SENTENCIA CONSTITUCIONAL  0844/2006-R

Sucre, 29 de agosto de 2006

Expediente:              2005-12891-26-RAC

Distrito:   Cochabamba

Magistrado Relator: Dr. Artemio Arias Romano

En revisión la Resolución de 17 de noviembre de 2005, cursante de fs. 95 a 96, pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Tito Mario Villarroel Román contra Orlando Taja Kruger y María Eugenia Paniagua Gonzales, Director y Sumariante, respectivamente, del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Cochabamba, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica, al trabajo, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la defensa y a la garantía del debido proceso, consagrados por los arts. 7 incs. a), d), j) y K); 16.II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El recurrente en el escrito presentado el 19 de septiembre de 2005 (fs. 42 a 46), manifiesta que el 18 de julio de 2002 fue designado médico general del hospital de Mizque por concurso de mérito y examen de competencia; empero, el 10 de febrero de 2005, el Director del SEDES recurrido, a solicitud del Alcalde de Mizque y otras autoridades instruyó a la Sumariante co recurrida inicie proceso administrativo en su contra, dictándose Auto inicial el 11 de febrero de 2005, ante el cual interpuso excepción de prescripción de acuerdo al art. 16 del Decreto Supremo (DS) 26237 que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) 01/05, de 4 de marzo de 2005 con el argumento de que la prescripción debe computarse desde la fecha de conocido el hecho, disponiéndose en la misma Resolución su destitución, por lo que en término hábil presentó recurso de revocatoria, que fue resuelto por RA 06/05, de 23 de marzo de 2005, a lo que interpuso recurso jerárquico que fue derivado al indicado Director, a quien recusó, sin embargo, de manera inaudita la recusación fue resuelta por la misma autoridad por Auto de 26 de abril de 2005, vulnerado el art. 26.III modificado del DS 23318-A, pues debió ser resuelta por el Prefecto, como superior en grado, pronunciando luego la Resolución de recurso jerárquico de 10 de junio de 2005, ratificando las resoluciones de la Sumariante, para finalmente el 31 de marzo de 2005 expedirse memorando de agradecimiento de servicios por haber incurrido en el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud, es decir, supuesto abandono de funciones, memorando que nunca se le notificó y sin que se le haya iniciado proceso disciplinario por dicha supuesta contravención.    

Relata que el actuar de la Sumariante co recurrida siempre fue parcial en su contra, desconociendo plenamente sus obligaciones de juez natural, pues resulta inadmisible que haya señalado que la prescripción se computa desde que se haya conocido el hecho, siendo que en su caso las presuntas irregularidades por las que se le pretende sancionar prescribieron el 1 de noviembre de 2004, mientras que el Auto inicial de su proceso es de 11 de febrero de 2005, hecho totalmente ignorado por la sumariante, la que realiza una interpretación antojadiza de la ley, convirtiéndose en acusador y juez, ya que ella misma fue la que convocó a los testigos que supuestamente declararon en su contra, volviendo a demostrar su parcialidad a tiempo de resolver el recurso de revocatoria.  

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El recurrente estima vulnerados sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la defensa y a la garantía del debido proceso consagrados por los arts. 7 incs. a), d), j) y K); 16.II y IV de la CPE.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

El recurso de amparo constitucional está dirigido contra Orlando Taja Kruger y María Eugenia Paniagua Gonzales, Director y Sumariante del SEDES de Cochabamba, respectivamente, solicitando se declare procedente el recurso, se disponga la nulidad de la Resolución de 26 de abril de 2005, de recurso jerárquico 01/05, de 4 de marzo de 2005, la RA 06/05, de 23 de marzo de 2005 y su memorando de agradecimiento de servicios de 31 de marzo de 2005, restituyéndosele de inmediato a su cargo, con daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

Efectuada la audiencia pública de 17 de noviembre de 2005, según consta en el acta de fs. 92 y vta. de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

El abogado del recurrente ratificó los términos del recurso planteado.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

