SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2222/2012
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2222/2012

Fecha: 08-Nov-2012

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2222/2012

Sucre, 8 de noviembre de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   Soraida Rosario Chánez Chire

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  00413-2012-01-AAC

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 45/12 de 11 septiembre de 2012, cursante de fs. 1895 a 1896 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Emilio Gutiérrez Colque en representación de la Cooperativa de Teléfonos La Paz (COTEL) Ltda. contra Pedro Clifford Paravicini Hurtado, Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes y Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 17 de febrero de 2012, cursante de fs. 957 a 964 vta., el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En sede administrativa dentro de procedimiento sancionador, fue notificado el 7 de enero de 2009, con la Resolución Administrativa Regulatoria 2008/2996 de 31 de diciembre de 2008, emitida por la extinta Superintendencia de Telecomunicaciones, la cual establece que existirían presuntas infracciones por incumplimiento de “Metas del Servicio Local de Telecomunicaciones” (sic).

En mérito a dicha Resolución, mediante notas R&C-042/2009 de 2 de marzo, R&C/INTERV-11/079/2010 de 18 de mayo y R&C-161-2010 de 22 de diciembre, presentó los descargos correspondientes, pero la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes (ATT) dictó la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0969/2010 de 23 de noviembre, por la que declara probados los cargos formulados contra la Institución que representa el ahora accionante, por incumplimiento en el logro de la meta de calidad: “Tiempo Máximo de Espera para Conexión, (…) Corrección de Fallas en ASL en 48 horas, (…) Tiempo de Congestión en Rutas Finales, (…) Tiempo de Respuesta del Operador”.

Refiere que contra la citada Resolución se interpuso recurso de revocatoria argumentando, que con la Resolución Administrativa Regulatoria 2008/2996, el ente regulador traslada cargos a la Cooperativa por presuntas infracciones cometidas en la gestión 2006, y que entre la presunta comisión de la infracción, hasta su notificación transcurrieron dos años y siete meses y en aplicación del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), estas infracciones hubieran prescrito.

Dicho recurso mereció la Resolución 0211/2011 de 11 de marzo, emitida por la ATT, la que fue notificada el 22 de marzo del mismo año, por la que se rechazó el recurso de revocatoria y confirmó en todas sus partes el acto administrativo, con el argumento que la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Procedimiento Administrativo prevé que las disposiciones sobre el procedimiento sancionador serán aplicables a hechos causantes que se produzcan a partir de la fecha de entrada en vigencia de dicha ley, y que el art. 79 de la LPA es aplicable a las conductas infractoras que se hubieran producido con posterioridad al 25 de julio de 2003, por lo que dicha Resolución realiza una sesgada interpretación de la norma, que a todas luces constituye un flagrante acto ilegal, además de omisión de cumplimiento de la Ley expresa.

Asimismo, señala que contra esta Resolución interpuso el recurso jerárquico mediante fax, el 5 de abril de 2011 y en físico el 6 del mismo mes y año a horas “17:14” ante la ATT, y que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a través de la autoridad jerárquica, pronunció la Resolución Ministerial (RM) 211 de 12 de agosto de 2011, por la cual desestimó el recurso jerárquico planteado por el ahora accionante, bajo el argumento de que dicho recurso no ha sido interpuesto en el plazo de ley.

Refiere que la ATT aparentemente no remitió al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda el fax que transmitió COTEL Ltda., por lo que no dio cumplimiento al art. 66.III de la LPA, tampoco formó el expediente administrativo relativo a la verificación, procedimiento sancionador y vía recursiva de las metas de expansión y calidad de COTEL Ltda., correspondiente a la gestión 2006, incumpliendo el art. 23 de la citada Ley.

Concluyó señalando que se ha presentado el recurso jerárquico en plazo y dentro del los días hábiles administrativos siguientes a la notificación, y al no haber sido considerado dicho recurso dio lugar a que se restrinja la posibilidad de que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda emita un pronunciamiento de fondo.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa, a la doble instancia y al principio de seguridad jurídica, señalando al efecto el art. 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, emitida por la ATT, y de la RM 211 de 12 de agosto de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; y, b) Se ordene a la ATT emita un nuevo pronunciamiento por el cual se resuelva el recurso de revocatoria interpuesto, contra la Resolución Administrativa Regulatoria 0969/2010 de 23 de noviembre, considerando la aplicación de la prescripción prevista por el art. 79 de la LPA.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 11 de septiembre del 2012, según consta en el acta cursante de fs. 1888 a 1894, de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de sus abogados ratificó los términos expuestos en la acción de amparo constitucional y agregó que: 1) La ATT tenía un plazo señalado por el art. 17 de la LPA, que establece de manera taxativa, que desde el inicio del procedimiento sancionador hasta la emisión de la Resolución, no pueden pasar más de seis meses; 2) Con relación al término de prescripción, toda las resoluciones emitidas por la ATT toman en consideración la Ley de Procedimiento Administrativo y su Decreto Reglamentario 27172, sin hacer mención al Decreto Supremo (DS) 25950, ya que no se ha tenido desde ningún punto de vista el segundo control de legalidad establecido por la citada Ley y la ATT, lejos de esperar el plazo para la ejecutoria formal de lo que significa ser los actos administrativos, está procediendo a la ejecutoria.

Con relación a la interpretación que hace la autoridad demandada, respecto a la preferente aplicación del art. 39 del Decreto Reglamentario con relación al art. 79 de la LPA, ésta es sesgada y fuera de los principios establecidos por el art. 4 de la citada Ley.

I.2.2. Informe de los demandados

El demandado, Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a través de sus abogados en audiencia señaló: i) Esta acción tiene básicamente dos temas centrales, el tema de la prescripción que está solicitando COTEL Ltda. y el hecho de no haberse remitido el expediente completo al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda el cual contendría un fax a través del dicha Cooperativa habría adelantado la presentación de su recurso jerárquico en fecha 5 de abril de 2011; ii) Estos dos elementos que han sido planteados en la acción determinan que existe incongruencia, toda vez que COTEL Ltda. no puede pretender que sea el Tribunal de garantías, el que determine si se aplica o no determinado artículo de la Ley de Procedimiento Administrativo o del DS 25950 para definir el tema de la prescripción, cuando el propio Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, no ha conocido en el fondo el recurso jerárquico interpuesto por la citada Cooperativa, por cuanto el mencionado Ministerio es el competente para pronunciarse sobre el tema de la prescripción, porque en este caso no se ha ingresado a revisar el fondo de la pretensión de COTEL Ltda., dado que de acuerdo a los documentos que fueron elevados al Ministerio, no se tenía conocimiento de que se había presentado el memorial un día antes vía fax, por lo que estos argumentos no deben ser tomados en cuenta; iii) En el presente caso, la controversia es la desestimación del recurso jerárquico interpuesto por COTEL Ltda., por lo que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda únicamente a recibido el memorial del recurso jerárquico que ha sido presentado en original y en la oficina de la ATT, en el que se ha estampado un sello de recepción con fecha 6 de abril de 2011 (fs. 353); en ese sentido dada la revisión del expediente se verificó el cumplimiento de requisitos de forma para poder ingresar a los argumentos de fondo de toda impugnación; iv) De la revisión del memorial que fue puesto en nuestro conocimiento se evidenció que la acción había sido planteada el 6 de abril de 2011, siendo que dada la fecha de notificación de la Resolución del recurso de revocatoria debió haberse presentado hasta el 5 de abril de igual año, se verificó que el recurso estaba planteado un día después del plazo establecido de acuerdo a norma, por lo que se desestimó dicho recurso; v) Se considere minuciosamente el expediente y se tome en cuenta que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda no ha tenido conocimiento del fax que ahora COTEL Ltda. a presentado como prueba, por lo que no se puede acusar a dicho Ministerio, haber vulnerado derechos, garantías, ni haber aplicado de manera indebida los principios que rigen el accionar de toda entidad pública; vi) Conforme el art. 66.II de la LPA, el recurso jerárquico se presenta ante la misma autoridad que resuelve el recurso de revocatoria, en este caso ha sido presentado ante la ATT, quien tiene tres días para elevar el recurso jerárquico, más sus antecedentes al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas; lo que sucedió es que la ATT, elevó fotocopias legalizadas del expediente, salvo del memorial del recurso jerárquico presentado por fax, siendo ellos los emisores de las Resoluciones y los que tramitan el proceso sancionatorio, quedando en su poder el expediente original; vii) Ni en la nota que eleva el recurso jerárquico, que se encuentra a fs. 822, ni en el recurso que se encuentra a fs. 353 consta que el memorial habría sido adelantado vía fax un día antes; notificado COTEL Ltda. tampoco se ha apersonado al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas durante la tramitación del recurso; y,  viii) COTEL Ltda. solicita se deje sin efecto la Resolución 0211/2011 emitida por la autoridad regulatoria así también la RM 211, señalando que el Tribunal de garantías deberá ordenar a la ATT a que emita un nuevo pronunciamiento respecto al tema de la prescripción, denotando incongruencia entre el contenido de su memorial y el petitorio del mismo, consiguientemente no corresponde que se deje sin efectos las citadas Resoluciones, porque no se está ventilando el tema de la prescripción, además no se cuenta con la competencia en ésta instancia para revisar este tema, la Resolución Ministerial emitida por dicha cartera de Estado era la que correspondía ser emitida; consiguientemente, no se encuentra claridad en el petitorio de la acción de amparo.

