SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0299/2006-R
Fecha: 29-Mar-2006
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0299/2006-R
Sucre, 29 de marzo de 2006
Expediente: 2005-12270-25-RAC
Distrito: Santa Cruz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat
En revisión la Resolución de 5 de agosto de 2005, cursante a fs. 110 y vta., pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Jorge Mariano Zambrana Pareja contra Percy Fernández Añez, Hugo Enrique Landivar, María Desiré Bravo de Moyano, Alcalde y Concejales del Gobierno Municipal de Santa Cruz y otros; denunciando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica, a la petición y a la propiedad privada, consagrados en el art. 7 incs. a), h) e i) de la Constitución Política del Estado (CPE).
Por memorial presentado el 18 de julio de 2005, cursante de fs. 47 a 51 de obrados, el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Es propietario de un lote de terreno de 53.000 m2 ubicado en la zona oeste de la ciudad, identificado como unidades vecinales 112 y 113 e inscritas en el registro de Derechos Reales bajo la matricula 7.01.1.99.0059566; con dicho derecho propietario efectuó gestiones para urbanizarlo, lo que consiguió mediante testimonio público 186/84, de 28 de agosto de 1984, que aprobó la urbanización de sus terrenos bajo el nombre de “Cupesi”; luego, mediante Ordenanza Municipal (OM) 42/91, de 23 de diciembre de 1991, fueron levantadas las restricciones impuestas a la zona, aprobándose también el proyecto de reestructuración urbana para las unidades vecinales 112 y 113. Pese a la aprobación de la urbanización Cupesi, mediante OM 025/95, de 5 de julio de 1995, se declaró la necesidad de realizar el Parque Urbano de Preservación Ecológica “Curiche La Madre” en las Unidades Vecinales 54, 112 y 113; es decir, sobre su terreno, y mediante la OM 026/95 se dispuso la expropiación de los terrenos involucrados; luego, por OM 035/95 se determinó la expropiación adicional de los terrenos en un 23% y la donación del 40% de las propiedades afectadas, dejando un 37% como área privada de uso mixto. Posteriormente, habiendo transcurrido más de dos años sin que la expropiación se hubiera ejecutado, la OM 032/97, amplió la vigencia de la OM “25/97” (sic) por un año más; y finalmente, mediante OM 016/99, de 14 de mayo, se redefinió el parque proyectado excluyendo de su área la unidad vecinal 54, ratificando la afectación de las Unidades Vecinales 112 y 113.
Hasta la fecha transcurrieron más de diez años desde la decisión municipal de afectar sus terrenos, sin que el proyecto para el que fueron declarados de necesidad pública se hubiera consolidado, por lo que el 11 de febrero de 2004 solicitó la declaratoria de caducidad ipso jure e ipso facto de las Ordenanzas Municipales nombradas, y así sean levantadas las restricciones sobre su propiedad, recibida dicha solicitud en audiencia de 28 de octubre de 2004 le informaron que en quince días se evacuaría el informe de la Comisión de Constitución del Concejo Municipal, así como la información respecto a la falta de indemnización a su persona; empero, transcurridos ocho meses desde dicha audiencia no recibió respuesta alguna, por lo que acudió ante el Alcalde Municipal, que tampoco dio respuesta, pese a que las normas previstas por el art. 17 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) conceden un plazo de seis meses para responder a las peticiones de los ciudadanos, quedando luego expeditos los recursos administrativos, que en el caso no existen, los jurisdiccionales y constitucionales, por lo que acude al presente amparo constitucional, pues existe jurisprudencia en casos similares, como las SSCC 1183/2004 y 1434/2004.
Señala como vulnerados sus derechos a la seguridad jurídica, a la petición y a la propiedad privada, consagrados en el art. 7 incs. a), h) e i) de la CPE.
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Percy Fernández Añez, Hugo Enrique Landivar, María Desiré Bravo de Moyano Alcalde y concejales del Gobierno Municipal de Santa Cruz y otros; pidiendo se conceda el amparo, disponiéndose que las autoridades recurridas se pronuncien respecto a su solicitud de caducidad de las Ordenanzas Municipales 25/95, 26/95, 35/95, 32/97 y 16/99, levantándose las restricciones a su propiedad.
Instalada la audiencia pública el 5 de agosto de 2005, tal como consta en el acta de fs. 106 a 110 de obrados; en presencia del recurrente y de los representantes de los recurridos, ocurrió lo siguiente.
El recurrente, por si mismo y por medio de su abogado ratificó los términos del recurso.
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Consta el registro, de 29 de octubre de 1979, de la inscripción en Derechos Reales del derecho propietario del recurrente sobre el lote de terreno de 53.000 m2 ubicado en la zona oeste de la ciudad de Santa Cruz, adquirido mediante escritura pública 632, de 19 de octubre de 1979 (fs. 1).
II.2. Mediante OM 025/95, de 5 de julio de 1995, promulgada el 11 de julio del mismo año, la Alcaldía Municipal de Santa Cruz, declaró “Parque urbano de preservación ecológica Curiche la madre” la zona ubicada en las unidades vecinales 54, 112 y 113, prohibiendo asentamiento humano y construcciones en dichos terrenos, reconociendo además que la indemnización a los propietarios de dichos terrenos, sería previa aplicación de la cesión del 35% del total afectado (fs. 56 a 57).
La misma fecha, fue emitida y promulgada la OM 026/95, que declaró de necesidad pública e interés social los terrenos de las unidades vecinales 54, 112 y 113, concediendo treinta días desde la publicación de dicho instrumento para que los propietarios se apersonen a reclamar la indemnización de ley (fs. 58 y 59).
La OM 035/95, de 26 de julio de 1995, promulgada el 10 de agosto de 1995, derogó la OM 058/92, de 30 de noviembre, y declaró de necesidad y utilidad pública el área de implementación del Parque público urbano, sin especificar a que parque se refiere (fs. 60 y 61).
Por OM 032/97, de 4 de julio de 1997, promulgada en la misma fecha, se amplió la vigencia de la OM 025/97, de 5 de julio de 1995, con el objeto de que los propietarios afectados concluyan sus trámites pendientes, reiterando también la prohibición de asentamiento humano y construcciones (fs. 62).
El 21 de mayo de 1999, fue promulgada la OM 016/99, aprobada el 14 del mismo mes y año, por medio de la cual se declaró de prioridad municipal la implementación del Parque Urbano de Preservación Ecológica Curiche La Madre, derogando los arts. 1 y 2 de la OM 025/95 por lo que se excluyó de dicho parque a la unidad vecinal 54 manteniendo las demás unidades vecinales, y determinando una nueva área; luego, concedió treinta días para que los afectados oficialicen su solicitud de compensación (fs. 63 a 65).
II.3. Por memorial presentado el 11 de octubre de 2004, el recurrente solicitó al Concejo Municipal de Santa Cruz la declaratoria de caducidad de las Ordenanzas Municipales 025/95, 026/95, 035/95, 032/97 y 016/99, solicitando audiencia para exponer sus argumentos (fs. 9 a 11 vta.); y por nota Stria. Gral. Of. Ext. 317/2004, de 22 de octubre, le fue comunicado que sería recibido en audiencia pública el 28 de octubre del mismo año (fs. 12).
II.4. El 25 de octubre de 2004, a través de memorial, el recurrente, a tiempo de hacer conocer el trámite que efectuó para lograr la declaratoria de caducidad de las Ordenanzas Municipales citadas anteriormente, solicitó al Alcalde Municipal de Santa Cruz fotocopias legalizadas de los Planes Operativos Anuales de las gestiones 1995 a 2004 (fs. 13 y vta.).
II.5. En audiencia pública de 28 de octubre de 2004, del Concejo Municipal de Santa Cruz, fue recibido el recurrente, y luego de escuchar su exposición, dicha instancia determinó que la petición efectuada pase a la Comisión de Constitución (fs. 21 a 25).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente solicita tutela de sus derechos a la seguridad jurídica, a la petición y a la propiedad privada, consagrados en el art. 7 incs. a), h) e i) de la CPE, pues considera que fueron vulnerados por las autoridades recurridas en la petición que efectuó sobre la caducidad de las Ordenanzas Municipales 025/95, 026/95, 035/95, 032/97 y 016/99, que declararon de necesidad y utilidad pública su terreno sin que se hubiera completado el procedimiento de expropiación en los dos años concedidos por ley; y porque transcurridos ocho meses desde dicha petición no recibió respuesta, por tanto limitan su derecho propietario. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. Para dilucidar el presente amparo, es necesario estudiar el derecho a la petición proclamado por las normas previstas en el art. 7 inc. h) de la CPE, habiendo sido incorporado como derecho fundamental ya en el texto de la Constitución reformada por la Asamblea Constituyente de 1871; en ese objetivo, respecto a dicho derecho la SC 0189/2001-R, de 7 de marzo, ha establecido la siguiente doctrina:
“Con relación al derecho de petición que consagra la Constitución Política del Estado, en su art. 7 inc. h), debe entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”.
Luego, la SC 0843/2002-R, de 19 de julio, expresó lo siguiente:
“(...) en el marco de la interpretación realizada por este Tribunal, en cuanto al derecho de petición se refiere, debe dejarse claramente establecido que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley”.
La SC 0176/2003-R, de 17 de febrero, expresa la siguiente línea jurisprudencial:
“(...) ese derecho se puede estimar como lesionado cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita ni la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones por las cuales no se la acepta, o dando curso a la misma, con motivos sustentados legalmente o de manera razonable, sin que pueda tenerse por violado el derecho de petición, al darse una respuesta negativa en forma motivada, pues el derecho de petición en su sentido esencial no implica necesariamente una respuesta positiva, sino una respuesta oportuna y emitida en el término legal, además de motivada”.
Refiriéndose a esos pronunciamientos, la SC 0992/2005-R, de 19 de agosto, expreso lo siguiente:
“(...) razonamiento que debe ser complementado, pues cuando se lo expuso no estaba vigente la Ley de Procedimiento Administrativo, que, tiene como uno de sus objetos hacer efectivo el derecho de petición [art. 1 inc. b) de la LPA], por tanto regula el ejercicio del derecho de petición; en consecuencia, aplicando las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo, la respuesta que todo administrado merece obtener de la administración además de oportuna y motivada, deberá ser emitida en las formas y con el contenido requerido por la Ley de Procedimiento Administrativo (...)”.
De lo expuesto se colige que este Tribunal Constitucional adoptó la tesis del contenido esencial, así como la del contenido legal del derecho fundamental a la petición, que implica que si bien un derecho fundamental tiene un contenido esencial, comprendido como un límite que el legislador tiene el deber de respetar en la regulación legal de los derechos de las personas; tiene también un contenido legal; es decir, aquel alcance que dentro de los límites impuestos por el constituyente, el legislador, en el marco de la elección política efectuada por el soberano, que puede ser más amplio o restrictivo, otorga al derecho fundamental; de tal forma que éste se integra con ambos contenidos, siendo esa plenitud la que protege el amparo constitucional.
III.2. En el caso del derecho a la petición, su contenido esencial ha sido desarrollado por la jurisprudencia glosada, y de igual forma su contenido legal ha sido instituido por la Ley de Procedimiento Administrativo, normativa que en cuanto a la respuesta que el administrado merece recibir a una petición efectuada a las autoridades de la administración pública, ha establecido, en las normas previstas por el art. 17 de la LPA que la administración pública esta obligada a responder mediante resolución expresa en el plazo máximo de seis meses a toda petición, cuando dicha respuesta no exista, el peticionante podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, y deducir los recursos de impugnación de tal decisión negativa.
Conviene aquí referir que sobre el silencio administrativo negativo, la jurisprudencia de este Tribunal, en un caso en que fue demandada de inconstitucional una norma que instituía el silencio administrativo negativo, en la SC 0018/2005, de 8 de marzo, ha establecido lo siguiente:
“El silencio administrativo, en consecuencia, es una presunción legal que le asigna un efecto positivo o negativo a la inactividad de la administración que no se pronuncia oportunamente con referencia a una petición del administrado, cuya finalidad se afinca en el interés de proteger al administrado contra la morosidad administrativa cuando requiere de un pronunciamiento expreso de la administración, de tal suerte que el legislador -debe entenderse así- privilegió el interés público, específicamente del administrado, al poner límite a la dilación del pronunciamiento de una resolución, y a cuya consecuencia, éste, o bien puede consentir con sus efectos siéndole favorable o no, o por el contrario, quedará habilitado para impugnar la determinación en pie” (las negrillas son nuestras).
Dicho razonamiento debe ser aclarado, pues si bien el objeto del silencio administrativo (negativo o positivo) es precautelar el interés del administrado, dicha defensa la efectúa mediante la previsión de las consecuencias de la falta de respuesta de la administración a la petición; o sea, el silencio administrativo negativo consagra la previsión de un acto presunto como consecuencia de la falta de respuesta a la petición efectuada por el administrado, de tal forma que ante esa ausencia de respuesta, la ley ofrece al ciudadano la posibilidad de reclamar el fondo del asunto solicitado y negado por vía de silencio administrativo negativo, a través de los mecanismos de impugnación administrativos o jurisdiccionales; empero, no implica la satisfacción del derecho a la petición, porque este derecho fundamental, afinca su contenido esencial, no afectable por el legislador, en la obligación que tiene la autoridad administrativa de responder, en la forma y con el contenido previsto por ley al peticionante. Dicho de otro modo, el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta, sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado.
De lo expuesto, se deduce que el derecho a la petición proclamado por las normas del art. 7 inc. h) de la CPE, no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, porque su contenido esencial y legal es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto peticionado, sea notificado al peticionante y en el plazo de ley; por tanto, el silencio administrativo negativo no exime la responsabilidad de las autoridades administrativas por lesión del derecho a la petición, afectación que puede ser reclamada en la vía de la jurisdicción constitucional, y también en la ordinaria, pudiendo el afectado por falta de respuesta acudir a la que corresponda de acuerdo a ley.
III.3. En el caso presente, el recurrente denuncia que su derecho a la petición ha sido lesionado porque no recibió respuesta de las autoridades recurridas a la petición que efectuó de que las Ordenanzas Municipales 025/95, 026/95, 035/95, 032/97 y 016/99 sean declaradas caducas, pese a que transcurrieron más de los seis meses que las normas del art. 17 de la LPA concede para responder a las peticiones de los ciudadanos.
Analizados los datos adjuntados por las partes, se constata que dicha denuncia es verdadera, pues el recurrente por memorial de 11 de octubre de 2004, presentó la petición descrita precedentemente, no habiendo recibido respuesta materializada en una resolución formal y motivada que resuelva su petitorio; por tanto, el núcleo esencial del derecho a la petición proclamado por las normas del art. 7 inc. h) de la CPE ha sido lesionado, no siendo justificativo suficiente la aplicación de las normas del art. 17.III de la LPA, relativas al silencio administrativo negativo, pues, como fue expuesto, dicha previsión legal tiene por objeto la protección del fondo de la petición del administrado, y no implica la satisfacción del derecho a la petición, sino la apertura de las vías de impugnación de la negación al fondo de lo solicitado, para que no quede en incertidumbre.
Conforme lo expuesto, al no haber recibido respuesta el recurrente de parte del Concejo Municipal de Santa Cruz en el plazo de seis meses, conforme las normas previstas por el art. 17 de la LPA, su derecho a la petición debe ser tutelado.
III.4. De otro lado, en lo referido a los derechos a la seguridad jurídica y a la propiedad privada, denunciados de vulnerados por la vigencia y falta de declaratoria de caducidad de las Ordenanzas Municipales 025/95, 026/95, 035/95, 032/97 y 016/99; se tiene que, como consecuencia de la presente Sentencia, debiendo los recurridos responder al recurrente, les corresponde a ellos pronunciarse sobre lo solicitado por el recurrente en resguardo de su derecho a la seguridad jurídica y a la propiedad privada resolviendo la solicitud de caducidad presentada, y sólo en caso de que no sean tutelados, se activa nuevamente la vía del recurso de amparo constitucional.
III.5. De otro lado, corresponde diferenciar la situación jurídica de los concejales del Gobierno Municipal de Santa Cruz recurridos, que afectaron el derecho a la petición del recurrente, y del correcurrido Alcalde de dicho Municipio, pues esta última autoridad no recibió la solicitud de caducidad de las Ordenanzas Municipales 025/95, 026/95, 035/95, 032/97 y 016/99; por tanto, no omitió dar respuesta al recurrente, por lo que no tiene legitimación pasiva con relación al presente recurso, pues ella, según la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, “se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción” (SSCC 0691/2001-R, 0139/2002-R, 1279/2002-R); y en el presente caso, el Alcalde correcurrido no es la autoridad que causó la vulneración del derecho a la petición del actor, no siendo evidente lo aseverado por éste de que también le hubiera solicitado la caducidad de las Ordenanzas Municipales 025/95, 026/95, 035/95, 032/97 y 016/99, ya que mediante el memorial presentado el 25 de octubre de 2004, sólo informó al Alcalde sobre la petición efectuada al Concejo Municipal.
Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber concedido el recurso, en parte ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional; en revisión resuelve:
1º APROBAR en parte la Resolución de 5 de agosto de 2005, cursante a fs. 110 y vta., pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, con referencia a los concejales municipales recurridos, con responsabilidad civil a ser calificada en ejecución de sentencia;
2º DISPONER que los concejales recurridos atiendan la solicitud de la recurrente, y den respuesta, conforme los términos del presente recurso; y
3º REVOCAR la Resolución revisada en cuanto al correcurrido Percy Fernández Añez y declarar IMPROCEDENTE el amparo solicitado con relación a dicha Autoridad.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
El representante de las autoridades recurridas, en audiencia manifestó lo siguiente: a) el art. 83 de la Ley de Municipalidades (LM) establece que las normas sobre planificación urbanística son de cumplimiento obligatorio, porque garantizan un medio ambiente sano; siendo responsabilidad del Alcalde y el Ministerio Público impulsar las causas que por infracción a dichas normas existan; en el mismo ámbito normativo, el art. 135 de la referida Ley, dispone que la destrucción de áreas verdes de forestación, parques nacionales etc., serán sancionados; y finalmente, el art. 3 de la OM 061/2002 determinó el “Área de protección ecológica del río Piraí”, dentro del cual se integran los terrenos que reclama el recurrente, ya que las normas previstas por los arts. 8 y 9 de la referida Ordenanza Municipal prohíben aprobar proyectos de vivienda en dicha zona; b) el recurso presentado no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, ya que las ordenanzas que afectaron el derecho propietario del recurrente datan de la gestión 1995, si se toma la segunda Ordenanza ésta es de 1997, e incluso si se computa el plazo de seis meses desde la audiencia concedida por el Concejo Municipal, se tiene que el derecho a presentar el amparo precluyó, máxime cuando no se apersonó dentro de los dos años que tenía para reclamar la indemnización conforme la tercera de las Ordenanzas que cita el recurrente; c) el principio de subsidiariedad también ha sido incumplido, porque el recurrente no accionó la vía judicial ni acudió a los recursos administrativos, ya que ante el silencio administrativo operó la negación tácita de su solicitud, conforme disponen las normas previstas por el art. 17.III de la LPA; y d) conforme las disposiciones del art. 21.IV de la LM las ordenanzas municipales se encuentran vigentes mientras no sean abrogadas o derogadas, no existiendo la posibilidad de declaratoria en desuso de las mismas.
I.2.3 Resolución
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo concedió el recurso, sin responsabilidad civil ni penal, disponiendo que las autoridades recurridas se pronuncien sobre la solicitud de caducidad del recurrente; con el fundamento de que se lesionó el derecho a la petición por falta de respuesta.
II. CONCLUSIONES
POR TANTO