En el informe escrito que cursa de fs. 88 a 91 vta., señalaron: 1) al recurrente se le inició proceso a solicitud del Directorio Local de Salud (DILOS), por existir indicios de contravención a normas durante el ejercicio de sus funciones, habiendo la Sumariante dictado Auto de apertura de proceso el 11 de febrero de 2005, con el que se le notificó el 14 del mismo mes y año asumiendo plena defensa; 2) por RA 01/05, de 4 de marzo de 2005 se estableció la existencia de responsabilidad administrativa, disponiéndose como sanción su destitución, de la cual interpuso recurso de revocatoria dictándose la RA 06/05, de 23 de marzo de 2005 ratificándose la Resolución impugnada, contra la que se interpuso recurso jerárquico, siendo conocido por el Director del SEDES que dictó la Resolución 01/05, de 10 de junio de 2005 ratificando las Resoluciones impugnadas, concluyendo así el proceso por lo que correspondía aplicar la sanción impuesta, la que sin embargo nunca se hizo efectiva pues el recurrente meses antes ya había abandonado sus funciones; 3) el recurrente solicitó vacación del 18 de enero al 2 de marzo de 2005, que le fue concedida, debiendo retornar el 3 de marzo de 2005, pero como no lo hizo hasta el 14 de marzo de 2005, en mérito a lo dispuesto por el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud, que dispone como causal de destitución la falta al trabajo durante tres días continuos o seis discontinuos durante un mes, el 31 de marzo de 2005, después de veintiocho días de inasistencia injustificada, se le agradecieron sus servicios, cuyo memorando nunca le pudo ser entregado, ya que no obstante haber sido convocado por teléfono y personalmente por funcionarios de la Jefatura de Personal nunca se hizo presente; 4) la inasistencia del recurrente llegó a tal extremo que ni siquiera se apersonó a recoger su papeleta de pago de marzo, por lo que tuvo que ser revertida al Ministerio el 13 de junio de 2005; 5) en el caso presente se demandan dos hechos distintos, uno referente al proceso administrativo que concluyó con resolución de recurso jerárquico, otro, con relación al memorando de destitución respecto del cual no se agotaron las vías establecidas por ley, ya que este hecho en ningún momento fue reclamado y tampoco podría instaurársele proceso porque la disposición del Reglamento es clara, mientras que los procesos se sustancian únicamente por la comisión de faltas; 6) el recurrente no agotó los medios previstos por ley pues conforme a lo previsto por el art. 2 del DS 25233, de 27 de noviembre de 1998 el SEDES depende linealmente del Prefecto y funcionalmente del Director de Desarrollo Social, debiendo acudir a esas instancias, lo que determina la improcedencia del recurso con relación al agradecimiento de servicios y; 7) tampoco se cumple con el requisito de la inmediatez, pues el recurso fue interpuesto el 19 de septiembre de 2005, siendo citados el 14 y 15 de noviembre respectivamente, o sea luego de dos meses, lo que denota la falta de interés del recurrente.      

I.2.3. Resolución

Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo constitucional pronunció Resolución  declarando improcedente el recurso, con los siguientes fundamentos: 1) en abril de 2005, el recurrente tenía pleno conocimiento de su destitución por inasistencia a su trabajo por más de tres días continuos, aunque no haya sido legalmente notificado, pues si consideraba injusta su destitución debió impugnarla mediante los recursos de reposición y jerárquico; 2) el art. 32 inc. g) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal aprobado por DS 26115, de 16 de marzo de 2001 y el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social disponen como causal de destitución la inasistencia injustificada por un período de tres días hábiles consecutivos al mes, no debidamente justificados, caso en el que no es necesario ningún proceso disciplinario, que se instaura por otras causas.

La vocal, María del Carmen Ponce de Rocha, primera relatora, fue de voto disidente.

II. CONCLUSIONES

En cuanto al proceso administrativo seguido contra el recurrente, se tienen los siguientes antecedentes:

II.1.  Mediante Resolución de 11 de febrero de 2005, la Sumariante del SEDES dispuso la organización de proceso administrativo interno contra Tito Mario Villarroel Román (recurrente) por la existencia de indicios de contravenciones a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, DS 23318-A, arts. 3, 4, 5, 6, 23 y 30 inc. b) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes (fs. 180 del anexo), notificándose personalmente al procesado el 14 del mismo mes y año (fs. 181 del anexo).