El demandado Pedro Clifford Paravicini Hurtado, Director Ejecutivo de la ATT, a través de sus abogados representantes, en audiencia señaló: a) COTEL Ltda. refiere que la ATT habría violado el debido proceso y el derecho a la defensa al momento de llevar el procedimiento sancionador, aspecto que no es evidente, toda vez que la citada Cooperativa al momento de haber sido notificado con un presunto incumplimiento, tuvo la oportunidad de presentar toda aquella documentación que consideró pertinente para desvirtuar los extremos que ha llevado al ente regulador a iniciar un proceso por incumplimiento; b) Resulta extraño que COTEL Ltda. traiga a colación el tema de la prescripción, que ya ha sido resuelto por el ente regulador y que en última instancia debería ser analizado por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda;                 c) Incongruentemente, COTEL Ltda. señala que no se habría formado un expediente administrativo; sin embargo, ellos mismos hacen mención a un expediente administrativo que ha sido formado por el ente regulador, resultando evidente que se ha formado dicho expediente, el cual ha sido remitido a la instancia jerárquica para el análisis de su contenido; de igual forma, se extraña la remisión del fax por parte del Ministerio, a quien le correspondería pronunciarse sobre el fondo; d) El 7 de abril de 2011, se ha remitido todos los antecedentes al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda conforme se evidencia de la nota “ATT-DJN 012/2011” de 7 de abril, nos extraña que efectivamente en el ínterin, por descuido de un funcionario o por un desliz que podía haber ocurrido, no haya llegado ese fax a conocimiento del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, por lo que se ha instaurado una investigación de responsabilidad funcionaria a efectos de establecer si este extremo aconteció, o si ha existido negligencia funcionaria; e) Respecto a la prueba aportada por la parte accionante se solicita que la misma no se admita, toda vez que al inicio de la audiencia se determinó que solamente tenían las facultades para complementar algunos aspectos que no estaban detallados en la presente acción; y, f) Cursa en antecedentes una certificación que menciona que el fax habría llegado a la ATT en la fecha señalada, que por un descuido de algún funcionario no se ha adjuntado el mismo.

I.2.3. Participación del Ministerio Público

El Ministerio Público, a través de Susana Boyan Tellez, en audiencia señaló:    1) Se evidenció que realmente no se cumplió con el debido proceso y que se vulneró el derecho a la defensa de la parte accionante, porque no se dio lugar a plantear el recurso jerárquico, y en este entendido corresponde que se otorgue la tutela a la parte accionante con relación a la ATT, no así con relación al Ministro de Obras Públicas, ya que ellos habrían cumplido con su trabajo como corresponde, y escapa a su responsabilidad de que no se les haya otorgado la documentación completa para que ellos puedan valorar en su momento; y, 2) Por otro lado también aclara que no corresponde al Tribunal de garantías, decidir sobre la prescripción planteada, ya que es un acto administrativo que no correspondería a este Tribunal, por lo tanto reitera que se conceda en parte la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, pronunció la Resolución 45/12 de 11 de septiembre de 2012, cursante de fs. 1895 a 1896 vta., “concediendo en parte” la acción de amparo constitucional formulada por Emilio Gutiérrez Colque, en representación de COTEL Ltda., disponiendo: i) Dejar sin efecto la RM 2011 de 12 de agosto de 2011; y,        ii) Que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas emita una nueva Resolución respecto al recurso jerárquico interpuesto por el accionante, en base a los siguientes argumentos: a) Existe permisión legal en sentido de que el administrado pueda presentar los recursos de impugnación mediante fax, situación que ocurre en el presente caso, toda vez que la parte accionante funda la presente acción de amparo en el argumento de que el recurso jerárquico se habría presentado dentro del término previsto por ley, argumento que fue reconocido en forma expresa por el abogado de la ATT, aclarando que la presentación del recurso no era de conocimiento del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda por consiguiente la vulneración al derecho a la doble instancia no es atribuible a dicho Ministerio; y, b) Con relación a la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/11 de 11 de marzo de 2011, emitida por la ATT, la misma no merece mayor consideración, por cuanto este Tribunal de garantías constitucionales, se halla inhibido de conocer cuestiones de fondo que están facultados exclusivamente a las autoridades administrativas, en definitiva se ha inobservado, el derecho al debido proceso, la doble instancia y el sagrado derecho a la defensa lo cual hace viable otorgar en parte la tutela solicitada.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la prueba documental adjunta al expediente, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  La Resolución Administrativa Regulatoria 2008/2996 de 31 de diciembre de 2008, emitida por la Superintendencia de Telecomunicaciones, en su parte resolutiva segunda, dispuso la notificación a COTEL Ltda., de acuerdo a las previsiones del numeral 17.02 de su Contrato de Concesión, con presuntas infracciones contractuales por el presunto incumplimiento de las metas del servicio local de telecomunicaciones (fs. 649 a 655).

II.2.  Dentro el proceso de investigación de oficio seguido contra COTEL Ltda. por incumplimiento de metas de la gestión 2006, se emite Resolución Administrativa Regulatoria TL 0969/2010 de 23 de noviembre, notificada la misma el 1 de diciembre de 2010, por la que la ATT resuelve: declarar probados los cargos formulados contra COTEL Ltda., por el incumplimiento en el logro de la meta de calidad: “Tiempo Máximo de Espera para Conexión, Corrección de Fallas en ASL, en 48 horas, Tiempo de Congestión en Rutas Finales, Tiempo de Respuesta del Operador”, así como la imposición de multas (fs. 80 a 90).

II.3.  Contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 969/2010 de 23 de noviembre, el accionante interpuso mediante memorial de 10 de diciembre de 2010, recurso de revocatoria, solicitando se revoque dicha Resolución (fs. 42 a 44); en consecuencia, la ATT emitió, la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, la que resolvió rechazar el recurso de revocatoria interpuesto, confirmando en todas sus partes dicho acto administrativo, de conformidad a lo previsto en el literal i) del art. 10 y art. 22 de la Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), concordante con el art. 89.II inc. c) del DS 27172 (fs. 59 a 61).

II.4.  Mediante cedula de notificación, la ATT a través de su notificador, notificó a COTEL Ltda., a horas 18:30 del día 22 de marzo de 2011, con la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo (fs. 62).

II.5.  Mediante memorial, en cuya parte superior se consigna como datos de envió: “Nº de fax 2359815” de 5 de abril de 2011, horas 18:02, COTEL Ltda. interpone recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo (fs. 19 a 29).

II.6.  Por memorial de interposición de recurso jerárquico de 6 de abril de 2011, COTEL Ltda. presenta en físico, el mencionado recurso contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo (fs. 837 al 842).

II.7.  Por Resolución Ministerial 211 de 12 de agosto de 2011, notificada al accionante el 17 de igual mes y año, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, resuelve desestimar, el recurso jerárquico planteado por Javier Carlos Viscarra Luderman en representación de COTEL Ltda., en contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, por considerar extemporánea la interposición (fs. 1881 a 1886).

II.8.  La Certificación emitida por el Director Ejecutivo de la ATT, señala que en el expediente cursa el fax fechado de 05 de abril de 2011, que mediante nota ATT-DJ-N 0012/2011 de 07 de abril de 2011 se remitió los antecedentes del recurso jerárquico interpuesto por COTEL Ltda. contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011, recepcionado el 8 de abril de 2011 en el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Viviendas, y que en la nota de remisión no se señala la cantidad de fojas remitidas, quedando constancia de recepción de dos carpetas de palanca (fs. 847).

II.9.  La autoridad demandada de la ATT, conforme el acta de audiencia de la acción de amparo constitucional ha referido que el 7 de abril de 2011, se ha remitido todos los antecedentes al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda conforme, la nota ATT-DJ-N 0012/2012 de 7 de abril; sin embargo, le extraña que en el ínterin, por un descuido funcionario o por un desliz que podía haber ocurrido, no haya llegado ese fax a conocimiento del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, que en este entendido, se ha instaurado una investigación de responsabilidad funcionaria a efectos de establecer si ha existido negligencia funcionaria (fs. 1893).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración del debido proceso, el derecho a la defensa, a la doble instancia, y el principio de seguridad jurídica, toda vez que habiendo interpuesto recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0969/2010 de 23 de noviembre, emitida dentro el procedimiento sancionador por la ATT, y habiéndose pronunciado la Resolución 0211/2011 de 11 de marzo, por la citada autoridad considera que ésta realiza un interpretación sesgada del art. 79 de la LPA con relación a la prescripción; y, que habiendo interpuesto recurso jerárquico, contra ésta Resolución mediante fax, la ATT no remitió el memorial de interposición del recurso al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, dando lugar al rechazo del mismo por extemporaneidad, evitando que dicho Ministerio se pronuncie en el fondo, por lo que solicita se disponga la nulidad de la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, emitida por la ATT; y de la RM 211 de 12 de agosto de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, debiendo ordenarse que la ATT emita un nuevo pronunciamiento por el cual se resuelva el recurso de revocatoria interpuesto contra la Resolución Administrativa Regulatoria 0969/2010 de 23 de noviembre, respecto a la aplicación de la prescripción prevista por el art. 79 de la LPA.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional, su naturaleza jurídica

La acción de amparo constitucional esta prevista por el art. 128 de la CPE, misma que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

A su vez, el art. 129.I de la CPE, refiere que esta acción tutelar “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata…”.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, con relación a esta acción ha referido: “…el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción '(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'”.

De igual forma, el Código Procesal Constitucional, regula la acción de amparo constitucional, a partir del art. 51 al art. 57, en los que se establece el objeto, la legitimación pasiva, improcedencia, subsidiariedad, el plazo para su interposición, la norma especial de procedimiento y los efectos de la resolución que se pronuncia dentro de esta acción, cuyo objeto conforme el art. 51 de dicha normativa constituye: “La Acción de Amparo de Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

De acuerdo a lo mencionado, la acción de amparo constitucional se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, que hace posible la materialización de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado y las leyes, cuando éstos sean restringidos, suprimidos o amenazados de restricción y supresión por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que la presente acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada, lo que denota su carácter subsidiario.

III.2. De los derechos denunciados como vulnerados

III.2.1. Con relación al debido proceso

        

La jurisprudencia Constitucional, de igual forma ha ido desarrollando entendimientos que han definido al debido proceso, así la SC 1674/2003-R de 24 de noviembre, entre otras, ha definido al debido proceso como: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomodan a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; comprende la potestad de ser escuchado presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo (derecho a la defensa) y la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica…” (las negrillas nos corresponden).

Conforme este entendimiento, el debido proceso constituye el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, siendo de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas, asimismo es considerado como una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente con el objeto de la protección de la libertad y la seguridad jurídica.

La SCP 0425/2012 de 22 de junio, también ha establecido, en cuanto a los elementos del debido proceso y su triple dimensión, lo siguiente: “Tal cual lo ha sostenido el Tribunal Constitucional Plurinacional, el debido proceso en su triple dimensión, principio-derecho-garantía, es inherente a la sustanciación de cualquier proceso de carácter judicial o administrativo, debiendo concurrir y ser parte esencial de la tramitación (…).

En cuanto a los elementos del debido proceso, el tratadista Juan Francisco Linares, citado por Ticona Póstigo, señala que éstos son: 'a) Intervención de un Juez independiente, responsable y competente; b) Hacerse un emplazamiento valido; c) Derecho a ser oído o derecho a audiencia; d) Tener oportunidad probatoria; e) La fundamentación del fallo; y, f) El control constitucional del proceso y la doble instancia'” (las negrillas son añadidas).

En este entendido el debido proceso, en su triple dimensión, es inherente a la sustanciación de cualquier proceso, debiendo este ser parte esencial de su tramitación, constituyendo sus elementos la intervención de un juez independiente, competente e imparcial, el emplazamiento válido, el derecho a ser oído, a poder probar lo alegado, a la fundamentación de los fallos, al control constitucional del proceso y la doble instancia.

III.2.2. El derecho a la defensa y la doble instancia como elementos del debido proceso, y su vinculación con los medios de impugnación

Con relación al derecho a la defensa, considerado como un elemento del debido proceso la SCP 0405/2012 de 22 de junio, señala: “Respecto al derecho a la defensa, en las SSCC 1756/2011-R y 0887/2010-R, entre otras, se señaló lo siguiente: 'En el orden constitucional, no obstante que el derecho a la defensa es un instituto integrante de las garantías del debido proceso, ha sido consagrado en forma autónoma, precisando de manera expresa en el art. 16.II de la CPEabrg que «El derecho a la defensa en juicio es inviolable» y en el art. 115.II de la CPE, que: «El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones». Preceptos que resaltan esta garantía fundamental, que debe ser interpretada siempre conforme al principio de la favorabilidad, antes que restrictivamente'”.

La jurisprudencia constitucional, a través de la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, enuncia dos connotaciones del derecho a la defensa, siendo la segunda vinculada al ejercicio de los medios de impugnación, en este entendido señala: “La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones…”.

De igual forma con respecto a esta vinculación del derecho a la defensa y los medios de impugnación la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido que los medios de impugnación aseguran la eficacia del derecho de recurrir y del derecho a la defensa cuando guarda: “…el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i)Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa (las negrillas y subrayado nos pertenecen).

De acuerdo a este entendimiento existe una vinculación o relación entre los medios de impugnación y el derecho a la defensa, considerando que este derecho precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados y puedan impugnar los mismos en igualdad de condiciones, y que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos por el orden legal, como el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, toda vez que su valor deviene de la medida en que estos recursos aseguren la eficacia material de los derechos a la doble instancia y su nexo con el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

La SC 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido también con relación al derecho de recurrir que: “La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158)

2. El derecho de recurrir '…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona. (párrafo 158)

3. Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)”.

LA SCP 0275/2012 de 4 de junio, menciona al respecto: “El derecho a la defensa irrestricta es uno de los mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura de efectivizar un proceso justo. El derecho a la defensa, es un elemento adjetivo del debido proceso, que halla uno de sus resguardos en la garantía de la doble instancia, que a su vez tiene su consagración en las normas de derecho internacional, más propiamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), normas en las cuales se le asigna el carácter de garantía judicial, asumiéndola como un mecanismo de protección, dirigido a esta impronta característica de la doble instancia, es aplicable también al derecho administrativo sancionatorio cuando así corresponda, otorgando al administrado la posibilidad de controvertir una decisión inicial, para en definitiva poder enmendar los errores o distorsiones en la aplicación de la normativa en primera instancia. La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en que grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada materializar los derechos (las negrillas son añadidas).

III.2.3. Con relación a la seguridad jurídica

Con relación al principio de la seguridad jurídica, se ha establecido que el mismo no es tutelable en las acciones de amparo constitucional, así la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, señala: “Sobre la seguridad jurídica, invocada en su momento por la accionante, como 'derecho fundamental', cabe señalar que, si bien la Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de derechos fundamentales contenidos en su art. 7 inc. a), establecía que toda persona tiene el derecho: 'A la vida, la salud y la seguridad', a partir de lo cual, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional estableció la consagración del 'derecho a la seguridad jurídica' como derecho fundamental, y en su mérito, ante la constatación de su vulneración, en repetidas ocasiones otorgó la tutela del amparo. No obstante, al presente, y en vigencia de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la CPE) (…).

En consecuencia, y volviendo a la realidad jurídica nacional actual, se debe tener claramente establecido que "la seguridad jurídica" al ser un principio, no puede ser tutelado por el recurso o acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales -no principios-, reconocidos por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos reconocidos y/o ratificados por el país (que conforman el bloque de constitucionalidad) y las leyes; sin embargo, por su reconocimiento constitucional, no puede ser inobservado por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas, a momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a su competencia, por tanto es de inexcusable cumplimiento”.

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha establecido que la seguridad jurídica, al ser un principio, no puede ser tutelado por la acción de amparo constitucional, ya que esta acción tiene como finalidad la protección de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado y la normas internacionales de derechos humanos reconocidos, que son parte del bloque de constitucionalidad.

III.3. Sobre tutela judicial efectiva

La SC 1768/2011-R de 7 de noviembre, con relación a la tutela judicial efectiva ha referido: Este derecho fundamental, de acuerdo con la doctrina consiste básicamente en el derecho de acceso libre a la jurisdicción, lo que comprende el derecho de toda persona a ser parte de un proceso y poder promover en el marco de la actividad jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o extraordinario, que el ordenamiento prevea en cada caso con los requisitos legalmente establecidos, que desemboque en una decisión judicial sobre la pretensiones deducidas por el litigante, por lo tanto se puede deducir que lo anteriormente desarrollado implica en síntesis en el derecho de todo actor o demandante a obtener una resolución o sentencia jurídicamente fundamentada sobre el fondo de lo peticionado.

Aparte de lo anteriormente señalado, este derecho implica una exigencia de que el fallo judicial al que se haya arribado, sea cumplido, y en consecuencia, el litigante sea repuesto en su derecho, o en su caso compensado.

La Constitución Española establece, en su art. 24.1, que la tutela judicial efectiva implica también la prohibición de que pueda producirse en el proceso la indefensión, por lo que también salvaguarda la defensa contradictoria de las partes litigantes, a través de la oportunidad de alegar y probar sus derechos e intereses en el curso del proceso, en el que imperen los principios de bilateralidad e igualdad de armas procesales.

La jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, respecto a este derecho fundamental, mediante su SC 0492/2011-R, estableció lo siguiente:

'La jurisprudencia constitucional contendida en la SC 0600/2003-R de 6 de mayo, señaló que: «…según la norma prevista por el art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, 'toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter', como podrá advertirse la norma transcrita consagra dos derechos humanos de la persona: 1) el derecho de acceso a la justicia; y 2) el derecho al debido proceso, entendiéndose por aquélla la potestad, capacidad y facultad que tiene toda persona para acudir ante la autoridad jurisdiccional competente para demandar que se preserve o restablezca una situación jurídica perturbada o violada que lesiona o desconoce sus derechos e intereses, a objeto de lograr, previo proceso, una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica. Conocido también en la legislación comparada como «derecho a la jurisdicción» (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley. Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la igualdad procesal»'.

Por su parte, la SC 1044/2003-R de 22 de julio, determinó lo siguiente: '…del contenido del art. 16. IV CPE, en conexión con los arts. 14 y 116. VI y X constitucionales, se extrae la garantía del debido proceso, entendida, en el contexto de las normas constitucionales aludidas, como el derecho que tiene todo encausado a ser oído y juzgado con las debidas garantías, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, instituido con anterioridad al hecho y dentro de los márgenes de tiempo establecidos por ley. A su vez, del texto de los referidos preceptos constitucionales, en conexión con el art. 6.I constitucional, se extrae la garantía de la tutela jurisdiccional eficaz, entendida en el sentido más amplio, dentro del contexto constitucional referido, como el derecho que tiene toda persona de acudir ante un juez o tribunal competente e imparcial, para hacer valer sus derechos o pretensiones, sin dilaciones indebidas. A su vez, de ambas garantías se deriva el principio pro actione, que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos, desechando todo rigorismo o formalismo excesivo, que impida obtener un pronunciamiento judicial sobre las pretensiones o agravios invocados'.

Cabe resaltar que este derecho fundamental está debidamente reconocido por el art. 115.I de nuestra CPE, en el que textualmente sostiene que: Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos” (las negrillas y subrayado son nuestras).

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante, en la presente acción de amparo constitucional ha señalado que interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución 0969/2010 de 23 de noviembre emitida dentro el procedimiento sancionador por la ATT, la que a consecuencia de dicho recurso pronunció la Resolución 0211/2011 de 11 de marzo, realizando en la misma una interpretación sesgada del art. 79 de la LPA con relación a la prescripción; por lo que interpuso el recurso jerárquico, contra dicha Resolución mediante fax ante la citada autoridad, la cual no remitió el memorial de interposición del recurso al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, dando lugar al rechazo del mismo por extemporaneidad y evitando que el referido Ministerio se pronuncie en el fondo.

De la revisión de antecedentes del presente caso se evidencia, que efectivamente, el accionante ha sido notificado por la ATT, con la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011, a horas 18:30 del 22 de marzo de 2011, y que interpuso recurso jerárquico contra dicha Resolución, mediante fax, el 5 de abril del citado año, a horas 18:02 (fs. 19 a 29), memorial que evidentemente cursa en fotocopias legalizadas en los antecedentes remitidos a este Tribunal, así también presentó dicho memorial ante la ATT, en físico el 6 de abril de 2011, y conforme la certificación emitida por el Director Ejecutivo de la referida Entidad, dicho memorial de apelación cursa en el expediente original; asimismo, la autoridad demandada de la ATT, manifestó que se remitieron todos los antecedentes el 7 de abril de 2011 al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda conforme la Nota ATT-DJ-N 012/2012 de 7 de abril, empero reconoció que no se hubiera remitido el memorial señalado por algún descuido o negligencia de algún funcionario, evidenciándose de esa forma que el memorial de interposición del recurso jerárquico si fue presentando en la fecha señalada por el accionante, pero que no fue remitido al Ministerio de Obras de Públicas, Servicios y Vivienda en cumplimiento a las disposiciones legales contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, ocasionando que con estos actos erróneamente este Ministerio emita la RM 211 de 12 de agosto de 2011, por la que rechazó dicho recurso jerárquico por considerar extemporánea su interposición.

Estos actos, como la no remisión de todos los antecedentes por parte de la ATT, constituyen una franca vulneración de derechos y garantías constitucionales, como el debido proceso, el derecho a la defensa, el derecho a la doble instancia, conforme los argumentos desarrollados en los Fundamentos Jurídicos III.2.1 y III.2.2, toda vez que el accionante, tiene derecho a un proceso justo y equitativo, y entendiendo que el debido proceso implica la potestad de ser escuchado presentando las pruebas que estime conveniente en su descargo (derecho a la defensa), y la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a objeto de que se pueda defender adecuadamente de cualquier acto emanado del Estado, correspondía a las autoridades demandadas observar el mismo, ya que este derecho es de aplicación inmediata y vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas, además que constituye una garantía de legalidad procesal.

Asimismo, atendiendo que se denuncia la vulneración del derecho a la defensa, y a la doble instancia, al ser componentes o elementos del debido proceso éstos debían ser observados por las autoridades demandadas, toda vez que están vinculadas con los medios de impugnación tal cual se ha desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2.2.

En este entendido, corresponde conforme al Fundamento Jurídico III.3 garantizar una tutela judicial efectiva, toda vez que este derecho implica el efectivizar el acceso libre a la jurisdicción, comprendiendo el derecho de ser parte de un proceso y poder promover en el marco de la actividad jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o extraordinario, que sea previsto por el ordenamiento y que desemboque en una decisión judicial justa sobre las pretensiones que tiene el litigante.

Con relación a la solicitud del accionante, de realizar la interpretación de legalidad del art. 79 de la LPA con relación a la prescripción planteada, este Tribunal no puede ingresar a considerar el fondo de la Resolución Regulatoria TL 0211/2011, toda vez que la misma, debe ser considerada por el Ministerio de Obras de Públicas, Servicios y Vivienda, como instancia que conocerá del recurso jerárquico, ya interpuesto por el accionante, por lo que existe aún un medio o recurso idóneo para la consideración de lo alegado.

En consecuencia, por cuanto la situación planteada se encuentra dentro las previsiones y alcances de la acción de amparo constitucional, el Tribunal de garantías, al “conceder parcialmente” la acción tutelar ha efectuado una valoración correcta de los antecedentes procesales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 45/12 de 11 de septiembre de 2012, cursante de fs. 1895 a 1896 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia:

CONCEDER en parte la tutela solicitada, con relación a la solicitud de nulidad de la Resolución Ministerial 211 de 12 de agosto de 2011, pronunciada por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, debiendo en consecuencia, dicho Ministerio dictar una nueva Resolución respecto al recurso jerárquico interpuesto por COTEL Ltda.

2º  DENEGAR la tutela solicitada, con respecto a la solicitud de anulación de la Resolución Administrativa Regulatoria TL 0211/2011 de 11 de marzo, toda vez que esta Resolución podrá ser ratificada o revocada en su caso por la Resolución del recurso jerárquico que se vaya a dictar.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

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