VOTO DISIDENTE
Sucre, 23 de diciembre de 2010
Sentencia: 1700/2010-R de 25 de octubre
Expediente: 2008-17479-35-RAC
Materia: Recurso de amparo constitucional
Partes: Vicenta Laura Ramos, Concejal Municipal de San Pedro de Buena Vista contra Plácido Aduviri Tomas, Máximo Cusillo Nina, Macedonio Paco Espíritu, Angela Choque Mamani y Abel Chamani Calatayud, Presidente, Secretario y Concejales Municipales de San Pedro de Buena Vista.
Distrito: Potosí
Magistrado: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
El suscrito Magistrado, dentro del plazo previsto en el art. 47.II de la Ley del Tribunal Constitucional, expresa su disidencia respecto a la SC 1700/2010-R sobre el recurso de reconsideración previsto en el art. 22 de la Ley de Municipalidades (LM), reiterando sus fundamentos al voto disidente a la SC 0519/2010-R, de acuerdo a los siguientes argumentos:
I. Las Ordenanzas y las Resoluciones Municipales y su reconsideración
La Constitución abrogada, dentro del diseño estatal, establecía un régimen municipal, por el cual, el gobierno y la administración de los municipios estaban a cargo de gobiernos municipales autónomos y de igual jerarquía; autonomía municipal que consistía en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales (art. 200 de la CPEabrg), recayendo las potestad normativa y fiscalizadora en el Concejo Municipal (art. 201 de la CPE abrg).
Desarrollando dicha norma constitucional, el art. 4.II de la LM -actualmente derogado por la Ley 031 de 19 de julio de 2010- señalaba que la autonomía municipal se ejerce a través de, entre otras atribuciones, “3. La potestad de dictar Ordenanzas y Resoluciones determinando así las políticas y estrategias municipales”.
Por su parte, con relación al Concejo Municipal, el art. 12 de la LM señala que “es la máxima autoridad del Gobierno Municipal; constituye el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal…”, siendo una de sus atribuciones dictar y aprobar ordenanzas como normas generales del Municipio y Resoluciones de orden interno y administrativo del propio Concejo.
De acuerdo al art. 20 de la LM, “Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son notas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos”.
Es respecto a dichas Ordenanzas y Resoluciones que está prevista la reconsideración, como medio potestativo para solicitar que las normas de alcance general y de gestión administrativa puedan ser revisadas por el ente normativo del Gobierno Municipal.
Efectivamente, el art. 22 de la LM prevé a la reconsideración dentro del Título III, “Órgano representativo, normativo, fiscalizador y deliberante”, Capítulo I, Concejo Municipal, en los siguientes términos: “El Concejo Municipal, a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros podrá reconsiderar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales”.
De acuerdo, entonces, a una interpretación sistemática de dicha norma, debe concluirse que la reconsideración no es un recurso que las partes puedan utilizar ante la afectación de sus intereses por un acto o resolución individual, sino ante la necesidad de modificar determinada normativa de alcance general (tratándose de Ordenanzas Municipales) o ante el requerimiento de modificar algunas resoluciones sobre la gestión administrativa (Resoluciones Municipales), las cuáles, además, se constituyen en “actos de administración” que, de acuerdo a la doctrina, son disposiciones tendientes a regular la propia organización o funcionamiento de la administración pública, correspondiendo por tanto, a actos de la actividad interna (MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, p. 671 y ss).
Ahora bien, la reconsideración, como se tiene dicho, no es propiamente un medio de impugnación y, en todo caso, la doctrina la concibe como una “petición” que se realiza a la misma autoridad que emitió el acto, a fin de que lo modifique o lo deje sin efecto. La reconsideración, también es denominada “revocatoria no reglada” o revocatoria potestativa, en el entendido que la parte queda en libertad de utilizar o no dicho medio; en otras palabras, “se deduce por voluntad propia y no por imposición legal” (MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, p. 704 y ss).
Lo anterior es evidente en nuestra Legislación Municipal, pues, como se tiene señalado, la reconsideración no está dentro del Capítulo de recursos, sino dentro del Capítulo del Concejo Municipal y, por otra parte, la reconsideración sólo puede ser utilizada en dos supuestos: Ordenanzas y Resoluciones Municipales que, como se ha visto, tienen un una finalidad específica.
Efectivamente, el Capítulo IX del Titulo V de la LM, referido a Recursos administrativos, conciliación y arbitraje, se puede comprobar que la reconsideración no está prevista como recurso, y que más bien, la procedencia de los medios de impugnación administrativos previstos en la Ley (revocatoria y jerárquico) está condicionada a la existencia de una resolución emitida por una autoridad ejecutiva del gobierno municipal (art. 137.I de la LM).