II.2.  Por memorial de 17 de febrero de 2005, el recurrente interpuso excepción de prescripción (fs. 285 y vta. del anexo), que fue declarada improbada mediante RA 01/05, de 4 de marzo de 2005, la que al mismo tiempo estableció la existencia de responsabilidad administrativa contra el actor, imponiéndole la sanción de destitución (fs. 294 a 301 del anexo), de la cual por memorial de 10 de marzo de 2005 se interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto por  RA 06/05, de 23 de marzo de 2005, ratificando en todas sus partes la Resolución impugnada (fs. 304 a 305 vta. y 306 a 308 del anexo).

II.3.  Por memorial de 28 de marzo de 2005, el recurrente interpuso recurso jerárquico (fs. 310 a 312 vta. del anexo), el que fue remitido a conocimiento del Director del SEDES el 4 de abril de 2005 (fs. 314 del anexo), autoridad que fue recusada por el actor mediante escrito de 6 de abril de 2005 (fs. 317 del aAnexo). Por Resolución de 26 de abril de 2005 el propio Director del SEDES rechazó la recusación formulada en su contra (fs. 321 a 322 del anexo), siendo notificada al recurrente en el tablero de la institución el 10 de junio de 2005 (fs. 323 del anexo).

II.4.  Mediante Resolución de recurso jerárquico 01/05, de 10 de junio de 2005, el Director del SEDES ratificó en todas sus partes la RA 01/05, de 4 de marzo de 2005 y la RA de Revocatoria 06/05, de 23 de marzo de 2005 (fs. 324 a 326 del anexo), que fue notificada al recurrente el 14 de junio de 2005 (fs. 327 del anexo).

II.5.  Por memorial de 14 de junio de 2005 el actor solicitó “complementación o nulidad de obrados” de la Resolución de recurso jerárquico, aduciendo que no correspondía al Director del SEDES conocer la recusación planteada en su contra, sino al Prefecto del Departamento como autoridad que ejerce tuición (fs. 35). Al respecto, se elaboró un informe jurídico en el sentido de que no correspondía lo solicitado toda vez que en la vía administrativa ya no existe recurso ulterior, informe que como respuesta se hizo conocer al recurrente (fs. 36 a 37).

En cuanto al memorando de destitución del recurrente se tienen los siguientes antecedentes:

II.6.  Por oficio de 12 de enero de 2005, el recurrente solicitó vacación por treinta días hábiles, desde el 18 de enero al 2 de marzo de 2005 (fs. 52), que le fue concedida por el Director del SEDES conforme a lo solicitado (fs. 53).

II.7.  Por oficios de 4 y 14 de marzo de 2005, el Gerente de Salud de Mizque informó que el recurrente no había retornado a su fuente de trabajo pese a que debía reincorporarse el 2 de marzo de 2005 (fs. 55 a 56), por lo que mediante memorando de 31 de marzo de 2005 el Director del SEDES recurrido le agradeció sus servicios, aduciendo que el actor incurrió en lo previsto por el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes (fs. 49).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente afirma que se vulneraron sus derechos a la seguridad jurídica, al trabajo, a una remuneración justa, a la seguridad social, a la defensa y a la garantía del debido proceso, al señalar: i) la sumariante durante todo el transcurso del proceso administrativo interno que se le siguió, se parcializó en su contra, actuando como juez y acusadora, pues fue ella misma la que convocó a los testigos que declararon en su contra y desestimó una excepción de prescripción que planteó aduciendo que ésta se computa desde que se conoció el hecho, realizando así una interpretación antojadiza de la ley, habiendo dispuesto su destitución; ii) cuando el referido proceso se encontraba en recurso jerárquico ante el Director del SEDES, formuló recusación contra esta autoridad, que de manera inaudita resolvió ella misma su propia recusación, vulnerando el art. 23 del DS 23318-A modificado por el DS 26237, pues debió hacerlo el superior jerárquico como es el Prefecto del Departamento, resolviendo luego el recurso jerárquico confirmando las resoluciones de instancia y; iii) fue destituido el 31 de marzo de 2005 por supuesto abandono de funciones, sin que por esta presunta contravención haya sido sometido a proceso alguno y cuyo memorando nunca se le notificó. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si tales extremos son ciertos y si se justifica otorgar la tutela solicitada.

