SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1125/2012

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1125/2012

Sucre, 6 de septiembre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                2010-22510-46-AAC

Departamento:          Tarija

En revisión la Resolución de 22 de septiembre de 2010, cursante de fs. 177 vta. a 179, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Antonio Victor Lascano Romero, en representación legal de la Asociación Accidental “ACQUA y Asociados” contra Robert Henry Camacho Valdez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de  Villamontes  de la provincia Gran Chaco del departamento de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 9 y 21 de septiembre de 2010, cursantes de fs. 138 a 143 vta; y de 162 a 163 respectivamente, el accionante por la Asociación a la que representa indica que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La comisión calificadora de la Alcaldía Municipal de Villamontes, recomendó la adjudicación de la “construcción de sistema de riego por goteo comunidad Chimeo”, a favor de la Asociación Accidental “ACQUA y Asociados”, al haber cumplido con todos los requisitos; adjudicación que fue aprobada por el Responsable del Proceso de Contratación, tal como establece la Resolución Administrativa (RA) 07/2010 de 5 de abril, y autorizada la firma de contrato por el Concejo Municipal mediante Resolución Municipal “083/2010” de 24 de mayo, no habiendo suscrito el contrato debido al cambio de autoridades, producto de las elecciones municipales siendo posesionadas el 30 de mayo de 2009.

Pese a la insistencia y constantes solicitudes de su parte, para la firma del contrato, el Alcalde Municipal no dio curso, dilatándose esa situación por más de dos meses, perjudicando el cronograma de ejecución, ocasionando daños a las ciento cuatro familias beneficiarias en la comunidad Chimeo, más al contrario de manera oculta y al margen de la ley, emite la RA 021/2010 de 10 de agosto, disponiendo la anulación del proceso de contratación hasta el vicio más antiguo que corresponde a la reunión de aclaración.

La Resolución 021/2010 de 10 de agosto, fue obtenida del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), ya que pese a solicitarla mediante carta notariada no fue puesta a su conocimiento; al contrario, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de dicho Municipio, ha ocultado la documentación que supuestamente respalda la ilegal resolución administrativa.

En dicha Resolución, la MAE no cumple con lo dispuesto por el art. 28 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS), asimismo se limita a enunciar que existen dos informes, uno técnico y otro jurídico que recomiendan la declaratoria de nulidad del proceso de contratación “construcción sistema de riego por goteo comunidad Chimeo”, la misma no expresa los motivos técnicos y legales que respalde la anulación del proceso de contratación, debiendo ser legalmente motivada, no enunciativa, por lo que considera que es ilegal.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante alega la vulneración de los derechos de la Asociación que representa, a la “seguridad jurídica”, a la defensa, al debido proceso y al trabajo, citando al efecto los arts. 14.III. IV y V, 109, 110 y 308 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrog); 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se  declare “procedente” el amparo, disponiendo: a) La nulidad de la ilegal Resolución; y, b) Ordene al “accionado” cumplir la normativa vigente, debiendo este continuar con la licitación pública para la “construcción sistema de riego por goteo comunidad Chimeo”, suscribiendo contrato con la Asociación a la que representa.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de septiembre de 2010, conforme consta en el acta cursante de fs. 174 a 177 vta. de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante por la Asociación a la que representa en audiencia se ratificó sobre los extremos denunciados.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Robert Henry Camacho Valdez, Alcalde Municipal de Villamontes, presentó informe escrito cursante a fs. 169 a 173, señalando: 1) Respecto a que el Concejo Municipal, mediante Resolución Municipal 083/2010, habría autorizado al Ejecutivo Municipal la firma del contrato con la Asociación Accidental “ACQUA y Asociados”, para la ejecución del proyecto “construcción sistema de riego por goteo comunidad de Chimeo”, cabe aclarar que si bien el Concejo de la anterior gestión autorizó la firma; sin embargo, existe un mandato contenido en el art. 28 de las NBSABS, así como el fundamento legal y técnico que facultó para la cancelación del proceso de contratación y mediante Resolución; 2) “ACQUA y Asociados” no entregó toda la documentación conforme a normativa para proceder con la firma del contrato, como ser la garantía de cumplimiento de contrato y la garantía de correcta inversión de anticipo, aspecto que daba lugar a la inhabilitación de la empresa conforme establece el numeral treinta del Documento Base de Contratación (DBC); 3) Con relación a la notificación de la Resolución 021/2010, el “recurrente” falta a la verdad, ya que fue notificado mediante fax el 20 de agosto de 2010; asimismo, la notificación a través del SICOES es legal, conforme lo establecido por el art. 51.II de las NBSABS; 4) La indicada Resolución obedece a un informe exhaustivo legal y técnico, donde se puede evidenciar una serie de errores en el proceso de contratación LPN OMDEL 021/2010, como ser la inexistencia de partida presupuestaria que contenga los recursos económicos en su integridad, la no presentación de garantía de cumplimiento de contrato y correcta inversión de anticipo; por otro lado, en el DBC se confunden modalidad de contratación de obra y consultoría, hecho que fue corregido con la publicación del DBC; 5) La señalada Asociación, siempre tuvo acceso a la documentación, toda vez que en la presente acción menciona a los informes técnico y legal individualizándolos con fechas; asimismo, asistió a todas las reuniones que sostuvieron funcionarios municipales con la comunidad Chimeo; y, 6) El “recurrente” no acudió a la vía de impugnación como ser los recursos revocatorio y jerárquico, por lo que solicita que no se otorgue tutela, toda vez que no se vulneró ninguna garantía constitucional.

I.2.3. Informe de los terceros interesados

Legalmente notificado el tercer interesado (Concejo Municipal) no presentó informe como tampoco asistió a la audiencia pública.

I.2.4. Resolución

Concluida la audiencia, la Jueza Segunda de Partido y de Sentencia Penal  de Villamontes del Distrito Judicial -ahora departamento- de Tarija, constituida en Juez de garantías, pronunció la Resolución de 22 de septiembre de 2010, cursante de fs. 177 vta. a 179, por la que declaro “improcedente” la presente acción de amparo, por el carácter subsidiario de la misma, bajo los siguientes fundamentos: i) El accionante demostró a través de los informes técnicos como legal, que el proceso de contratación tuvo observaciones y conforme el art. 28 de las NBSABS, de manera correcta procedió a su anulación; ii) El Concejo Municipal en cumplimiento de la Ley de Municipalidades (LM), resuelve autorizar la firma del contrato para la construcción del sistema de riego referido con “ACQUA y Asociados”, concluyendo este proceso administrativo con la RM “083/2010” de 24 de mayo; y, iii) “ACQUA y Asociados” entregó toda la documentación inherente a la firma del contrato, no obstante, se emitió la RA 021/2010 disponiendo la anulación del proceso de contratación hasta el vicio más antiguo.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de la acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.   Por DBC, se evidencia que Liliana Tárraga Torrez, Alcaldesa Municipal de Villamontes, el 10 de marzo de 2010, publicó la convocatoria para la “Construcción Sistema de Riego por Goteo Comunidad Chimeo” (fs. 7 a 126).

II.2.   Mediante RA 07/2010 de 5 de abril, el responsable del proceso de contratación, aprobó el informe técnico de la comisión de calificación y adjudicó a la Asociación Accidental “ACQUA y Asociados” la obra “Construcción Sistema de Riego por Goteo de la Comunidad Chimeo”. (fs. 127 a 128).

II.3.   Bernardo Maraz Zúñiga, Presidente y Rubén Vaca Salazar, Secretario del Concejo Municipal, por Resolución Municipal 83/2010 de 24 de mayo, autorizaron al Ejecutivo Municipal, la firma de los contratos correspondientes, para la “Construcción Sistema de Riego por Goteo comunidad de Chimeo” (fs. 129 a 130)

II.4.   La RA 021/2010 de 10 de agosto, emitida por Robert Henry Camacho Valdez, anuló el proceso de contratación del indicado proyecto, hasta el vicio más antiguo que es la reunión de aclaración, debiendo efectuar un nuevo cronograma conforme lo que estipula las NBSABS (fs. 170 a 174).

II.5.   La Asociación “ACQUA y Asociados”, mediante cartas notariadas de 11 y 19 de agosto de 2010, dirigidas al Alcalde así como al Concejo Municipal de Villamontes, solicitó la firma del contrato. (fs. 133 a 136 vta.)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración de los derechos de la Asociación que representa, a la “seguridad jurídica”, a la defenssa, al debido proceso y al trabajo, por cuanto el demandado Alcalde del Gobierno Autonomo Municipal de Villamontes, a través de la RA 021/2010 de 10 de agosto, resolvió la anulación el proceso de contratación de la obra “Construcción Sistema de Riego por Goteo Comunidad de Chimeo”, misma que fue adjudicada a la Asociación Accidental ACQUA y Asociados, quienes solicitaron en varias ocasiones la firma del contrato, no habiendo sido escuchado por dicha autoridad, como tampoco fue notificado con la resolución impugnada. En consecuencia, corresponde verificar, en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales del accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La subsidiariedad es una de las características de la acción de amparo constitucional, fundamental a su naturaleza jurídica, al respecto la SC 1751/2011-R de 7 de noviembre señaló: “La acción de amparo constitucional instituida en la Ley Fundamental como una acción tutelar de defensa, se puede plantear contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Constitución Política del Estado y la ley; tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas. Se activa siempre que no exista otro medio o recurso legal para su protección, conforme el art. 129.I de la CPE, que previene: 'La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'; en tal virtud, esta acción se encuentra regida por los principios de subsidiariedad e inmediatez”.

Por lo expresado en la jurisprudencia, al accionante le correspondía agotar todos los recursos concedidos por las leyes y normas inherentes a la materia para reclamar los derechos que considere lesionados, y al suponer subsistentes las vulneraciones recién proceder a solicitar la tutela constitucional, de donde resulta que esta vía sólo se activa cuando la persona no tiene ningún otro recurso legal para la reparación efectiva de sus derechos fundamentales o garantías constitucionales.

III.2. La subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

Respecto a la subsidiariedad el art. 129.I de la CPE, señala que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son nuestras); de igual manera el art. 96 inc. 3 de la Ley del Tribunal Constitucional  (LTC) que indica: “El recurso de amparo no procederá contra las resoluciones judiciales que por cualquier otro recurso puedan ser modificadas o suprimidas aún cuando no se haya hecho uso oportuno de dicho recurso”; en el mismo sentido la SCP 0254/2012 de 29 de mayo refiere que: “el amparo constitucional se constituye en un instrumento esencialmente subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte accionante, debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados, esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a ésta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, ni como una instancia adicional en el proceso, pues ello desnaturalizaría su esencia.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0868/2005-R de 27 de julio, estableció que: '…el recurso de amparo se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio en la protección de los derechos fundamentales, subsidiario porque no es posible utilizarlo si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. Atendiendo la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo constitucional, este Tribunal ha establecido de manera uniforme que para pretender la protección que otorga el recurso planteado, el agraviado o quien lo represente, deberá necesariamente agotar todos los medios ordinarios o administrativos ante la autoridad que considere lesionó su derecho o derechos fundamentales, y para el caso de subsistir el acto ilegal u omisión indebida, deberá acudir a las instancias superiores que tengan facultad para hacer cesar la amenaza, restricción o supresión de los derechos y garantías, de modo que sólo cuando se agote dichos medios podrá acudirse a esta jurisdicción en busca de protección, de no ser así, ésta jurisdicción no puede operar como recurso sustitutivo, tampoco puede suplir las omisiones en el no uso oportuno de los mismos, ni se constituye en una instancia más dentro de los procesos ordinarios o administrativos previstos por el ordenamiento jurídico'”.

Al respecto la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, desarrollando el principio de subsidiariedad señaló: “…se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”

De lo señalado, se desprende que la acción de amparo constitucional puede ser planteada una vez agotadas todas las vías legales judiciales o administrativas, de no hacerlo será denegada la tutela en virtud al principio de subsidiariedad, ya que la acción de amparo constitucional no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias de defensa, que la Constitución Política del Estado y las leyes conceden a las autoridades jurisdiccionales o administrativas.

