Sentencia Constitucional Plurinacional: 2183/2013

FUNDAMENTACION DE VOTO DISIDENTE

Sucre, 25 de noviembre de 2013

SALA TERCERA

Magistrada:        Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Sentencia Constitucional Plurinacional: 2183/2013

Acción de amparo constitucional

Expediente:         03874-2013-08-AAC

Partes:               David Gregorio Quispe Mamani en representación legal de la Asociación Independiente de Trabajadores en Carne y Ramas Anexas de El Alto contra Juan Ramón Quintana Taborga, Ministro de la Presidencia.

Departamento: La Paz

 

I. ANTECENDENTES

La suscrita Magistrada manifiesta su disconformidad con los fundamentos (ratio decidendi expresado en los Fundamentos Jurídicos del Fallo) contenidos y la decisión (decisum, expresado en el POR TANTO), en la SCP 2183/2013 de 25 de noviembre, por lo que, expresa voto disidente en el plazo establecido.

II.     FUNDAMENTACION JURÍDICA DE LA DISIDENCIA

La SCP 2183/2013 ahora objeto de disidencia entendió que la entidad accionante no cumplió con los requisitos exigidos para obtener personalidad jurídica y que la misma, puede reiniciar el trámite administrativo.

II.1.  El ejercicio competencial en el marco del modelo de Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías: Sobre la competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Departamentales al tenor del art. 300.I.12 y 13 de la Constitución Política del Estado (CPE)

           La SCP 2055/2012 de 12 de octubre, señaló que “…la transformación del Estado boliviano en Estado Plurinacional con autonomías, implica el establecimiento de una nueva estructura y organización territorial y funcional del Estado, basado en la distribución ordenada de funciones y asignación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno para la óptima ejecución de los fines y funciones del Estado”.

En ese orden, el diseño del Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías transversal en toda la parte orgánica y funcional de la Constitución, se asienta específicamente en las cláusulas normativas constitucionales previstas en los arts. 1, 2, 270 y 272 de la CPE.

El art. 272 de la referida Norma Fundamental, define que “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (las negrillas nos corresponden).

Sobre esa base normativa, la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, señaló que la Constitución vigente diseña “…un nuevo modelo de Estado compuesto, cimentado en la distribución del poder político con base territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según expresa el art. 272 de la CPE, cuya dinámica en el ejercicio de dichas facultades debe reflejar la característica esencial del nuevo Estado orientado hacia una democratización profunda del poder político que desmantele la centralización caracterizadora del anterior modelo de Estado, toda vez que el diseño autonómico es otro pilar esencial de la nueva ingeniería estatal, de ahí la distribución de competencias otorgando a las entidades territoriales autónomas competencias exclusivas, concurrentes y compartidas a ser desarrolladas dentro de su jurisdicción territorial”, por tanto -concluye la citada Sentencia Constitucional Plurinacional- “…la orientación del nuevo Estado Plurinacional con autonomías tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica, la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado” (las negrillas nos pertenecen).

En ese marco constitucional, el constituyente al referirse a la autonomía departamental, establece en el art. 277 de la CPE, que el gobierno autónomo departamental, estará constituido por dos órganos: a) Una asamblea departamental con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias; y, b) Un órgano ejecutivo presidido por una gobernadora o gobernador, elegido por voto democrático.

Ahora bien, si el modelo de Estado autonómico emergió, en lo conducente, de “…las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los Departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades” (SCP 2055/2012 16 de octubre), entonces, en lo que concierne al tema que motiva este amparo constitucional, los Gobiernos Autónomos Departamentales, ejerciendo sus competencias establecidas en la Constitución Política del Estado, deben otorgar personalidades jurídicas a organizaciones sociales, Organizaciones No Gubernamentales, fundaciones y entidades civiles, sin fines de lucro que desarrollen actividades en el respectivo departamento, en el marco de sus competencias exclusivas previstas en el art. 300.I.12 y 13 de la CPE.