III.1. Expuesta la problemática inherente al recurso que se revisa en la forma señalada precedentemente, se advierte que el recurrente hace fundamentalmente dos denuncias que estima lesivas a sus derechos, independientes una de la otra. Así, la primera tiene que ver con el proceso administrativo interno seguido en su contra, y que culminó con una sanción de destitución impuesta por la sumariante, la que habiendo sido impugnada a través de los mecanismos previstos por ley, en recurso jerárquico se “ratificaron” las resoluciones de instancia, las cuales se encuentran ejecutoriadas, habiéndose agotado así la vía administrativa; no obstante, dicha sanción nunca se efectivizó, por cuanto el recurrente fue destituido por otro motivo con anterioridad a la culminación del proceso administrativo en todas sus etapas (memorando de 31 de marzo de 2005), aspecto este último que constituye la segunda denuncia, por lo que la compulsa del presente caso debe ser abordada respecto a cada una de las cuestiones denunciadas.

III.2. En cuanto al proceso administrativo interno, éste se sujetó a lo establecido por el DS 23318-A, de 3 de noviembre de 1992 con las modificaciones introducidas por el DS 26237, de 29 de junio de 2001, que entre los medios de impugnación  contra las resoluciones del sumariante, prevé los recursos de revocatoria y jerárquico, cuya Resolución de este último recurso corresponde a la máxima autoridad ejecutiva, y que para el presente caso viene a ser el Director del SEDES recurrido, autoridad que en el curso de la sustanciación del recurso fue objeto de recusación por parte del ahora recurrente, en cuyo trámite del incidente se advierte una grave vulneración a la garantía del debido proceso, por cuanto la indicada autoridad, en contravención a lo previsto por el art. 26 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública según las modificaciones introducidas por el DS 26237, no tomó en cuenta que el parágrafo III del art. 26 del Reglamento, señala que cuando la máxima autoridad ejecutiva de la entidad que conoce del recurso jerárquico sea sujeto de recusación, corresponderá su pronunciamiento al máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición, disposición legal que no fue observada por el mencionado recurrido al haber sido él mismo y contra toda lógica jurídica quien resolvió la recusación formulada en su contra, cuando debió hacerlo el máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición, en este caso el Director de Desarrollo Social de la Prefectura, quien de declarar legal la excusa debía designar a otro servidor de igual jerarquía que el recusado para que conozca el recurso jerárquico, Resolución que si bien fue dictada el 26 de abril de 2005, recién fue notificada al recurrente el 10 de junio de 2005 en el tablero de la entidad, vale decir a casi dos meses de que fuera dictada y el mismo día en que fue resuelto el recurso jerárquico, por lo que el recurrente no tuvo tiempo siquiera para impugnarla, consumándose así la vulneración de su derecho al debido proceso que ha sido definido por este Tribunal como "el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SSCC 0418/2000-R y 1276/2001-R, entre otras), garantía que no sólo es aplicable a los procesos judiciales sino también a los procesos administrativos y en general a toda la esfera sancionadora, así en la SC 0731/2000-R, de 27 de julio se señaló: “las garantías del debido proceso no son aplicables únicamente al ámbito judicial, sino que deben efectivizarse en todas las instancias en la que a las personas se les atribuya -aplicando un procedimiento previsto en la Ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, el garantizar el respeto a esta garantía constitucional”.      