III.2.1. Agotamiento de las vías administrativas

Previamente a entrar al análisis del fondo de la acción, es preciso establecer si el accionante agotó las vías administrativas para plantear el amparo constitucional; al respecto, el art. 137.I de la LM vigente a momento de interponer la acción señalan; “Las Resoluciones emitidas por una autoridad ejecutiva de Gobierno Municipal podrán ser impugnadas mediante los recursos establecidos en la presente Ley, cuando dichas Resoluciones afecten, lesionen o pudieran causar agravio a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos”;  el art. 140 del mismo cuerpo legal refiere que: “El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto, por el interesado, ante la misma autoridad que emitió la resolución administrativa, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. La autoridad administrativa correspondiente, tendrá un plazo de (10) diez días hábiles para revocar o confirmar la resolución impugnada. Si vencido dicho plazo, no se dictase resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado interponer el Recurso Jerárquico”; y el art. 141  de la misma norma indica que: “El Recurso Jerárquico se interpondrá ante la autoridad administrativa que resolvió el Recurso de Revocatoria, dentro del plazo de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. El Recurso deberá elevarse, en el plazo de tres (3) días hábiles de haber sido interpuesto ante la autoridad jerárquica superior, la misma que tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para su resolución confirmatoria o revocatoria. Si vencido dicho plazo no se dictara resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado acudir a la vía judicial” (las negrillas son nuestras).

De lo que se advierte que el accionante antes de acudir a la presente acción debió agotar las vías administrativas dentro de la Alcaldía Municipal como ser el recurso revocatorio y el jerárquico.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante, alega la vulneración de los derechos de la Asociación que representa, a la “seguridad jurídica”, a la defensa, al trabajo y al debido proceso, por cuanto el Alcalde del Gobierno Autonomo Municipal de Villamontes, a través de la RA 021/2010 de 10 de agosto, decidió la anulación del proceso de contratación de la obra “Construcción de Sistema de Riego por Goteo Comunidad Chimeo”, misma que fue adjudicada a la Asociación Accidental “ACQUA y Asociados”, quienes solicitaron en varias ocasiones la firma del contrato, no habiendo sido escuchados por dicha autoridad, como tampoco fueron notificados con la Resolución impugnada.

De la revisión del expediente, se evidencia que la Alcaldía Municipal de Villamontes, emitió convocatoria para la licitación del proyecto de “Construcción de sistema de Riego por Goteo Comunidad Chimeo”, adjudicándose, la Asociación Accidental ACQUA y Asociados; el Concejo Municipal habiendo autorizado la firma del contrato, el mismo no se hizo efectivo, toda vez que el Alcalde Municipal mediante RA 021/2010, anuló el proceso de contratación de la indicada obra, limitándose el accionante, simplemente a solicitar la firma del contrato; sin haber antes impugnado la mencionada resolución, o interpuesto recurso revocatorio ni jerárquico, planteando directamente la presente acción de amparo constitucional.

Al respecto, la Constitución Política del Estado como la Jurisprudencia de este Tribunal, señalan que previamente a interponer la acción de amparo, la persona que se crea afectada por acciones u omisiones de autoridades o personas particulares, debe agotar los medios o recursos que le franquea el ordenamiento jurídico nacional, donde puedan hacer valer sus derechos fundamentales o garantías constitucionales; ya que antes de ingresar a la vía constitucional se debe acudir a las instancias judiciales o administrativas.

De lo referido anteriormente se advierte que el accionante, teniendo vías expeditas para hacer valer sus derechos y garantías presuntamente vulnerados, las no utilizó, activando directamente la acción de amparo constitucional, sin observar su naturaleza subsidiaria, acción que no puede ser utilizada como una forma alternativa o sustitutiva a los recursos que la ley otorga, sino especialmente cuando son agotadas las demás instancias o vías ordinarias judiciales o administrativas existentes, o cuando las mismas no aseguraren la protección pronta de los derechos frente a un daño irreparable; en el presente caso pudiendo utilizar la vía administrativa conforme señalan los arts. 137.I, 140 y 141 de la LM, no se activó ningún recurso administrativo, consecuentemente no es posible analizar el fondo de la problemática planteada.

Por lo expuesto, la Jueza de garantías al haber “declarado improcedente el recurso”, con otros fundamentos evaluó de forma correcta los antecedentes del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de su Sala Liquidadora Transitoria; en virtud a lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, en revisión, resuelve: APROBAR la Resolución de 22 de septiembre de 2010, cursante de fs. 177 vta. a 179, pronunciada por la Jueza Segunda de Partido y de Sentencia Penal de Villamontes del Distrito Judicial      -ahora departamento- de Tarija; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos expuestos.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO