinido en virtud del art. 2 del D.L. 16187 de 16 de febrero de 1979 que no puede ser resuelto unilateralmente por una sola de las partes sin haber cumplido con las formalidades previstas por la propia Ley General del Trabajo, por lo que correspondía a la recurrente acudir previamente a la vía conciliatoria prevista por la Ley General del Trabajo o en su caso denunciar la vulneración de sus derechos y solicitar la reincorporación a su fuente de trabajo o el pago de beneficios sociales, a través de la judicatura laboral que es el tribunal competente para resolver el caso planteado, y no acudir directamente a la vía del amparo constitucional.
A requerimiento del Magistrado Relator, a efectos de contar con mayores elementos de juicio para la dilucidación del presente recurso, mediante AC 201/2005-CA, de 11 de mayo (fs. 16 y 17), la Comisión de Admisión solicitó a Alfredo Lobo Gómez, Director de la Unidad Educativa del Ejercito, remita la documental allí señalada, suspendiéndose el cómputo del plazo.
Recibida la literal extrañada, mediante decreto de 20 de mayo del presente año (fs. 296), se reanudó el referido plazo, siendo la nueva fecha de vencimiento el 15 de junio, por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del término legalmente establecido.
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Por RA 2117/98, de 21 de octubre de 1998, se autorizó la apertura y legal funcionamiento de la Unidad Educativa del Ejército en Cochabamba como establecimiento educativo privado en los niveles pre-escolar, primaria y secundaria (fs. 71).
II.2. El 6 de enero de 2003, el Comando General del Ejército, mediante nota DIAC 54/03 comunicó a la recurrente que habiendo concluido el proceso de revisión, calificación y selección de sus antecedentes académicos profesionales, había sido designada como Directora del Nivel Primario de la Unidad Educativa del Ejército de Cochabamba para la gestión 2003 (fs. 2).
II.3. Por memorandos de 10 de marzo, 10 de junio, 20 de junio y 27 de octubre de 2003, la recurrente recibió felicitación por diferentes actividades realizadas en el cumplimiento de sus funciones como Directora del Nivel Primario de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco” (fs. 18 a 21).
II.4. Por contrato de trabajo de 2 de enero de 2004, suscrito por el Comandante de la Unidad Educativa “Héroes del Chaco” y el Comandante de Institutos Militares del Ejército se contrató los servicios de la recurrente para desempeñar el cargo de Directora del Nivel Primario de la citada Unidad (fs. 292 a 293).
II.5. El 8 de marzo de 2004, la Jefe de la “DIAC” dirigió memorando de llamada de atención a la recurrente por convocar a una actividad social de carácter institucional al personal docente, sin autorización superior (fs. 11); asimismo, el 19 de agosto de 2004, el Comandante de la Unidad Educativa del Ejército, ahora recurrido, emitió el memorando 16/04 por el que llamó a la “reflexión” a la recurrente sobre su comportamiento con el personal, al haber recibido constantes quejas verbales y escritas de maltrato recibido por parte de dicha Directora (fs. 17).
II.6. Por memorial de 24 de agosto de 2004, dirigido al Comandante de la Unidad Educativa del Ejército, la recurrente solicitó a dicha autoridad se deje sin efecto la decisión de suspenderla de su condición de Directora del Nivel Primario de la mencionada Unidad Educativa, o en su caso, se emita la respectiva comunicación escrita con “basamento”, por el que dicha autoridad toma esa determinación (fs. 8).
II.7. Por memorando de 25 de agosto de 2004, la autoridad recurrida comunicó a la recurrente que se prescindía de sus servicios a partir de esa fecha, en aplicación del art. 16 de la LGT y de acuerdo al Decreto Reglamentario en su art. 9 incs. e), g) y h), señalando que en el desempeño del cargo demostró falta de lealtad con la institución, incapacidad profesional en el manejo de personal a su mando y fue objeto de dos llamadas de atención, por lo que se tomó la determinación en función a lo dispuesto por el Reglamento de Régimen Interno de dicho establecimiento en su Capítulo III, Faltas Graves que hace referencia al Reglamento de Faltas e Infracciones Disciplinarias y sus Sanciones del Ministerio de Educación y Cultura en su Capítulo Tercero, art. 9 inc. d) art. 10 incs. a), k) y art. 11 inc. a) (fs. 5 a 6).
II.8. Por memorial de 26 de agosto de 2004, enviado vía courrier al Comandante de Institutos Militares del Ejército, la recurrente solicitó se deje sin efecto el memorando de despido, restableciéndola en el cargo de Directora (fs. 10).
II.9. A solicitud verbal del Comandante de Institutos Militares del Ejército, el 31 de agosto de 2004, el Comandante de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco”, elevó informe a esa autoridad sobre los aspectos que motivaron el retiro de la recurrente de la Institución (fs. 74 a 76).
La recurrente solicita la tutela de sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a la enseñanza, a una remuneración justa y a la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. a), d), f), j) y 16 I. y IV de la CPE, denunciando que fueron vulnerados por la autoridad recurrida, puesto que accedió al cargo de Directora del Nivel Primario de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco” a través de concurso de méritos y examen de competencia, pese a ello, el Comandante de dicha Unidad Educativa la destituyó de su cargo alegando la comisión de faltas, sin que se le hubiese seguido un proceso interno previo; ante lo cual dirigió reclamos tanto a la autoridad que originó el despido, recibiendo una respuesta negativa, como al Comandante de Institutos Militares del Ejército sin que hubiese recibido respuesta a su reclamo. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. En forma previa a ingresar al análisis de la problemática planteada, corresponde señalar que la norma prevista por el art. 19 de la CPE, establece que el amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona y que son reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, entendimiento que ha sido desarrollado por la jurisprudencia de este Tribunal, que señala:“(…) el recurso de amparo por su naturaleza subsidiaria, es viable en la medida en que el recurrente previamente agote los medios ordinarios o administrativos de defensa para la tutela de derechos fundamentales o garantías constitucionales puesto que esta acción extraordinaria pone término al conjunto de medios procesales que tienen el mismo objeto, que es el de otorgar tutela cuando se evidencia que una persona o un particular ha realizado actos ilegales u omisiones indebidas que restrinjan, supriman o amenacen restringir intereses dignos de protección jurídica” (SC 1548/2003-R, de 30 de octubre).
De acuerdo al razonamiento anterior el recurso de amparo constituye un instrumento subsidiario puesto que para su presentación requiere haberse hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos, que se hubiesen agotado dentro de ese proceso o vía legal, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable; este entendimiento del principio de subsidiariedad contiene además reglas y sub reglas de aplicación que han sido desarrolladas por la SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, que señala:
”(…) de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
III.2. En el presente caso se aplican los presupuestos de subsidiariedad señalados en la jurisprudencia constitucional glosada precedentemente, puesto que de la revisión de antecedentes se tiene que la recurrente, el 24 de agosto de 2004, formuló un reclamo ante la autoridad recurrida manifestando que la misma habría dispuesto su suspensión en el cargo de Directora del Nivel Primario de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco” sin contar con ningún fundamento legal para ello, por lo que pedía se deje sin efecto dicha decisión o en su caso se emita la respectiva comunicación escrita fundamentando la determinación de esa autoridad, es decir, que el reclamo efectuado el 24 de agosto se refiere exclusivamente a la suspensión determinada en contra de la recurrente; ahora bien, el 25 de agosto la autoridad recurrida emitió el memorando por el que se comunicaba a la recurrente que se prescindía de sus servicios, constituyéndose ese acto el denunciado por ésta como ilegal y vulneratorio de sus derechos, por lo que correspondía que la mencionada presente reclamo ante la autoridad recurrida impugnando el memorando emitido y solicitando su reincorporación; empero, esa situación no se dio, ya que de los antecedentes presentados no se evidencia que la recurrente hubiese efectuado reclamo ante la autoridad que emitió el memorando como correspondía hacerlo, más aún, si dicha autoridad como Comandante de la Unidad Educativa tiene entre las funciones que le han sido asignadas por las normas establecidas en el Título II Capítulo I, apartado C, numeral 18 del Manual de Funciones de la Unidad Educativa del Ejército “Héroes del Chaco”, el conocer por orden regular, todos los asuntos sobre reclamos, solicitudes, conflictos y aspectos disciplinarios, por lo que -se reitera-, la recurrente debió efectuar el reclamo correspondiente ante el ahora recurrido luego de recibir el memorando de 25 de agosto de 2004, hecho que no se dio, por lo que no agotó la vía que tenía expedita para su reclamo ante la misma autoridad que generó el hecho que considera lesivo a sus derechos, aplicándose sobre este punto la sub regla de subsidiariedad referida a que la autoridad administrativa no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre el hecho denunciado porque la parte recurrente no utilizó los recursos y medios de defensa ante esa autoridad, por lo que no corresponde otorgar la tutela solicitada respecto a este hecho.
Por otra parte, es preciso también señalar que al siguiente día de emitirse el memorando de agradecimiento de servicios, la recurrente formuló directamente reclamo ante el Comandante de Institutos Militares del Ejército que, en efecto, es la autoridad jerárquicamente superior al recurrido conforme se determina de la previsión contenida en el Título II, Capítulo I , apartado I.A. del citado Manual de Funciones y que además es la autoridad que suscribió el documento por el que se contrató sus servicios; autoridad militar ante la cual el recurrido, el 31 de agosto de 2004, elevó informe sobre los aspectos que motivaron el retiro de la recurrente de la Institución; empero, hasta la interposición del presente recurso de amparo ese reclamo aún no fue resuelto en forma positiva o negativa, sin que la recurrente hubiese efectuado ningún reclamo solicitando respuesta a la nota enviada al Comando de Institutos Militares, por lo que no se evidencia que hubiese agotado esa vía de impugnación, ya que de haberlo hecho de esa forma y en el caso de que eventualmente no hubiese existido respuesta a ese reclamo, entonces se activaba la posibilidad de que la recurrente pudiese impugnar la vulneración de su derecho de petición por falta de respuesta a sus reclamos, en el caso presente esa situación no se dio y -como ya se tiene señalado- luego de enviar el reclamo a la autoridad militar citada y sin esperar una respuesta ya sea afirmativa o negativa, la recurrente interpuso directamente el recurso de amparo que dado su carácter subsidiario no puede ser utilizado en reemplazo de las vías legales y administrativas que pudiesen existir para la protección de los derechos que se consideran suprimidos o amenazados, más aún cuando esas vías de impugnación ya se han activado y se encuentran pendientes de resolución, situación que se da en el presente caso, por lo que no corresponde otorgar la tutela solicitada en aplicación de la sub regla de subsidiariedad que establece la improcedencia del amparo, cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución.
En consecuencia, el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso planteado, ha evaluado correctamente los datos del proceso y dado correcta aplicación al art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, resuelve APROBAR la Resolución de 5 de octubre de 2004 cursante de fs. 131 a 132, pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba.
Se llama la atención al Tribunal de amparo en cuanto a la tramitación del presente recurso, puesto que la admisión del recurso de amparo se produjo el 29 de septiembre de 2004 y la autoridad recurrida fue citada con la demanda del recurso y el Auto de admisión recién el 3 de noviembre de 2004, es decir, casi un mes después de la admisión, lesionando el carácter sumarísimo del trámite y atentando contra la inmediatez de la posible tutela que pudiese brindarse.
No interviene la Decana Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Dr. Willman Ruperto Durán Ribera Dr. José Antonio Rivera Santivañez
Dra. Martha Rojas Álvarez Dr. Artemio Arias Romano
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
I.2.3. Resolución
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
II. CONCLUSIONES
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
PRESIDENTE MAGISTRADO
MAGISTRADA MAGISTRADO