Para ello, subyacen las consecuencias normativas, funcionales, institucionales, jurídicas y procesales que bajo uno de los principios rectores de la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, como es el principio de gradualidad previsto en el numeral 13 del art. 270 de la CPE y 5 de la Ley Marco de Autonomías (LMDA), que implica que las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades, deben ser implementadas respetando su ejercicio legítimo de su competencia exclusiva. Bajo esa premisa, tanto la fase del trámite como la fase de impugnación (revocatoria y jerárquico) de los trámites de otorgación de personalidades jurídicas, deben permanecer dentro de la estructura orgánica, funcional, normativa y procesal de la entidad territorial autónoma departamental. Situación que no ocurría en el modelo de Estado Unitario diseñado en la Constitución anterior, en el que el nivel Prefectural formaba parte del nivel central del Estado, en cuyo caso, se justificaba que procesalmente los trámites pasen al Ministerio del ramo para que éste resuelva el recurso jerárquico.

Un entendimiento en contrario, no querido por el orden constitucional  diseñado bajo la forma de distribución de competencias en el modelo de Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías, implicaría que los órganos ejecutivos y los órganos legislativos de los gobiernos subnacionales, no obstante de formar parte de la distribución y ejercicio del Poder Público, porque se les reconoce cualidad gubernativa, transfieran y deleguen sus competencias de hecho, al Gobierno central, sin seguir el procedimiento previsto en los arts. 75 y 76 de la LMDA, o viceversa; extremo que contraviene el principio de lealtad institucional (numeral 15 del art. 270 de la CPE y 5 de la LMDA, que señala que el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas.

Ello, incluso está refrendado a partir de la conceptualización del ejercicio de una competencia. Así, el art. 6.II.4 de la LMAD, define la competencia señalando que: “Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado”, lo que supone que la competencia debe ser ejercida únicamente por el nivel de gobierno, al cual la Constitución Política del Estado, le ha asignado la titularidad de la misma.

La SCP 2055/2012, antes glosada se pronunció en ese sentido sosteniendo que: “…del análisis de la distribución de competencias efectuada por el Constituyente, se advierte que ésta es de carácter cerrado, esto implica, que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que éstas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades” (las negrillas y subrayado son añadidos).

Consecuentemente, en el marco de ese análisis, corresponde exhortar al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, a efectos de efectivizar el ejercicio de su competencia exclusiva de otorgar personalidades jurídicas conforme lo dispuesto en el art. 300.I.12 y 13 de la CPE, establezca las estructuras, institucionalidad y procedimientos necesarios tanto en la fase de tramitación como en la fase de impugnación, en observancia del debido proceso atendiendo la base principista contenida en el art. 232 de la CPE, y el valor supremo del Estado del “vivir bien”.

II.2.  Sobre los trámites de reconocimiento de personalidades jurídicas en los Gobiernos Autónomos Departamentales: El caso del Gobierno Autónomo del Departamento de La Paz

Los Gobiernos Autónomos Departamentales, prestan diferentes servicios a la población, siendo uno de ellos, en el marco de su competencia exclusiva, la otorgación de personalidades jurídicas a organizaciones sociales, Organizaciones No Gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en el respectivo departamento, conforme lo dispuesto en el art. 300.I.12 y 13 de la CPE.

En el caso del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, por Resolución Administrativa Prefectural 519/2010 de 20 de mayo vigente, se aprobó los requisitos para el reconocimiento de personalidades jurídicas en la Ventanilla Única de Trámites. Así, en lo que atañe al caso, se examinará los requisitos para la personalidad jurídica de asociaciones son:

1.  Memorial dirigido al Prefecto del Departamento de Las Paz solicitando reconocimiento de personalidad jurídica con la firma del representante legal.

2.  Adjuntar Certificado de Aprobación de nombre original y caratula Prefectural, más la documentación que fue presentada para acreditar el interés legal en la aprobación de nombre, debidamente refrendada por la Ventanilla Única de Trámites.

3.  Poder especial del representante legal, otorgado por el Directorio en pleno, asimismo de ser el abogado o tramitador, deberá estar facultado por el poder conjuntamente con el representante legal de la Asociación (Adjuntar fotocopia de cédula de identidad del representante legal firmado).