En coherencia con lo anotado, el art. 142 de la LM establece que la vía administrativa quedará agotada cuando se trate de resoluciones de los recursos jerárquicos y de Ordenanzas Municipales emitidas por el Concejo Municipal; de donde se extrae que la reconsideración de ninguna manera puede ser concebida como un medio de impugnación que deba agotarse por exigencia legal, mas, al contrario, como tiene señalado la doctrina, la reconsideración es potestativa y, por tanto, la denegatoria de un amparo constitucional no podrá fundarse en la subsidiariedad, por no haber utilizado la reconsideración.
Por otra parte, en cuanto a las Resoluciones Municipales pronunciadas por el Concejo Municipal, tampoco existe un medio específico y obligatorio para su impugnación, en consecuencia, bajo la misma lógica que para las ordenanzas municipales, no será exigible agotar previamente la reconsideración para recién presentar el amparo constitucional.
Ese ha sido, por otra parte, el razonamiento del Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, como las SSCC 0998/2002-R, 1936/2003-R, 0436/2004-R y 0126/2010-R, en las que expresamente se señaló que no correspondía sustentar la improcedencia del amparo constitucional en la existencia de la reconsideración prevista en el art. 22 de la LM, al no ser un recurso propiamente dicho.
Finalmente, si se reinterpretara “la reconsideración” -fuera del marco sistemático- tendría que desarrollarse un entendimiento que favorezca a los derechos humanos de las personas, es decir, que de aceptarse la reconsideración como el último recurso en la vía administrativa municipal, éste debería tener carácter optativo, asumiendo la dimensión garantista, siendo además informal y amplia, en cuanto a su agotamiento. Lo contrario sería desconocer los principios de favorabilidad y progresividad de los derechos humanos previstos por la Constitución Política del Estado en los arts. 13.I y IV, 256.I y II concordante con el art. 410.II.
II. Necesaria referencia al cambio de línea jurisprudencial
En el marco del derecho jurisprudencial existen diferentes tipos de Sentencias que han sido identificadas por la doctrina (Eduardo López, El derecho de los jueces, José Antonio Rivera Santivañez, Temas de Derecho Procesal Constitucional, Willman Ruperto Durán Ribera, Las Líneas jurisprudenciales básicas del Tribunal Constitucional. En la protección de derechos fundamentales). Así, haciendo un resumen de las mismas, se pueden identificar a las siguientes:
Las Sentencias Básicas o Fundadoras de línea, que son aquellas que interpretan una norma desde y conforme a la Constitución Política del Estado, generando una línea jurisprudencial.
Las Sentencias Confirmadoras de línea, que-como su nombre indica- confirman o ratifican el entendimiento asumido en las sentencias básicas o fundadoras.
Las Sentencias Moduladoras, que modifican en parte el entendimiento asumido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia Básica o Fundadora, ya sea extendiendo o restringiendo sus alcances, pero sin alterar -en lo esencial- la interpretación inicial efectuada por el Tribunal Constitucional.
Las Sentencias modificadoras o “cambiadoras de línea” reemplazan totalmente el entendimiento jurisprudencial contenido en una Sentencia Básica.
Las Sentencias que reconducen la línea jurisprudencial, son aquéllas que vuelven a un entendimiento inicial asumido por el Tribunal Constitucional en una Sentencia básica, que posteriormente fue modificado por una Sentencia posterior.
Realizada esta breve descripción de las Sentencias, se puede evidenciar que en el caso analizado, no existió de manera expresa una “reconducción de la línea jurisprudencial”, pues, si bien se citó en apoyo jurisprudencia sobre la subsidiariedad del amparo constitucional por no haber agotado los medios de impugnación a la SC 1771/2004-R de 11 de noviembre), empero, debe considerarse que el entendimiento de dicha Sentencia fue posteriormente modificado en la SC 126/2010-R, sin que la Resolución que motiva la disidencia reconduzca la línea jurisprudencial, cuando correspondía efectuar esa precisión de manera expresa.
Esta modalidad de interpretación que no previene a las partes y al mundo litigante -sobre el nuevo entendimiento- atenta contra la garantía de certidumbre y vulnera el derecho fundamental a la seguridad jurídica.
Por los argumentos expuestos, el Magistrado que suscribe no comparte la posición adoptada en la SC 1700/2010-R respecto a la reconsideración prevista en el art. 22 de la LM, en consecuencia, no debió haberse “reconducido” implícitamente la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional contenida en numerosas sentencias.
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO