SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0895/2005-R
Fecha: 04-Ago-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0895/2005-R
Sucre, 4 de agosto de 2005
Expediente:
2005-10798-22-RAC
Distrito:
La Paz
Magistrado Relator:
Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En revisión, la Resolución 001/2005, de 6 de enero, cursante de fs. 105 a 106, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Vito Rivas Vargas contra Fernando Antezana Aranibar, Rosario Quiroga Morales y Mercedes Cuellar Carreño, Ministro de Salud y Deportes, Viceministra de Salud y Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Salud y Deportes, respectivamente, alegando la vulneración de su derecho a una remuneración justa, consagrado en el art. 7 inc. j) de la Constitución Política del Estado (CPE).
Por memorial presentado el 17 de diciembre de 2004, cursante de fs. 29 a 30 vta. de obrados y el de subsanación de 21 de diciembre de 2004 (fs. 37 a 38), el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Su persona firmó un contrato de trabajo con el Ministerio de Salud y Deportes con una duración de un año para cumplir las funciones de médico Coordinador Regional de la Unidad Ejecutora de Crédito NDF-322, dicha contratación fue autorizada a través de la Resolución Ministerial (RM) de 17 de febrero de 2003, aprobada de acuerdo a las normas legales administrativas y en sujeción al presupuesto de la Unidad que contaba con la Cooperación Nórdica; por otra parte, el contrato fue suscrito por las autoridades que en ese entonces fungían como Viceministro de Salud, Director de Asuntos Administrativos y Jefe del Departamento Jurídico del Ministerio de Salud y Deportes, en consecuencia, dicho documento fue legalmente faccionado.
Señala que habría trabajado hasta la conclusión de su contrato; sin embargo, el Ministerio no cumplió con el pago del salario correspondiente al mes de diciembre de 2003, por lo que al concluir sus funciones presentó una serie de notas a dicha entidad a efectos de que se cumpla con el pago de sus haberes del mes señalado, pero, el Ministerio de Salud y Deportes se negó a pagarle, siendo que su persona trabajó en forma correcta y continua, cumpliendo con todas las exigencias del contrato, sin que hasta la fecha exista ningún reclamo por las funciones que desempeñó.
Manifiesta que ante su insistencia para que los personeros del Ministerio de Salud den respuesta a su solicitud, se le respondió con una carta en la que señalaron que debía esperar una auditoria, la que ya se ha llevado a cabo sin que se pueda argumentar nada para que se le niegue el pago de su sueldo devengado, estando en la misma situación todos los funcionarios que figuran en planillas; además, a partir de la entrega de la citada nota el silencio optado por dicho Ministerio no solo fue notorio sino también perjudicial a sus intereses, puesto que restringe su derecho al pago de su salario devengado y precisamente el acogerse a ese silencio administrativo le hace temer que el Ministerio de Salud opte por el transcurso del tiempo y la reversión de dineros al Estado.
Señala la vulneración de su derecho a una remuneración justa, consagrado en el art. 7 inc. j) de la CPE.
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Fernando Antezana Aranibar, Rosario Quiroga Morales y Mercedes Cuellar Carreño, Ministro de Salud, Viceministra de Salud, Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Salud, respectivamente, solicitando sea declarado procedente, disponiéndose el pago de su sueldo devengado.
Instalada la audiencia pública el 6 de enero de 2005, en presencia de la parte recurrente, de la parte recurrida y la inasistencia del Ministerio Público, ocurrió lo siguiente:
La abogada del recurrente ratificó los fundamentos expuestos en el memorial del recurso y los amplió señalando que el contrato suscrito con su cliente surge de un convenio entre el Estado Boliviano y el Fondo Nórdico , por el que se establece de forma precisa que el contratado tendría la calidad de servidor público con un sueldo pagado por el Tesoro General de la Nación (TGN) a través de la partida 121, pero el Ministerio de Salud siempre ha tratado de confundir ese carácter de funcionario con el de consultor que se paga con las partidas 252 y 258.
El Ministro de Salud recurrido, Fernando Antezana Aranibar, presentó informe escrito (fs. 100 a 103), que fue ratificado y ampliado en audiencia por los abogados apoderados en su representación y la de las correcurridas Rosario Quiroga Morales, Viceministra de Salud y Mercedes Cuéllar Carreño, Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Salud, señalando lo siguiente: a) el amparo constitucional procede cuando una resolución, acto u omisión indebida de autoridad o funcionario vulnere los derechos fundamentales establecidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso para la protección inmediata de los derecho, en el presente caso, no se trata de una resolución, acto u omisión, se trata de un acuerdo o un contrato y el art. 7 de la CPE establece los derechos fundamentales de las personas, entre los que no está mencionado como derecho fundamental el reclamo por incumplimiento de contrato ya que esos conflictos los dirime el juez civil y los laborales emergentes de disputas por conflictos de incumplimiento de contrato laboral los resuelve la autoridad competente, por lo que al tratarse de un contrato y de un presunto incumplimiento de las cláusulas 4 y 14, la solución de diferendos en la ejecución de ese contrato no es de competencia de un tribunal de garantías, puesto que no se trata de la vulneración de un derecho constitucional; b) la Resolución Ministerial presentada como prueba por el recurrente únicamente autoriza la ampliación de varios contratos de personal de la Unidad Ejecutora del Crédito NDF 3322 con vigencia del 2 de enero al 31 de diciembre de 2003, es decir, 12 meses, y no menciona que los contratados tuvieran derecho a un sueldo 13, que es lo que el recurrente reclama; c) el recurrente sostiene que habría cursado varias notas de reclamo al Ministerio de Salud sobre el pago de su sueldo 13 y reconoce expresamente que dichas notas de reclamo sí fueron respondidas, aunque no en forma debida, lo que significa que dicho Ministerio respondió a sus reclamos, aunque el recurrente considere que dichas respuestas no eran de su agrado o de su aceptación; d) el recurrente trabajó desde enero hasta diciembre de 2003, reconociendo expresamente que percibió 12 sueldos, 11 de enero a noviembre y uno adicional que según lo afirma correspondía a aguinaldo, en consecuencia recibió una justa remuneración por su trabajo; e) los contratos de trabajo eventual de duración definida en la administración pública y que son pagados con cargo a recursos de financiamiento, como es el caso, partida 121000, por instrucciones del Ministerio de Hacienda no reconocen pago de vacaciones u otros y se asimilan a contratos de consultoría, no tienen dependencia laboral, no están sujetos al Estatuto del Funcionario Público y menos aún a la Ley General del Trabajo y en la gestión 2003 fueron excluidos del beneficio de aguinaldo de navidad o sueldo 13, ya que no estaba contemplado en el presupuesto; f) no es evidente que no se habría cancelado el sueldo de diciembre de 2003, ya que existe una copia legalizada de la planilla de haberes del Ministerio de Salud al Fondo Nórdico de diciembre de 2003, donde figura el recurrente con un sueldo de Bs7.100.-, habiendo recibido un líquido pagable de Bs5.671.- por el mes de diciembre, por tanto, lo que se reclama es el sueldo 13 que fue ilegalmente convenido en el contrato de trabajo suscrito con el recurrente y precisamente por ser ilegal es que el Ministerio de Salud no efectuó ese pago; y g) tienen conocimiento de que ya existe una demanda ordinaria dentro de la justicia laboral. Por lo expuesto solicitaron se declare improcedente el recurso interpuesto.
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo dictó Resolución declarando improcedente el recurso planteado, con los siguientes fundamentos: a) no existe conculcación a los derechos y garantías constitucionales del recurrente, toda vez que se le cancelaron todos los haberes correspondientes de enero a diciembre de 2003, quedando pendiente el sueldo 13 señalado en la cláusula quinta del contrato, que es el motivo del reclamo del recurrente; y b); el recurrente no agotó todos los medios que le franquea al ley para que pueda hacer valer sus derechos conculcados, infringidos o suprimidos, por el contrario, el propio recurrente se refiere al silencio administrativo del Ministerio de Salud, que de acuerdo a procedimiento significa una negativa, la que es susceptible de impugnación a través del recurso de revocatoria, situación que no fue observada por el recurrente.
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El 17 de febrero de 2003, el recurrente suscribió un contrato de trabajo con el Viceministerio de Salud y la Dirección General de Asuntos Administrativos en representación del Ministerio de Salud y Deportes, con una duración definida del 2 de enero al 31 de diciembre de 2003, una remuneración mensual y en forma anual un sueldo 13, estableciendo además que la naturaleza jurídica del contrato se limita a los términos del mismo y a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal aprobado por Decreto Supremo (DS) 26115, de 21 de marzo de 2001, declarándose inaplicables las normas contenidas en la Ley General del Trabajo (fs. 22 a 24).
II.2. Por memorial de 7 de junio de 2004, el Personal de la Unidad Ejecutora del Crédito NDF Mº 322, formalizó reclamo de cobro del sueldo devengado de diciembre de 2003 ante el Ministro de Salud y Deportes, sin que en dicho reclamo figure o intervenga el recurrente (fs. 34 a 35 y vta.).
II.3. El 30 de agosto de 2004, por nota MSyD/DGAA/JBJ/361/2004, dirigida al recurrente, la Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Salud y Deportes, comunicó a éste, en respuesta a su nota de 27 de julio de 2004, que no podía atenderse su solicitud de reincorporación a la institución y que en cuanto al pago de sus haberes por el mes de diciembre de 2003, esa Dirección estaba a la espera del informe de auditoria interna del Ministerio de Salud, el mismo que estimaba sería presentado el 10 de septiembre de 2004, situación que sería comunicada al recurrente en forma inmediata (fs. 19).
II.4. Según papeleta de pago de haberes del recurrente correspondiente a octubre de 2003, éste habría recibido en esa oportunidad un líquido pagable de Bs12.247.- (fs. 107).
II.5. Figura en obrados las planillas de pago de haberes del Ministerio de Salud y el Fondo Nórdico de enero a diciembre de 2003, en cada una de las cuales se consigna el nombre del recurrente, con un líquido pagable de Bs5.671.-, excepto el mes de octubre (fs. 82 a 93).
II.6. No consta en obrados ninguna nota de reclamo o impugnación realizada por el recurrente a alguna autoridad del Ministerio de Salud y Deportes.
El recurrente solicita tutela a su derecho a una justa remuneración, consagrado en el art. 7 inc. j) de la CPE, denunciando que habría sido vulnerado por las autoridades recurridas, puesto que firmó un contrato de trabajo con el Ministerio de Salud y Deportes con una duración de un año para cumplir las funciones de médico Coordinador Regional de la Unidad Ejecutora de Crédito NDF-322, trabajando hasta la conclusión de su contrato; sin embargo, dicho Ministerio no cumplió con el pago del salario correspondiente al mes de diciembre de 2003, por lo que presentó una serie de notas reclamando ese pago, pero, el Ministerio se negó a pagarle, y ante la insistencia de su persona se le respondió con una carta en la que señalaron que debía esperar una auditoria, la que ya se ha llevado a cabo sin que se pueda argumentar nada para que se le niegue el pago de su sueldo devengado. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática planteada, corresponde señalar que la norma consagrada en el art. 19 de la CPE establece que el amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona y que son reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; lo que significa que el amparo se configura sobre el principio de subsidiariedad, conforme a lo cual la jurisprudencia constitucional señala que para la procedencia de este recurso extraordinario: "(...) el recurrente debe utilizar cuanto recurso le franquee la ley, sea ante la autoridad o persona que lesionó su derecho o ante la instancia superior a la misma en caso que se trate de autoridad y, en el caso de particulares, acudir ante la autoridad que conforme a la naturaleza del acto ilegal u omisión indebida le pueda otorgar protección inmediata”, “y sólo se concederá el amparo, no obstante la existencia de otras vías, cuando las mismas resulten ineficaces para la defensa de los derechos, excepción que dependerá de la problemática planteada” así lo ha entendido este Tribunal en las SSCC 1277/2003-R; 770/2003-R, 635/2003-R, 445/2003-R, 492/2003-R, 703/2004-R, entre otras.
En ese mismo sentido, la SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, desarrollando las reglas y sub reglas de aplicación del principio de subsidiariedad, señaló que: ”(…) de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
III.2. Por otra parte, corresponde también referirse a la naturaleza de la relación jurídica de las partes en el presente recurso, para ello es preciso señalar que las normas previstas por el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) efectúan una clasificación de las clases de servidores públicos, entre los que se señalan los funcionarios electos, los designados, los de libre nombramiento, los de carrera y los interinos; sobre los funcionarios de carrera señala que son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa que se establecen en el mismo Estatuto y en cuanto a los funcionarios interinos establece que son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al Estatuto del Funcionario Público y disposiciones reglamentarias.
Ahora bien, en cuanto a otras personas que prestan servicios al Estado, la norma prevista por el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público dispone: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”.
De las normas legales referidas, se concluye que aquellas personas que presten servicios al Estado en forma eventual y a través de un contrato suscrito con una entidad pública se encuentran sujetos a lo regulado en el mismo contrato y a lo dispuesto por las normas Básicas de Administración de Personal, categoría en la que se encuentra el recurrente puesto que prestó sus servicios en la Unidad Ejecutora del Crédito NDF 322 en base a un contrato de trabajo de duración definida con el Ministerio de Salud, signado con el 0002, lo que significa que se encuentra dentro de los contratos que pueden celebrarse de acuerdo a lo dispuesto por el art. 18.II inc. e) numeral 5 del DS 26115, sobre Normas Básicas de Administración de Personal, que dispone expresamente lo siguiente: “Para el caso de personal eventual, la relación de trabajo se establecerá mediante el respectivo contrato, suscrito entre la entidad y el servidor público contratado”; por lo que el recurrente jurídicamente no está sujeto al Estatuto del Funcionario Público al no ser un funcionario de carrera, tampoco está sujeto a las normas de la Ley General del Trabajo porque al tratarse de una entidad pública, de la administración central, ninguna persona que tenga relación de prestación de servicios con la misma puede ingresar al ámbito de regulación esta última Ley, como es el caso del recurrente; por lo tanto, como ya se ha dicho, está sujeto a las regulaciones del mismo contrato del cual es parte y de las Normas Básicas de Administración de Personal.
III.3. Cabe aclarar, como se tiene ya señalado, que el recurrente no es un funcionario de carrera, por ende no tenía posibilidad de hacer uso de los recursos de revocatoria y jerárquico que están contemplados para dichos funcionarios, tampoco se encuentra sujeto a las regulaciones de la Ley General del Trabajo, por lo que no podría declararse la improcedencia del recurso porque supuestamente no agotó esas vías, lo que significa que el principio de subsidiariedad en cuanto a esas vías no es aplicable en el presente caso.
III.4. Efectuadas esas precisiones, corresponde ahora ingresar al análisis del presente caso, así se tiene que si bien el recurrente no presentó ningún documento que acredite que efectivamente realizó sus reclamos ante las autoridades del Ministerio de Salud y Deportes; empero, las autoridades recurridas reconocieron que se habrían efectuado esos reclamos los que fueron respondidos, cursando en los antecedentes del expediente la nota MSyD/DGAA/JBJ/361/2004, de 30 de agosto, por la cual la Directora General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Salud comunicó al recurrente que en relación al pago de sus haberes por el mes de diciembre de 2003, se estaba a la espera del informe de Auditoria Interna el que estimadamente se presentaría el 10 de septiembre y de esa manera se daría solución al tema del reclamo, lo que significa que en base al resultado de la auditora interna se daría una solución al tema objeto del reclamo del recurrente; ahora bien, no consta en obrados si esa auditora habría ya concluido; sin embargo, el recurrente manifestó que la misma habría ya realizado sin que exista argumentación para que no pueda ser pagado el sueldo devengado, pero, no se evidencia que el recurrente hubiese realizado algún reclamo ni presentando nota ante las autoridades recurridas haciendo alusión a ese hecho y pidiendo se resuelva su solicitud, conforme lo había señalado la autoridad correcurrida en la nota de 30 de agosto citada, en ese sentido existiría aún una determinación pendiente que resuelva la solicitud del recurrente, ya sea en forma positiva o negativa, resolución que el recurrente no ha exigido sea pronunciada, en consecuencia existe una causal de subsidiariedad que imposibilita conocer el asunto de fondo.
III.5. Por otra parte, conforme a la normativa legal desarrollada en el FJ III.2. y al entendimiento inferido de la misma, se ha establecido que la naturaleza de la relación jurídica entre las partes emerge del contrato suscrito entre ellas, por lo que se encuentran sujetas a las regulaciones contenidas en ese mismo contrato. Ahora bien, el recurrente pretende que a través del presente recurso de amparo se de cumplimiento al contrato sucrito con el Ministerio de Salud y Deportes, no otra cosa significa, que reclame el pago de un supuesto sueldo devengado de acuerdo a lo establecido en las cláusulas del contrato, extremo que no puede ser conocido a través del presente recurso de amparo, puesto que esta acción tutelar no es sustitutiva de las vías ordinarias que tiene el recurrente para impugnar la falta de cumplimiento de contrato y en su caso exigir el cumplimiento de una o algunas de las cláusulas contenidas en él, puesto que todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre el recurrente y el Ministerio de Salud están sujetas a las previsiones contractuales pactadas entre partes, por lo que - se reitera-, el cumplimiento de una o alguna de cláusulas del mismo debe ser resuelto por la autoridad competente en la vía ordinaria que el recurrente tiene expedita para ejercer sus derechos, este entendimiento ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional contenida entre otras en la SC 223/2005, de 15 de marzo, misma que ha establecido que: “También se debe señalar que, si el recurrente desea exigir el cumplimiento de alguna de las cláusulas del contrato, o considera que no asisten las condiciones para aplicar la cláusula rescisoria, a la que dio aplicación el recurrido, debe acudir ante la autoridad jurisdiccional competente, pues el recurso de amparo constitucional no es sustituto de las vías ordinarias que tienen las partes para defender sus derechos, mucho menos para exigir el cumplimiento de los contratos, así lo estableció la jurisprudencia constitucional, entre otras en la SC 1603/2004-R, de 4 de octubre, en la que se manifestó lo siguiente: '(...) en consecuencia, como lo ha sostenido de manera amplia y uniforme la jurisprudencia constitucional, que el amparo no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona y siempre que no haya otro medio legal para hacerlos”. En ese mismo sentido la SC 689/2005-R, de 21 de junio. Por consiguiente, con el razonamiento expresado se confirma la imposibilidad de otorgar la tutela solicitada.
En consecuencia, no corresponde otorgar la tutela solicitada por el recurrente al existir una respuesta pendiente al reclamo efectuado ante las autoridades recurridas, y además, al no ser el recurso de amparo constitucional la vía para exigir el cumplimiento de alguna de las cláusulas del contrato suscrito entre el recurrente y el Ministerio de Salud y Deportes, teniendo para ello el recurrente expedita la vía ordinaria para hacer valer sus derechos.
Por lo expuesto, el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso, aunque con distinto fundamento, ha efectuado una adecuada valoración de los hechos y dado correcta aplicación a la norma prevista por el art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional resuelve APROBAR la Resolución 001/2005, de 6 de enero, cursante de fs. 105 a 106, pronunciada por la Sala Social Administrativa Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Presidente Dr. Willman Ruperto Durán Ribera por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
I.2.3. Resolución
II. CONCLUSIONES
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
DECANA
MAGISTRADO