SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1467/2011-R
Fecha: 10-Oct-2011
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1467/2011-R
Sucre, 10 de octubre de 2011
Expediente: 2009-20597-42-ACU
Distrito: Cochabamba
Magistrada Relatora: Dra. Eve Carmen Mamani Roldán
En revisión la Resolución pronunciada dentro de la acción de cumplimiento, interpuesto por Aniceto Quispe Corrales, Amanda, Gabina Martha, Felicidad Ricarda y Ángela, todas Quispe Zambrana contra William Quevedo Vega, Alcalde Municipal de Colcapirhua del Departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante memorial presentado el 15 de septiembre de 2009, cursante de fs. 104 a 107 vta., los accionantes alegan que, con la finalidad de proteger sus propiedades por los constantes avasallamientos en la zona, inicialmente de forma individual presentaron ante el ejecutivo municipal, memoriales solicitando la aprobación de planos y la construcción de sus murallas.
No obstante de sus memoriales reiterativos sobre aquella petición, la autoridad demandada, lejos de cumplir con el ordenamiento jurídico previsto en el Reglamento para Urbanizaciones y Edificaciones “PLANUR”, con una nota de 23 de abril de 2009, instruyó al Departamento de Normas Urbanas que, a partir de la fecha quedaba suspendida toda aprobación de planos dentro del aérea denominada “ARCC”, hasta que el Concejo Municipal proceda a aprobar un nuevo plano regulador en el cual se encuentran sus terrenos; instructivo ilegal que orienta a no cumplir con la normativa y por su incumplimiento, se ha constituido en una omisión de incumplimiento a la Ordenanza Municipal (OM) 025/2003 de 23 de agosto.
No contento con la nota ilegal, elevó en consulta las carpetas 13705, 13706, 13707, 13708 y 14118, al Pleno del Concejo Municipal de Colcapirhua, instancia que sorprendida, resuelve en sesión extraordinaria, instruir y ordenar al Alcalde, aplicar y resolver las peticiones en cumplimiento a las normas legales vigentes; sin embargo, siguió frenando el curso normal de sus peticiones, hecho que fue denunciado ante el Concejo Municipal quienes les sugieren recurrir a las instancias legales.
I.1.2. Disposiciones Constitucionales y legales incumplidas y Derechos y garantía supuestamente vulnerados
Los accionantes denuncian el incumplimiento del art. 235 de la Constitución Política del Estado (CPE), “el inc b) del art. 12 y 16 del Reglamento para Urbanizaciones y Edificaciones del Municipio de Colcapirhua en sus cuatro títulos y 131 artículos” (sic).
I.1.3. Petitorio
Los accionantes interponen acción de cumplimiento; solicitando se declare “procedente” la misma, disponiendo: a) El cumplimiento de sus deberes como funcionario público de conformidad al art. 235 de la CPE y los arts. 12 inc. b) y 16 del Reglamento para Urbanización y Edificaciones “PLANUR” del Municipio de Colcapirhua; b) La prosecución con la aprobación de sus planos y la construcción de sus verjas y amurallamiento de sus lotes; y, c) La conminatoria de la ejecución inmediata de sus peticiones, dejando sin efecto todas las notas contrarias a la ejecución y cumplimiento de las normas.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Efectuada la audiencia pública el 23 de septiembre de 2009, con la presencia de la parte accionante y ausente la autoridad demandada, conforme consta en acta cursante de fs. 118, se producen los siguientes actuados.
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante, ratificó íntegramente los términos de la acción constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
La autoridad demanda, mediante informe cursante de fs. 114 a 115, señalo lo siguiente: La acción de cumplimiento versa principalmente por el instructivo 078/2009 de 23 de abril, por la que se instruye al Departamento de Normas Urbanas, la suspensión de todo trámite de aprobación de planos, decisión que si bien fue asumida por su persona en primera instancia; empero, en cumplimiento a la instructiva emitida por el Concejo Municipal de Colcapirhua, el 10 de septiembre de 2009, dejó sin efecto el citado instructivo, emitiendo el instructivo 0248/2009, por la que se deja sin efecto la suspensión anterior dispuesta por el instructivo de 23 de abril de 2009; consiguientemente, ya no existe el hecho ilegal, habiendo cesado los efectos del hecho denunciado como ilegal.
I.2.3. Resolución
El Juez de Partido de Familia, Niñez y Adolescencia de Quillacollo del Distrito Judicial de Cochabamba, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución de 23 de septiembre de 2009, cursante de fs. 119 a 120 vta., por la que declaró “procedente” la acción; ordenando el cumplimiento inmediato de la norma reglamentaria omitida contenida en el “PLANUR”, traducido en la prosecución de los trámites de aprobación de planos y construcciones de verjas, en base a los siguientes argumentos: 1) Se concluye que el Instructivo CITE D.H.A. C.I. 0178/2009 que dispone la suspensión del trámite de aprobación de planos y construcciones de verjas en las fracciones individuales de los accionantes, evidentemente constituye un acto emisivo de aplicación y cumplimiento del Reglamento de Urbanizaciones y Edificaciones “PLANUR” del Municipio de Colcapirhua, el mismo que siendo un instrumento técnico aprobado por la OM 025/2003, alcanza connotación de norma de orden público y de cumplimiento obligatorio en el ámbito territorial según lo previsto por el art. 127 de la Ley Municipal (LM); y, 2) El hecho de que la autoridad demandada haya dejado sin efecto el acto ilegal admitido en su informe, en el caso concreto no surte los efectos dado que los aspectos fácticos que la motivan, fueron distintos; toda vez que, para que el nuevo instructivo surta sus efectos y alcance la eficacia reparadora de la ilegalidad reclamada, debió ser puesto a conocimiento de los interesados por cualquier medio de comunicación.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Mediante Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, se ampliaron las facultades otorgadas a este Tribunal mediante Ley 003 de 13 de febrero de 2010, a objeto de conocer y resolver las acciones de defensa de derechos fundamentales presentadas a partir del 7 de febrero de 2009, es decir bajo el nuevo orden constitucional; por lo que, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2011 de 11 de enero, se procedió a la reanudación del sorteo de causas. Habiéndose efectuado tal actuado procesal, la presente Sentencia es pronunciada dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Mediante memorial de 12 de marzo de 2009, Felicidad Ricarda Quispe Zambrana, solicita la aprobación del plano de lote y de verja del terreno de su propiedad (fs. 49); por memoriales de 27 y 29 de abril del mencionado año, solicita y reitera prosecución del trámite administrativo, solicitando se pronuncie sobre su derecho de petición (fs. 50 a 51).
II.2. Por Instructivo CITE D.H.A. C.I. 078/2009 de 23 de abril, la autoridad demandada en calidad de Alcalde Municipal de Colcapirhua, instruye la suspensión de toda aprobación de plano de lote dentro del área denominada ARCC, hasta que el Concejo Municipal proceda a aprobar el nuevo Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial (fs. 55).
II.3. Por memorial de 30 de abril de 2009, Ángela Quispe Zambrana, solicita la aprobación del plano de lote y de verja del terreno de su propiedad (fs. 54).
II.4. Mediante memorial de 7 de julio de 2009, los accionantes, solicitan al Alcalde ahora demandado, la prosecución del trámite administrativo y solicitan el pronunciamiento de sus otros memoriales (fs. 66).
II.5. Por memorial de 17 de agosto de 2009, los accionantes, solicitan al Concejo Municipal de Colcapirhua, el cumplimiento de normas vigentes; por decreto sin fecha, el presidente del Concejo Municipal, responde el memorial señalando que: “el administrado debe orientar su reclamo al Ejecutivo o en su caso recurrir a las instancias legales que en derecho corresponde, toda vez que el Concejo conforme a su competencia ha emitido la Ordenanza Municipal que aprueba el PLANUR” (sic) (fs. 98 a 100 vta.).
II.6. Mediante Instructivo CITE D.H.A.-C.I. 0248/2009 de 10 de septiembre, la autoridad demandada, deja sin efecto el instructivo por el cual se dispone la suspensión de la tramitación de aprobación de planos (fs. 112).
II.7. Por certificación de 21 de septiembre de 2009, el Director de Urbanismo de la Alcaldía Municipal de Colcapirhua, certifica que al haberse dejado sin efecto la suspensión de los trámites de propiedades, estos se vienen tramitando de manera regular; informa que con relación a la tramitación de la familia de los ahora accionantes, los mismos hasta la fecha no se han apersonado a los efectos de la prosecución normal del mismo (fs. 113).
III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian el incumplimiento del art. 235 de la CPE, el inc b) del “art. 12 y 16 del Reglamento para Urbanizaciones y Edificaciones del Municipio de Colcapirhua en sus cuatro títulos y 131 artículos” (sic) de cuya consecuencia se vulneró el principio de seguridad y de legalidad; argumentan que reiteradas veces solicitaron la aprobación de planos y la construcción de sus murallas, pero la autoridad demandada, lejos de cumplir con el ordenamiento jurídico previsto en el mencionado reglamento, con una nota de 23 de abril de 2009, instruyó al Departamento de Normas Urbanas que, a partir de la fecha quedaba suspendida toda aprobación de planos dentro del aérea denominada “ARCC”, hasta que el Concejo Municipal proceda a aprobar un nuevo plano regulador en el cual se encuentran sus terrenos; instructivo ilegal que orienta a no cumplir con la normativa y por su incumplimiento, se ha constituido en una omisión de incumplimiento a la OM 025/2003. En consecuencia corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica
Con referencia a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento y a efectos de seguir una línea uniforme respecto a éste mecanismo de defensa, nuevo en nuestro sistema constitucional boliviano, se tiene a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, que señaló al respecto:
“…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales, -como se analizará posteriormente-.
La acción de cumplimiento está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se reclama la materialización de un deber -constitucional o legal- omitido, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que resuelve otorgar o denegar la tutela.
Cabe resaltar que esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley”.
Con referencia a su ámbito de protección, la misma Sentencia Constitucional, señaló entre otras cosas, lo siguiente:
“III.1.5. Ámbito de protección
La acción de cumplimiento, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.
Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.
Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.
Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).
Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.
(…)
Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión.
(…)
Sin embargo, de lo señalado por dicha norma (art. 87 de la LTCP) no debe entenderse que la acción de cumplimiento únicamente, procede cuando existe una lesión directa a un derecho fundamental o garantía constitucional presuntamente lesionada, pues, puede suceder que el incumplimiento de la norma o la Constitución no conlleve de modo directo su afectación, sino únicamente de manera indirecta”.
Sobre las causales de improcedencia o limitaciones a la acción, la SC 0258/2011-R, señaló entre otros acápites:
“En ese entendido, antes de la admisión de la acción de cumplimiento, el juez o tribunal, deberá analizar si existe alguna causal de improcedencia, para en su caso, declarar la improcedencia in límine de la acción; entendiéndose que las causales aplicables a la acción de cumplimiento, son las siguientes:
a) Existencia de recursos administrativos o judiciales para exigir el cumplimiento de la norma constitucional o legal omitida -subsidiaridad general-
b) Cuando se alegue lesión a derechos y garantías que puedan ser tutelados a través de las acciones de amparo constitucional y protección de privacidad, y no exista un deber constitucional o legal, cierto claro y exigible, en los términos anotados en la presente Sentencia. En el caso de las acciones de libertad y popular, dado el trámite sumarísimo y las especiales características de estas acciones, así como la naturaleza de los derechos tutelados, aún exista un deber constitucional o legal cierto, claro y exigible, deberán presentarse esas acciones y no la de cumplimiento para lograr el resguardo de los derechos que protegen esas acciones -subsidiaridad concreta-.
c) Cuando hubiere transcurrido el plazo de caducidad previsto en el art. 129.II de la CPE, computable desde la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley del Procedimiento Administrativo -plazo de caducidad-.
En todo caso, se tomará como criterio de orientación, las causales de improcedencia contenidas en el art. 89 de la LTCP, norma que señala que, no procederá esta acción:
'1. Cuando los derechos omitidos puedan ser garantizados mediante acciones de Libertad, Amparo Constitucional, Protección de Privacidad y Popular.
2. Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como atribuciones propias por parte de una autoridad o funcionario.
3. Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla.
4. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional, con la intención de exigir la aprobación de una ley.
5. Cuando el accionante no hay reclamado con anterioridad y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal o administrativo del deber omitido.
6. Para el cumplimiento de sentencias judiciales o resoluciones administrativas que tengan calidad de cosa juzgada'.
En el mismo sentido, con referencia a los requisitos de forma y de contenido que debe contener necesariamente ésta acción constitucional, éste tribunal en la misma Sentencia Constitucional, señalo que:
“En igual sentido, antes de la admisión de la acción de cumplimiento, el juez o tribunal deberá analizar si se cumplieron con los requisitos para su presentación, basándose en lo pertinente en el art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) -en mérito a que esta acción sigue en su trámite el procedimiento para el amparo constitucional- y siguiendo como criterio de orientación la norma contenida en el art. 91 de la LTCP. En ese sentido, deberá analizar si se cumplen con los siguientes requisitos: i) Acreditar la personería del accionante; ii) Nombre y domicilio de la parte demandada o su representante legal; iii) Acompañar la resolución o el acto administrativo que acredite el incumplimiento del deber constitucional o legal omitido, y en caso de no existir dicha resolución, adjuntar la prueba pertinente que demuestre la presentación de la impugnación o la solicitud de cumplimiento y, en su caso, explicar que son aplicables las normas sobre la Ley de Procedimiento Administrativo respecto a los efectos del silencio administrativo; iv) Exponer con precisión y claridad los hechos que sirven de fundamento; v) Identificar los derechos o garantías que se consideren vulnerados directa o indirectamente; en ese sentido, no es requisito exigir que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento del deber constitucional o legal omitido y el derecho o garantía supuestamente vulnerado; y, vi) Precisar la renuencia del deber constitucional y legal omitido”.
III.2. Análisis del caso concreto
Previamente debemos hacer algunas consideraciones necesarias para resolver la presente acción, aclarando que la acción de cumplimiento, es una acción tutelar que tienen una configuración procesal especial, autónoma e independiente con relación al ámbito procesal ordinario, razón por la cual, toda persona que active una acción extraordinaria, como es la presente acción, debe cumplir al momento de interponer el mismo, los requisitos de forma y contenido que deben observarse inexcusablemente en la presentación de toda acción constitucional de esta naturaleza, por cuanto del cumplimiento de los mismos, depende que tanto el Juez o Tribunal de garantía así como el Tribunal Constitucional, puedan compulsar sobre la base de criterios objetivos, la legitimación de las partes, así como la veracidad de los hechos reclamados y la ley o normas incumplidas, para en definitiva conceder o denegar expresamente lo solicitado.
En este sentido, sobre la falta de cumplimiento de los requisitos de contenido de la presente acción de cumplimiento; ese extremo es evidente, pues no existe una relación de hechos de forma clara y precisa acorde con el petitorio; pues en el “petitium”, señala únicamente como incumplido, todo un Reglamento para Urbanizaciones y Edificaciones en sus “cuatro títulos” y “131 artículos” (sic), situación totalmente genérica que imposibilita a éste Tribunal Constitucional ingresar concreta y objetivamente al fondo de la problemática, más aún, si paralelamente solicita el cumplimiento de una Ordenanza Municipal como también hacen referencia a la Ley de Municipalidades, mezclando así sus pretensiones y conllevando a subjetividades e imprecisiones que impiden analizar el fondo de la problemática; por ello, al encontrarse ausentes los requisitos esenciales que permitan ingresar al análisis referido con certeza plena, el Tribunal de garantías menos podía haber concedido la tutela, pues en la presente acción tutelar, no rige el principio de informalismo como así sucede en la acción de libertad.
Se debe aclarar que si la acción fue admitida por el Juez o Tribunal de garantías pese a no cumplirse con los requisitos exigidos por Ley, da lugar a la denegatoria de la acción de cumplimiento.
Por otra parte, los accionantes mediante la presente acción constitucional, pretenden anular un instructivo por el cual, suspende la tramitación de la aprobación de planos en ese Municipio; sin embargo, conforme informan los datos del proceso, dicho instructivo quedo sin efecto con anterioridad a la presentación y notificación a la autoridad demandada con la acción de cumplimiento, aspecto que no fue desvirtuado por los accionantes en la audiencia pública ni el procedimiento constitucional activado; por tanto, debe entenderse que el objeto de la tutela desapareció, siendo aplicable la teoría del hecho superado, reconocida por la línea jurisprudencial de la acción de amparo constitucional, misma que no es incompatible al caso concreto de la presente acción constitucional.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela, no ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, que modifica el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución de 23 de septiembre de 2009, cursante de fs. 119 a 120 vta., dictada por el Juez de Partido de Familia, Niñez y Adolescencia de Quillacollo del Distrito Judicial de Cochabamba; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene el Magistrado, Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés por no haber conocido el presente asunto.
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dra. Eve Carmen Mamani Roldán
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Lily Marciana Tarquino López
MAGISTRADA