4.  Acta de Fundación, señalando el domicilio legal donde se funda la Asociación, en la parte final el documento deberá llevar el nombre completo, profesión, domicilio, número de cédula de identidad y firma de cada uno de los fundadores. Las actas suscritas con una antigüedad mayor a los dos años a momento del inicio del trámite de reconocimiento de personalidad jurídica, deberán estar respectivamente notariadas a fin de reconocer la fecha de su celebración. Las Actas de Refundación deberán estar debidamente acompañadas por el Acta de Fundación notariada.

5.  Acta de Elección y Posesión del Directorio (especificar tiempo de gestión), debiendo llevar al final del mismo la firma, nombre completo, profesión y número de cédula de identidad de los asociados.

6.  Estatuto Orgánico, deberá sujetarse a lo establecido en el art. 60 del Código Civil, en su parte final deberá llevar firma, el nombre, cargo, número de cédula de identidad de cada uno de los miembros del Directorio y firma del abogado. Asimismo, el Estatuto no deberá proyectar contenido sindical mismo que no es competencia de la Prefectura sino del Ministerio de Trabajo.

7.  Reglamento, en su parte final deberá llevar la firma del Directorio en pleno con el nombre completo, cargo, número de cédula de identidad y firma del abogado.

8.  Acta de Aprobación del Estatuto y Reglamento, al final del mencionado documento deberá constar la firma del Directorio en pleno y los asociados seguido del nombre completo y número cédula de identidad.

9.   Lista de todos los asociados que conforman la Asociación, presentadas en orden alfabético y numerada, la misma que deberá contener nombre completo, número de cédula de identidad y firma, datos que deben coincidir con la cédula de identidad respectiva del asociado.

10. Fotocopias simples de las cédulas de identidad (las mismas deberán estar vigentes al momento de emitirse la Resolución Prefectural) de todos los asociados debidamente firmadas.

11. De ser Asociación de Comerciantes Minoristas deberán adjuntar al trámite la respectiva certificación del Gobierno Municipal de la situación legal de todos los asociados respecto al asentamiento.

12. Toda la documentación presentada deberá cumplir lo siguiente: Papel bon tamaño oficio, con márgenes establecidos. Asimismo, deberá estar transcrita en CD en Formato Word.

13. Presentar toda la documentación en un folder azul en el orden establecido.

14. Los anexos de las actas deberán estar debidamente relacionadas al documento principal que deberá estar debidamente identificado en el encabezado del anexo (Ej. Anexo al acta de fundación).

15. De ser Federación o Confederación, presentar copias simples de los testimonios de todas las asociaciones o federaciones que la componen, más el acta de decisión de participación en la Federación o Confederación firmada por los representantes legales de las Asociaciones o Federaciones afiliadas.

Ahora bien, el trámite para obtener el reconocimiento de una personalidad jurídica en el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, no tiene un procedimiento específico previsto en una ley departamental ni en reglamento alguno, aplicándose supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo y conforme estipula la propia Resolución Administrativa Prefectural 519/0010 de 20 de mayo, los principios que rigen a la administración pública previstos en el art. 232 de la CPE, son de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados. Asimismo, los principios previstos en el art. 4 de la LPA, que según dicha Resolución Prefectural, le son inherentes a los trámites que se sustancian en el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, como son: “a) Principio fundamental: El desempeño de la función pública está destinado exclusivamente a servir los intereses de la colectividad; j) Principio de eficacia: Todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad, evitando dilaciones indebidas; k) Principio de economía, simplicidad y celeridad: Los procedimientos administrativos se desarrollarán con economía, simplicidad y celeridad, evitando la realización de trámites, formalismos o diligencias innecesarias”.