         Asimismo, al haberse resuelto la recusación en la forma en que se lo hizo, se ha vulnerado también el derecho a la defensa del recurrente entendido por la jurisprudencia de este Tribunal en su SC 1534/2003-R, de 30 de octubre como la “(...) potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos (...)”, y su derecho a la seguridad jurídica entendida como “la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio. En consecuencia, es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos, asegurando a todos el disfrute del ejercicio de los derechos públicos y privados fundamentales que reconocen la Constitución y las Leyes” (SSCC 0567/2001-R, 0309/2002-R, 0493/2002-R, 0489/2003-R, 0917/2003-R); puesto que existiendo un procedimiento expresamente previsto por la normativa aplicable al caso para resolver las excusa formulada, el recurrido no podía aplicar otro, y resolver él mismo su propia recusación rechazándola, vulnerando con ello igualmente el derecho al juez natural, competente, independiente e imparcial.

         Consiguientemente, existiendo lesión a los derechos fundamentales señalados, corresponde otorgar la tutela solicitada, disponiendo en su mérito la nulidad de obrados en el proceso administrativo interno hasta la Resolución de 26 de abril de 2005 inclusive, a objeto de que la recusación planteada se tramite conforme a derecho, tomando en cuenta que si bien el recurrente dejó de ser funcionario de la institución en virtud a su destitución por otros motivos, el art. 15 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública establece que la responsabilidad administrativa se aplica también a los ex servidores públicos a objeto de dejar constancia y registro de su responsabilidad.

III.3. En cuanto a las denuncias contra la Sumariante co recurrida, no corresponde de momento pronunciamiento alguno en sede constitucional, en observancia del principio de subsidiariedad que informa el amparo constitucional, debido a que en mérito a la nulidad de obrados que se dispondrá en la forma señalada en el fundamento jurídico anterior, la cual involucrará también a la Resolución de recurso jerárquico, se deberá dictar una nueva Resolución por la autoridad que le corresponda conocer este medio de impugnación en sede administrativa, luego de la sustanciación de la recusación formulada, quien dada la naturaleza del recurso jerárquico deberá pronunciarse respecto a la conducta demostrada por la sumariante conforme a los fundamentos expuestos por el ahora recurrente en su memorial de recurso jerárquico, medio de defensa a través del cual pueden ser tutelados también los otros derechos invocados, como el derecho al trabajo, a la remuneración justa y a la seguridad social.

III.4. Finalmente, respecto a la segunda denuncia relacionada con el memorando de agradecimiento de servicios de 31 de marzo de 2005, por cuya falta que se aduce, a decir del propio recurrente, éste no ha sido sometido a proceso alguno, corresponde aplicar nuevamente el principio de subsidiariedad del amparo constitucional en vista de que el recurrente, contra dicha determinación no ha interpuesto reclamo alguno, menos ha agotado las instancias correspondientes en la vía administrativa, por lo que al respecto corresponde declarar la improcedencia del recurso en aplicación de lo establecido por el art. 19 de la CPE que establece: "La autoridad judicial examinará la competencia del funcionario o los actos del particular y, encontrando cierta y efectiva la denuncia, concederá el amparo solicitado siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados....".

         Se aclara que siendo el memorando de 31 de marzo de 2005 la causa directa para la destitución del recurrente y no así la destitución dispuesta como emergencia del proceso administrativo, la que -se reitera- no llegó a efectivizarse, no se dispondrá la restitución del recurrente a su cargo, por cuanto no se agotaron los medios de impugnación que tenía a su alcance, respecto a la determinación adoptada en el referido memorando.

Por todo lo expresado precedentemente, la situación planteada se encuentra en parte dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal del recurso al haber declarado improcedente el amparo, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales ni dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve:

1º REVOCAR en parte la Resolución de 17 de noviembre de 2005, cursante de fs. 95 a 96 pronunciada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba.

2º Declarar PROCEDENTE el recurso, disponiendo la nulidad de obrados en el proceso administrativo interno seguido contra el recurrente hasta la Resolución de 26 de abril de 2005 inclusive, debiendo sustanciarse la recusación planteada conforme a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia, sin disponer la restitución a su cargo.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No interviene la Decana, Dra. Martha Rojas Álvarez, por no haber conocido el asunto.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

PRESIDENTA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana

MAGISTRADO