SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0763/2006-R
Fecha: 04-Ago-2006
Sucre, 4 de agosto de 2006
Expediente: 2005-12796-26-RAC
Distrito: La Paz
En revisión la Resolución 54/2005, de 1 de noviembre, cursante de fs. 141 a 144 vta. pronunciada por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Mario Rolando Olmos Suárez, en representación de “DIMENSIÓN ENASA S.R.L.” contra Fanor Nava Santisteban, Danitza Díaz de Linares, Rubén Oropeza Calle, Ana María Valda y Freddy Clavijo Alave, Presidente del Directorio, Gerente General y trabajadores de la Empresa Municipal de Aseo El Alto (EMALT), respectivamente, alegando la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, de petición y la garantía del debido proceso consagrados por los arts. 7 incs. a), d), h) y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
El recurrente en el escrito de fs. 50 a 56 vta. presentado el 26 de octubre de 2005, manifiesta que el Gobierno Municipal de El Alto convocó a una licitación a objeto de contratar los servicios de barrido, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, resultando ganadora la Empresa a la que representa, suscribiéndose el respectivo contrato el 27 de agosto de 2002, tropezándose de inicio con actitudes de obstaculización a la prestación del servicio, habiéndose recurrido inclusive a un amparo en el que se dictó la SC 0379/2003-R, de 26 de marzo, conminándose a que se respete la adjudicación a su favor; empero, tales actitudes persistieron, pues EMALT no facilitó la entrega de vehículos en buenas condiciones, se les asignó un área de cobertura mayor a la establecida en el contrato, y no obstante de que extendieron el servicio más allá de las condiciones contractuales inicialmente pactadas, inclusive en épocas de convulsión social, cobrando los precios más bajos en comparación a otros municipios, estos aspectos no fueron valorados, y el 1 de octubre de 2005 se les cursó una carta notariada comunicándoles su intención de resolver el contrato, señalando un supuesto incumplimiento a siete puntos de sus obligaciones, ninguna de las cuales tienen asidero legal o técnico, violando la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que es indispensable que la voluntad del ente administrativo se exprese a través de una resolución, la que no existe, por lo que carece de valor la comunicación, dejándoles en indefensión, porque no pueden presentar recurso de revocatoria contra una nota.
Indica que agravando la vulneración de su derecho al debido proceso, el 14 de octubre de 2005 se elaboró otra carta donde se les comunica la resolución del contrato, solicitando la devolución inmediata de los equipos, maquinarias e instalaciones que les fueron entregados en usufructo, sin que tal decisión haya sido tomada mediante resolución de Directorio, por lo que advertidos de ese gravísimo atentado a la seguridad jurídica y violación de sus propias normas, recién se pronuncia la Resolución 8/2005, de 18 de octubre cuatro días después de que se resolvió el contrato, por lo que en la misma fecha presentaron un recurso de revocatoria, recibiendo como respuesta únicamente acciones de hecho y violencia de parte de los funcionarios de EMALT, y que habiendo el 24 de octubre de 2005 solicitado al Directorio la apertura de término de prueba conforme al art. 62 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), grande fue su sorpresa cuando casi simultáneamente les notificaron la Resolución 09/2005, de 20 de octubre confirmando la determinación impugnada, con la que se habría agotado la vía administrativa, pues EMALT tiene autonomía e independencia del Gobierno Municipal de El Alto.
Denuncia que el 18 de octubre de 2005 se quiso desapoderarlos de sus instrumentos de trabajo y por la fuerza ingresar a sus instalaciones para desalojarlos y secuestrar sus herramientas utilizando la fuerza de la gendarmería municipal y empleados de EMALT, quienes amedrentaron y amenazaron a sus dependientes, con palabras fuertes advirtiéndoles que no les pagarían sus salarios y los despedirían, procediendo al secuestro de tres vehículos, ocurriendo lo mismo al día siguiente amedrentando a obreros que cumplían normalmente su labor lesionando el derecho al trabajo no sólo de los empresarios sino de más de trescientos trabajadores.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El recurrente estima vulnerados los derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, de petición y la garantía del debido proceso consagrados por los arts. 7 incs. a), d), h) y 16.IV de la CPE.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
El amparo está dirigido contra Fanor Nava Santisteban, Danitza Díaz de Linares, Rubén Oropeza Calle, Ana María Valda y Freddy Clavijo Alave, Presidente del Directorio, Gerente General y trabajadores de EMALT, solicitando se declare procedente el recurso: i) se deje sin efecto y/o anule las notas de 1 y 14 de octubre de 2005, debiendo pronunciar con carácter previo una resolución de Directorio; ii) se deje sin efecto y/o anule la Resolución de Directorio 08/2005, de 18 de octubre; iii) el Presidente del Directorio, vale decir el Alcalde Municipal y el Gerente de EMALT se abstengan de efectuar acciones de hecho respecto a la resolución del contrato de 27 de agosto de 2003 en tanto se resuelva el recurso de revocatoria planteado e impriman el trámite correspondiente a su recurso de revocatoria planteado; iv) los funcionarios de EMALT se abstengan de ejercer acciones de hecho y violencia contra empleados, predios y maquinaria de la empresa; v) se deje sin efecto la Resolución de Directorio 09/2005 hasta que se regularice procedimiento y se produzca la apertura de término de prueba.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
Efectuada la audiencia pública el 1 de noviembre de 2005, según consta en el acta de fs. 134 a 140 de obrados, en presencia de las partes, se producen los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación del recurso
El abogado del recurrente ratificó y reiteró los términos del recurso planteado.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
El abogado y apoderado de los demandados, en el informe escrito que cursa de fs. 63 a 72, señala: 1) es una verdad a medias que la SC 0379/2003-R haya conminado a que se respete la adjudicación, pues desde el principio el Concejo Municipal observó el contenido del contrato por falencias técnicas, administrativas y legales, situación que no les importó a los recurrentes para forzar su contratación por vía del amparo; 2) la Empresa conocía el estado de los vehículos cuando se presentaron a la licitación y no es verdad que se les haya asignado una cobertura mayor a la establecida, en cuanto al precio, éste fue aceptado voluntariamente; 3) la cláusula décima séptima faculta a cualquiera de las partes a la terminación del contrato en forma excepcional, por lo que EMALT mediante carta notariada hizo conocer su decisión de resolver el contrato, la cual está firmada por el Directorio en pleno, siendo respondida el 7 del mismo mes y año, pero sin cumplir lo pactado en la cláusula 13.1 que obligan a comunicar a EMALT que se enmendarán las fallas, se normalizará el desarrollo del servicio y las medidas necesarias para continuar normalmente con las estipulaciones del contrato, por el contrario se refieren a aspectos ajenos a la relación contractual; 4) por lo expuesto, en reunión de Directorio y con el voto unánime de sus miembros, conforme al punto 17.3 de la cláusula décimo séptima se determinó continuar con el proceso de resolución, lo que se notificó a la Empresa el 18 de octubre de 2005, contra la que se interpuso recurso de revocatoria, el cual fue analizado por el Directorio dictándose la Resolución 009/2005, de 20 de octubre confirmando la determinación asumida conforme al art. 140 de la Ley de Municipalidades (LM) aplicable según lo estipulado en el art. 2 de la LPA; 5) la Empresa, una vez notificada con la Resolución 009/2005 presentó un escrito el 24 de octubre donde maliciosamente se consigna la fecha 20 de octubre, en el cual solicita apertura de término de prueba con relación a la Resolución de Directorio 009/2005 por la que se negó la revocatoria, por lo que lo único que correspondía era interponer el recurso jerárquico de acuerdo a la Ley de Municipalidades, y si se consideraba que ese no era el camino, tenía el orden legal ante la justicia ordinaria, por lo que no se ha agotado la vía administrativa; 6) en cuanto a que se habría intentado proceder al desapoderamiento de sus instrumentos de trabajo y a desalojarlos utilizando la gendarmería municipal y empleados de EMALT por orden del Directorio, ello no es evidente, queriendo justificar ese abrupto con informes de sus encargados y serenos como si ellos mismos podrían fabricar las pruebas; 7) el art. 65.II de la LPA señala que los gobiernos municipales aplicarán las disposiciones contenidas en dicha Ley en el marco de lo establecido por la Ley de Municipalidades, que fue lo que precisamente se hizo aplicando los arts. 140 y 141 de la Ley de Municipalidades (LM); 8) tampoco es evidente que EMALT no haya cumplido lo señalado en sus Estatutos.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo constitucional dictó Resolución declarando procedente el recurso, disponiendo lo siguiente: i) dejar sin efecto y anular la nota de 1 de octubre de 2005, debiendo EMALT con carácter previo pronunciar una resolución; ii) dejar sin efecto la nota de 14 de octubre de 2005 y la Resolución de Directorio 8/2005, de 18 del mismo mes; iii) los recurridos deben abstenerse de efectuar acciones de hecho respecto al contrato de 27 de agosto de 2003 en tanto se resuelva el recurso de revocatoria conforme a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo; iv) los funcionarios de EMALT deben abstenerse de ejercer acciones de hecho contra empleados y maquinaria de la Empresa recurrente; v) se restituya el derecho al trabajo y a la seguridad jurídica de los recurrentes dejando sin efecto la Resolución 09/2005 hasta que se regularice procedimiento y se disponga la apertura de término probatorio. Como fundamentos se señalan: 1) la empresa “DIMENSIÓN ENASA S.R.L.” mediante contrato de 27 de agosto de 2002 se adjudicó la labor de limpieza, recojo de basura y desechos sólidos en El Alto cumpliendo disposiciones de la “Ley Orgánica de Municipalidades” (sic) Reglamento respectivo y acogiéndose a normas del procedimiento administrativo; 2) según certificaciones del Gerente General del EMALT el nivel de eficiencia y calidad de la empresa son óptimos, aspectos que contradicen el presunto incumplimiento establecido en la Resolución de Directorio; 3) la Resolución 14/2005 de resolución de contrato está viciada de nulidad conforme al art. 31 de la CPE al no existir quórum, actas y la representación del “legislativo municipal”; 4) las autoridades recurridas desconocieron la seguridad jurídica y el debido proceso que asiste a toda “persona física o natural” en ejercicio de sus actividades cotidianas.
II. CONCLUSIONES
II.1. El 27 de agosto de 2002, EMALT y la empresa “DIMENSIÓN ENASA SRL”, luego de un proceso de licitación pública, suscribieron un contrato para el servicio de barrido, limpieza, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos de la ciudad de El Alto, en cuya cláusula décimo octava se estipula que las de controversias que no puedan ser solucionadas por vía de la concertación, las partes están facultadas para acudir a la vía judicial correspondiente (fs. 19 a 30 vta.).
II.2. Mediante carta DIR. EMALT/001/05, de 1 de octubre el Directorio de EMALT amparándose en el numeral 1 de la cláusula quinta del referido contrato, comunicó al recurrente que ante los incumplimientos por parte de la empresa a las cláusulas pactadas, en mérito a la facultad contenida en el punto 17.3 de la cláusula décimo séptima se procederá a la resolución del contrato (fs. 100 a 101). La misiva fue entregada con intervención de Notario de Fe Pública el 3 de octubre de 2005 (fs. 102).
En respuesta el recurrente a través de la nota de 7 de octubre de 2005, hizo conocer sus puntos de vista respecto al contenido de la carta anteriormente citada, expresando al mismo tiempo que carece de valor al no existir ninguna resolución del Directorio a objeto de ejercer su derecho de impugnación y que mientras no se agote la vía administrativa continuarán prestando el servicio (fs. 94 a 99).
II.3. A través de otra carta, DIR. EMALT/0815/05, de 14 de octubre de 2005, el Directorio de EMALT expresó al recurrente que la nota de respuesta de 7 del mismo mes y año no hace conocer la decisión de enmendar las fallas en el servicio, por lo que les comunican haberse operado la resolución del contrato, solicitando la devolución inmediata de los equipos, maquinarias e instalaciones entregados en usufructo (fs. 7 a 8).
II.4. Por Resolución 08/2005, de 18 de octubre el Directorio de EMALT dispuso “Dar por efectiva” la resolución del contrato de 27 de agosto de 2002 (fs. 5 a 6), de la cual el recurrente de conformidad al art. 140 de la LM interpuso recurso de revocatoria, denunciando entre otros aspectos, la vulneración del procedimiento establecido en la “cláusula 17.3” del contrato (fs. 88 a 89 vta.). Por Resolución 09/2005, de 20 de octubre, el Directorio de EMALT confirmó la Resolución impugnada (fs. 2 a 3).
II.5. Por memorial presentado el 24 de octubre de 2005, el recurrente solicitó la apertura de término probatorio conforme a lo establecido en el art. 62 de la LPA (fs. 85). Mediante proveído de 26 del mismo mes y año, suscrito por el Presidente del Directorio y la Gerente de EMALT se dispuso no ha lugar a la solicitud y que se esté a lo dispuesto en la Resolución 09/2005 (fs. 82).
II.6. De fs. 9 a 10 cursa un informe del Jefe de Operaciones de “DIMENSIÓN ENASA Ldta.” al recurrente, dando cuenta de que el 18 de octubre de 2005 guardias municipales habrían amedrentado al personal de la empresa y secuestrado tres vehículos que luego fueron devueltos. Asimismo, cursa otro informe de 21 del mismo mes y año del Jefe de Mantenimiento de la empresa que refiere que la Gerente General de EMALT no quiso entregar cierta maquinaria (fs. 11).
Por su parte, las autoridades recurridas de fs. 104 a 125 presentan documentos que contradicen los anteriores informes.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente afirma que se vulneraron los derechos de la Empresa a la que representa a la seguridad jurídica, al trabajo, de petición y la garantía del debido proceso al señalar que en mérito a un proceso de licitación suscribieron un contrato con EMALT para la prestación del servicio de aseo urbano, el que cumplían de manera óptima, pese a los obstáculos que se les pusieron de inicio, hasta que el 1 de octubre de 2005 se les cursó una nota comunicando la intención de resolver el contrato, aduciendo supuesto incumplimiento de sus obligaciones, mientras que el 14 de octubre se les pasó otra nota comunicándoles la resolución del contrato y que debían devolver de inmediato las maquinarias y equipos que les cedieron en calidad de usufructo, sin que previamente exista resolución de Directorio, por lo que advertidos de semejante error pronunciaron la Resolución 8/2005, de 18 de octubre, cuatro días después de que se resolviera el contrato, presentando el mismo día recurso de revocatoria, recibiendo como respuesta acciones de hecho y violencia por parte de gendarmes municipales y funcionarios de EMALT y que habiendo el 24 de octubre solicitado apertura de término probatorio conforme al art. 62 de la LPA, casi simultáneamente se les notificó con la Resolución 009/2005, de 20 de octubre confirmando la determinación impugnada, agotando así la vía administrativa. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si tales extremos son ciertos y si se justifica otorgar la tutela solicitada.
III.1. El amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga su protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para dicha protección.
De lo anotado se establece que uno de los requisitos esenciales del amparo constitucional y que hace a su naturaleza jurídica es precisamente la subsidiariedad en la protección que se pretende, pues la tutela que brinda este recurso está referida a los casos en que fueron agotados previamente los medios que la ley otorga para tal objeto, sea en la vía judicial o administrativa, ya que el amparo no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, lo que desnaturalizaría su esencia. Así se establece, entre muchas otras, en las SSCC 1805/2003-R, 0011/2004-R, 0799/2004-R y 1445/2004-R.
III.2. En el caso que se analiza, emergente de un proceso de licitación pública, la empresa representada por el recurrente suscribió con EMALT el 27 de agosto de 2002, un contrato para “ejecutar, el servicio de barrido, limpieza, recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos para la ciudad de El Alto”, por lo que todas las controversias resultantes del referido contrato entre la empresa municipal contratante y la empresa privada contratista, como las que se denuncian en el presente amparo, en caso de que no puedan ser solucionadas por vía de concertación entre las partes, corresponderá a éstas acudir a la vía judicial correspondiente, conforme se establece expresamente en la cláusula décimo octava del referido contrato, el cual tiene fuerza de ley entre las partes, no pudiéndose hacer uso del amparo constitucional debido a su carácter subsidiario, pues la vía idónea para solucionar los desacuerdos resultantes de la inobservancia de las cláusulas contractuales es la justicia ordinaria, donde deberá discutirse con plenitud de jurisdicción y competencia si corresponde o no la resolución del contrato.
Consiguientemente, existiendo otro medio legal para la protección de los derechos que el recurrente estima vulnerados, corresponde que el recurso deba ser declarado improcedente, no pudiéndose ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, por cuanto la jurisprudencia de este Tribunal en la SC 1603/2004-R, de 4 de octubre, ha establecido que el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia, circunstancia que no se da en el presente caso en que el recurrente tiene expedita la vía judicial según la naturaleza del contrato que tiene suscrito.
En ese mismo sentido las SSCC 1006/2003-R; 1727/2003-R, 1287/2005-R; 0155/2005-R y 0289/2006-R, entre otras.
III.3. En cuanto a la denuncia de vías de hecho en que hubiesen incurrido funcionarios de EMALT utilizando la fuerza de la gendarmería municipal, este es un aspecto controvertido, por cuanto tales denuncias han sido rechazadas por las autoridades recurridas, y se sustentan en informes de los propios empleados de la empresa recurrente, por lo que a efectos de otorgar tutela por vías de hecho, éstas tendrían que estar debidamente acreditadas conforme a derecho, pues a través del amparo no es posible analizar hechos controvertidos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 1370/2002-R, de 11 de noviembre, expresó lo siguiente:
“(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales' ”.
Por todo lo expresado precedentemente, la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal de amparo al haber declarado procedente el recurso, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales ni dado cabal aplicación al citado precepto constitucional.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve:
1º REVOCAR la Resolución 54/2005, de 1 de noviembre, cursante de fs. 141 a 144 vta. pronunciada por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.
2º Declarar IMPROCEDENTE el recurso.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No interviene la Presidenta, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0763/2006-R
Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
Fdo. Dr. Walter Raña Arana