A ese marco principista que se constituye en el paraguas de actuación de la administración pública en los trámites de otorgación de personalidad jurídica, es necesario añadir el valor supremo del Estado que es el “vivir bien”, valor inserto en el preámbulo de la Constitución, a partir del cual deben ser entendidos los valores ético-morales de la sociedad plural, plasmados en los dos parágrafos del art. 8 de la CPE. El “vivir bien”, también está concebido como fundamento último de los valores del Estado, lo que supone entonces que, la administración pública, debe buscar que en esta tipología de trámites sustanciados en beneficio de la población se evite dilaciones y formalismos indebidos, así como costos innecesarios en el despacho de trámites, propiciando que los administrados que forman parte del Estado Plurinacional de Bolivia, accedan a un “vivir bien”.

II.2.1.  La subsanación de requisitos en el trámite de reconocimiento de personalidad jurídica

Como se señaló en el fundamento jurídico anterior, ante el vacío normativo específico para la tramitación de personalidades jurídicas, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, aplica la Ley de Procedimiento Administrativo.

En ese orden, el art. 43 de la LPA, respecto a la subsanación de requisitos estipula que si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos legales esenciales, la Administración Pública requerirá al interesado para que en un plazo no superior a cinco (5) días subsane la deficiencia o acompañe los documentos necesarios, con indicación de que, si así no lo hiciera, se dictará resolución teniendo por desistida su solicitud.

Ahora bien, según el tenor literal de esta norma (art. 43 de la LPA), la oportunidad de subsanar los requisitos esenciales en este tipo de trámites es únicamente al inicio de la fase de tramitación; sin embargo, en una interpretación extensiva de la misma en base al principio de eficacia, implica que debe privilegiarse en el procedimiento administrativo el logro de su finalidad, para lo cual deben removerse todos los obstáculos formas y dilaciones innecesarias; y hacer prevalecer sobre los formalismos, debido a que la administración pública está al servicio de los ciudadanos. Así como en base a los principios de la administración pública previstos en el art. 232 de la CPE, los estipulados en el art. 4 de la LPA y el valor supremo del Estado del “vivir bien”, y entenderse que también, es posible la subsanación de requisitos exigidos en este tipo de trámites en la fase de impugnación (revocatoria y jerárquico) siempre y cuando el administrado no haya podido subsanar los requisitos exigidos al inicio del trámite, por causas (acción u omisión) no atribuibles a su persona, sino imputables a la administración. Interpretación que además, se sustenta en la naturaleza de esta modalidad de trámites que son sumarios y de puro derecho exentos de toda contradicción, así como atendiendo la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo, debido al vacío normativo que se justifica temporalmente por el tránsito del proceso autonómico a partir de la nueva configuración del Estado.

II.3. El caso de examen

En el caso concreto, el accionante, en su condición de representante legal de la Asociación Independiente de Trabajadores en Carne y Ramas Anexas de El Alto, denuncia la lesión a los derechos fundamentales de la entidad que representa como son la libertad de asociación, la igualdad, la petición, el debido proceso, aduciendo que dentro del trámite administrativo de reconocimiento de personalidad jurídica, el Gobernador del Departamento de La Paz rechazó su solicitud supuestamente por no cumplir los requisitos exigidos ni haber desvirtuado la oposición planteada por la Federación de Trabajadores en Carne y Ramas Anexas FUTECRA, cuando en realidad los argumentos esgrimidos denotan parcialidad en su favor, decisión que fue confirmada en revocatoria y jerárquico por el Ministro de la Presidencia.

Al respecto, corresponde señalar que, conforme a lo aseverado en el informe por las autoridades demandadas (Acápite I.2.2. de la Sentencia objeto de disidencia), el trámite inició sin la observación de requisitos, justificando aquello con una posterior apertura de término probatorio. Lo que significa que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, en la fase de tramitación flexibilizó la aplicación del art. 43 de la LPA, permitiendo que no se ordene subsanar los requisitos faltantes al inicio del trámite y recién se pruebe su cumplimiento en etapa probatoria.

Asimismo, se advierte que por Resolución Administrativa Departamental 058/2012 de 27 de enero, el Gobernador del Departamento Autónomo de La Paz, resolvió rechazar la petición de otorgación de personalidad jurídica; por no haber cumplido con los requisitos exigidos por Ley, específicamente por no acreditar la autorización del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto para el manipuleo y comercialización de carne, así como no haber desvirtuado la oposición determinada mediante el Voto Resolutivo presentado por FUTECRA (Conclusión II.2).

Los requisitos extrañados fueron subsanados en fase de impugnación, específicamente en revocatoria, así lo estableció la Resolución 001/2012 de 5 de abril, en la que la misma autoridad admitió que se acreditaron en esta fase los requisitos exigidos mediante Resolución Prefectural 519/2010 de 20 de mayo (Conclusión II.3). No obstante esta situación; es decir, que se aceptó en esta fase de impugnación (revocatoria) prueba tendiente a demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos, la autoridad administrativa decidió rechazar en revocatoria la petición de otorgación de personalidad jurídica, observando la falta de cumplimiento de otros requisitos, como por ejemplo: actualización de documentos debidamente notariados cuando estos se visualizaron incumplidos precisamente a la larga data que tuvo que sufrir el trámite que se decantó en una lógica desactualización de documentos. Asimismo, se exigieron otros, que si bien son legítimos, no estaban contemplados en la Resolución Prefectural 519/2000, ni fueron exigidos en su subsanación en el inicio del trámite ni en la etapa probatoria, como ser que su Estatuto Orgánico, no contenía la incorporación de los principios de la Ley contra el Racismo y toda Forma de Discriminación; es decir, a más de ser un requisito exigible emergente después del inicio del trámite, no fue atribuible en su cumplimiento oportuno al administrado sino a la administración.

Con cuya evidencia, lo que correspondía en el aludido trámite de personalidad jurídica, era que la Gobernación Autónoma del Departamento de La Paz, aún estando en fase de impugnación (revocatoria) apliquen extensivamente la norma contenida en el art. 43 de la LPA, posibilitando la subsanación de otros requisitos, extremo que no ocurrió y por el contrario con excesivo formalismo se rechazó tal solicitud, aduciendo que había precluido su derecho de probar amparándose en la Ley de Procedimiento Administrativo, sin tener en cuenta que la exigencia de algunos de los requisitos como la incorporación de normas de la Ley Contra el Racismo a su Estatuto fueron posteriores al inicio de su trámite, por lo mismo, no atribuibles al administrado, situación que permitía a la administración en una aplicación extensiva de la norma contenida en el art. 43 de la LPA, solicitar la subsanación incluso en fase de impugnación (revocatoria), debido a que la administración debe razonar ante la ausencia de reglas específicas teniendo en cuenta la base principista de razonamiento contenida en los principios de eficacia, los estipulados en los arts. 232 de la CPE y 4 de la LPA, así como el valor supremo del Estado del “vivir bien”, que le permiten aquello cuando el administrado no haya podido subsanar los requisitos exigidos al inicio del trámite, o como ocurrió en el caso concreto, en la etapa probatoria, por causas (acción u omisión) no atribuibles a su persona, sino imputables a la administración, como por ejemplo la promulgación de la Ley Contra el Racismo que temporalmente emergió después del inicio del trámite y de la etapa probatoria que se aperturó.

III. CONCLUSIONES DE LA DISIDENCIA

Por las razones expuestas, la suscrita Magistrada, considera que correspondía REVOCAR la Resolución 35/13 de 28 de mayo de 2013, cursante de fs. 133 a 135 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada; y disponer la nulidad de la Resolución de Recurso de Revocatoria 001/2012 de 5 de abril, pronunciada por el Gobernador del Departamento de La Paz, a efectos de que se pronuncie otra resolución después de que se permita al ahora accionante la subsanación de los requisitos exigidos en esta fase.

Asimismo exhortar al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, que a efectos de efectivizar el ejercicio de su competencia exclusiva de otorgar personalidades jurídicas conforme lo dispuesto en el art. 300.I.12 y 13 de la CPE, establezca las estructuras, institucionalidad y procedimientos necesarios tanto en la fase de tramitación como en la fase de impugnación, en observancia del debido proceso atendiendo la base principista contenida en el art. 232 de la CPE y el valor supremo del Estado del “vivir bien”.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA