En revisión la Resolución 324/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 86 a 88 vta., pronunciada dentro de la
Fecha: 19-Abr-2013
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrada Relatora: Soraida Rosario Chánez Chire
Acción de amparo constitucional
Expediente: 02400-2012-05-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 324/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 86 a 88 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nelly Condarco Luna contra Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde; William Marcelo Solís Valencia, Autoridad Sumariante y Litsy Brenda Beltrán Peña, Actuaria en suplencia legal, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 23 de noviembre de 2012, cursante de fs. 42 a 54 vta., la accionante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que, por contrato de trabajo a plazo fijo 185/2012 de 3 de enero, fue designada como Auxiliar Administrativo de Seguridad Ciudadana del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; el 29 de marzo de 2012, fue notificada con la Resolución de Autoridad Sumariante de GAMS de dicho municipio inicio de proceso administrativo interno 151/2012 de 19 de marzo, por la presunta contravención de los arts. 149 del Código Penal (CP), 8 inc. j), 53 y 54 del Estatuto del Funcionario Público, 235 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 78 del Reglamento Interno del referido Gobierno Municipal, dicha Resolución careció de elementos esenciales que debe contener todo acto administrativo.
Indica que, dentro el plazo establecido por el art. 12.I inc. a) del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, el 3 de enero de 2012, se designó a las autoridades sumariantes que recayó en las personas de Claudia Lorena Montaño Iriarte y como suplentes Mirko Waldemar Sanabria Álvarez y Daniel Alfredo Moncayo Padilla; consecuentemente, William Marcelo Solís Valencia actuó sin ser competente, puesto que recién fue designado el 23 de febrero del referido año, como sumariante mediante Resolución Administrativa (RA) 35/2012, en la segunda quincena de febrero de ese año, contraviniendo lo dispuesto por el art. 12 I inc. a) del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS.26237, lo que vulneró el principio de seguridad jurídica y la garantía del debido proceso en su elemento del juez natural.
Asimismo, manifestó que esa autoridad al margen de haber emitido la Resolución de inicio de proceso administrativo sin competencia, la misma no contó con la debida fundamentación y motivación, porque no precisó con claridad las contravenciones que habría cometido en el ejercicio de sus funciones, tampoco expresó en qué circunstancias se cometieron las supuestas infracciones, simplemente se limitó a citar normas de conductas y de obligaciones que tiene el servidor público, colocándola en una posición de indefensión, haciendo referencia a las SSCC 1369/2011-R y 0119/2003-R entre otras.
La acusación del Sumariante resulta ser ambigua e imprecisa, no individualizó a la accionante, como presunta transgresora de las normas administrativas que le acusaron, tampoco se valoró el informe legal 80/12 de 8 de febrero de 2012, que determinó que ésta no transgredió ninguna norma administrativa, ni la comunicación interna Cite 0395/2012 de 9 de marzo, donde la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), no instruyó que se inicie proceso administrativo, como pretendió hacer creer el Sumariante, vulnerando el principio de congruencia, al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la defensa. De otro lado, el proceso administrativo instaurado en su contra, no fue iniciado en el plazo de tres días de conocido el hecho como señala el art. 22 inc. a) del DS 23318-A, siendo que recibió la denuncia el 12 de marzo de 2012, se inició después de cinco días y después de trece días, recién le notificaron con la Resolución 151/2012.
Refiere que, el 26 de abril de 2012, Litsy Brenda Beltrán Peña, ejerciendo dos cargos como Oficial de Diligencias y Actuaria del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, le notificó con la Resolución Final de Autoridad Sumariante 111/2012 de 20 de abril, mediante el cual fue sancionada con la destitución de su fuente laboral, por supuesta contravención a los arts. 17 inc. b), 56, 85 y 78. 9) del Reglamento Interno de la Municipalidad, normas completamente distintas a las que le fueron acusadas en primera instancia, lesionando el debido proceso, existiendo incongruencia entre la acusación y la sanción, consecuentemente, este hecho le impidió defenderse contra las nuevas normas acusadas al no poder desvirtuar las mismas.
Refiere que, las normas de su acusación resultan inexistentes, porque el Reglamento Interno de la Municipalidad, aprobado mediante Resolución 096/06 de 27 de marzo de 2006, es el que se encuentra vigente por lo que no podían sancionarla con una norma inexistente.
Interpuso el recurso de revocatoria contra la Resolución Final 111/2012, donde la Autoridad Sumariante pronunció la Resolución 261/12 de 15 de mayo de 2012, confirmando la Resolución recurrida, coligiéndose que la misma fue firmada por Litsy Brenda Beltrán Peña, en calidad de Actuaria del citado Municipio, quien no tenía competencia de acuerdo a la Ley de Administración y control Gubernamentales (LACG) y DS 23318-A, pese a ello, la Actuaria es la que firmó y rubricó la Resolución Final de Autoridad Sumariante 111/2012. Posteriormente interpuso el recurso jerárquico contra la Resolución del recurso de revocatoria, resolviéndose el mismo mediante Resolución Administrativa Jerárquica 023/2012 de 30 de mayo, que confirmó la Resolución recurrida; empero, la autoridad jerárquica, confirmó otra resolución distinta a la impugnada, toda vez que indica no impugnó la “Resolución Administrativa” 261/12 de 15 de mayo de 2012, sino la “Resolución del Sumariante” 261/12 de 15 de igual mes y año, vulnerando de esta manera el derecho al debido proceso en sus elementos al derecho a la defensa, motivación, congruencia y falta de fundamentación.
Manifiesta que, con esos actos los demandados, le causaron un daño psicológico y económico, provocando angustias en su familia, pasando una serie de limitaciones en cuanto a su alimentación, vestimenta y otros.
Finaliza señalando que, en la Resolución Final los demandados, manifestaron que no registró su asistencia en el sistema biométrico durante enero de 2012, pero fue el jefe de Recursos Humanos (RR.HH.), quien no permitió que marcasen los trabajadores de contrato a plazo fijo, adjuntando como pruebas de descargo planillas de asistencia del mencionado mes que fueron otorgados por la citada autoridad, por las cuales demostró su asistencia a su fuente laboral del 3 al 27 de enero de 2012, pruebas que no fueron valoradas.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante, denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al pago justo de un salario, a la dignidad, a la vida y a la salud, al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica” al, citando al efecto los arts. 9.2, 15.I, 22, 46.I, y II, 48.I, 49.III, 115.I.II, 117.I y 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita, se conceda la tutela y se disponga la anulación de los siguientes actos administrativos: a) Resolución de inicio de proceso administrativo interno 151/201, la Resolución Final de Autoridad Sumariante 111/2012, la Resolución del Sumariante 261/12, y la Resolución Administrativa Jerárquica 023/2012; b) Se disponga la inmediata reincorporación al mismo cargo que desempeñaba; c) La cancelación de su haberes devengados del mes de enero y los correspondientes a partir del 15 de junio de 2012, hasta su reincorporación; d) La cancelación del bono municipal y demás beneficios sociales suspendidos; y, e) La cancelación de daños y perjuicios, se determine la responsabilidad penal de los demandados y se remitan antecedentes al Ministerio Público y la Procuraduría General del Estado para su investigación.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 19 de diciembre de 2012, conforme consta en acta cursante de fs. 83 a 85 vta., se produjeron los siguientes actuados.
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante, por intermedio de su abogado en audiencia ratificó in extenso los fundamentos de su demanda.
En uso de la réplica, manifestó: 1) Todo acto administrativo, se rige por la Ley del Procedimiento Administrativo y el principio de verdad material, descrito en el art. 4 de la referida Ley; la Alcaldía Municipal, tenía la misión de investigar si evidentemente no acudió a su fuente laboral en enero de 2012; y, 2) El art. 21 f) del DS 23318-A, señala la fundamentación que se debe realizar en base a las pruebas de descargo; por otro lado, si hubiera existido consentimiento no hubiese interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Moisés Rosendo Torres Chivé, William Marcelo Solís Valencia y Litsy Brenda Beltrán Peña, no presentaron informe escrito; sin embargo, en audiencia por intermedio de su apoderado manifestaron que: i) Se inició proceso a la ahora accionante en el plazo previsto por ley, el informe legal 80/12, se refiera personal con contrato y no al personal con contrato a plazo fijo, aclararon que a consecuencia de la renuncia de la anterior autoridad sumariante, fue que se designó al actual, el 23 de febrero de 2012; y, ii) El Tribunal Constitucional Plurinacional, no puede ingresar a valorar prueba, además que la misma fue presentada fuera del plazo establecido por ley, como establece el DS 26237 en su art. “27 inc. b)”, siendo falso lo aseverado por la accionante, ya que ella renunció al periodo probatorio consintiendo de esta manera los actos y el proceso administrativo.
I.2.3. Resolución
La Sala Social, Administrativa y Tributaria del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 324/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 86 a 88 vta., denegando la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Los derechos que la accionante demanda como lesionados no fueron reclamados oportunamente, debió interponer el recurso directo de nulidad; b) La accionante, tuvo conocimiento del proceso instaurado en su contra, asumiendo defensa e interponiendo los recursos que el procedimiento establece, por lo que no se vulneró el debido proceso ni la defensa; c) La conducta y medida disciplinaria asumida, fue calificada como emergencia de las investigaciones y plasmada en la Resolución Final, independientemente de lo que se invocó en el inicio; así también, la accionante no demostró en su memorial de acción de amparo, ni en audiencia, qué aspectos no fueron resueltos en los recursos de revocatoria y jerárquico; d) Los fines de la Ley de Administración, son distintos a los fines que persigue un sumario administrativo, por lo que el informe legal 80/12, que se presentó, no puede ser considerado como prueba pre constituida, este informe pidió se investigue la conducta de la accionante; y, e) Nelly Condarco Luna, fue destituida a consecuencia de un proceso administrativo interno, motivado por la ausencia a su fuente laboral en el mes de enero de 2012.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
En el marco de la facultad conferida por el art. 7 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se solicitó documentación complementaria; consecuentemente, se suspendió el plazo procesal por Decreto Constitucional de 21 de marzo de 2013, el que se reanudó por Decreto de 11 de abril de 2013, por lo que la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo legal.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan:
II.1. El 3 de enero de 2012, se suscribió el contrato de trabajo a plazo fijo 185/2012, por el cual Verónica Berrios Vergara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, contrató los servicios de Nelly Condarco Luna, ahora accionante, para que desempeñe el cargo de Auxiliar Administrativo de Seguridad Ciudadana dependiente del referido Gobierno Municipal, a partir de la suscripción del contrato hasta el 31 de diciembre de igual año (fs. 1).
II.2. Por RA 1-A/2012 de 3 de enero, la Alcaldesa en aplicación de los Decretos Supremos (DDSS) 26237 y 23318-A, designó como Autoridad Sumariante a Claudia Lorena Montaño Iriarte y como suplentes a Mirko Waldemar Sanabria Álvarez y Daniel Alfredo Moncayo Padilla (fs. 6).
II.3. El 8 de febrero de 2012, Yerko Juan Pablo Arquedas Arancibia, Asesor Legal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, emitió el informe legal 80/12, dirigido a Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde del GAMS, por el cual sugirió que a través de la Autoridad Sumariante se inicie proceso administrativo interno “a) los ex Funcionarios Responsables de las contrataciones irregulares e ilegales cometidas en el ejercicio de sus funciones quienes firmaron estos documentos de contratación de personal, b) A los funcionarios que pretendiendo sorprender a la institución queriendo cobrar del mes de enero y no asistieron a su fuente laboral, c) A las personas que queriendo engañar a la institución tratan de utilizar instrumentos falsos para acreditar su asistencia en el mes de enero (planillas firmadas en una sola oportunidad)” (sic) (fs. 10 a 13).
II.4. El 23 de febrero de 2012, mediante RA 35/2012, Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, designó la autoridad sumariante en la persona de William Marcelo Solís Valencia y suplente a Juan Carlos Ortube Cervantes (fs. 7 a 8).
II.5. El 9 de marzo de 2012, mediante Comunicación Interna Cite 0395/2012, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, instruyó a la Autoridad Sumariante, inicie proceso administrativo interno contra la ahora accionante, en virtud a las recomendaciones del Asesor Jurídico de dicha entidad municipal (fs. 9).
II.6. El 19 de marzo de 2012, se pronunció la Resolución de Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de inicio proceso administrativo interno 151/2012, contra Nelly Condarco Luna, por la presunta contravención a los arts. 149 del CP, 8 inc. j), 53 y 54 del EFP 235. 3 de la CPE y 78. 9 del Reglamento Interno de la Municipalidad, notificándose a la accionante con la mencionada Resolución el 29 de del mismo mes y año (fs. 3 a 5; y 2).
II.7. El 20 de abril de 2012, dentro del proceso administrativo interno se pronunció la Resolución Final de la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre 111/2012, que estableció responsabilidad administrativa contra Nelly Condarco Luna, imponiéndole la sanción de destitución por contravención administrativa, contempladas en los arts. 17 inc. b), 56, 85 y 78.9 del Reglamento Interno de la Municipalidad, al no haber acreditado ni demostrado su asistencia en el mes de enero de 2012 (fs.18 a 21).
II.8. El 3 de mayo de 2012, la accionante interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Final de la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre 111/2012 de 20 de abril, que fue resuelta mediante Resolución del Sumariante 261/12 de 15 de mayo de 2012, la cual confirmó en todas sus partes la resolución recurrida (fs. 22 a 24 vta.; 26 a 27).
II.9. Mediante memorial de 17 de mayo de 2012, Nelly Condarco Luna, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución 261/12, que fue resuelta por el Alcalde demandado, mediante Resolución Administrativa Jerárquica 023/2012 de 30 de mayo, confirmando la Resolución recurrida y dejando vigente la Resolución Final de la Autoridad Sumariante del GAMS 111/2012 (fs. 28 a 29; 33 a 35).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante sostiene, que los demandados, vulneraron sus derechos a la dignidad, a la vida, salud, al trabajo, al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica”, porque: 1) La Autoridad Sumariante codemandada, inició y tramitó un proceso administrativo interno, sin haber sido designado en la primera semana hábil del primer mes del año, por lo que carecía de competencia para sustanciar dicho proceso;2) La Resolución Final de Autoridad Sumariante, que dispuso su destitución, no valoró las pruebas de descargo presentadas; 3) Existe incongruencia entre la acusación y la sanción en la Resolución de inicio de proceso administrativo y la referida Resolución Final, ya que fue procesada por normas distintas a las que le fueron acusadas en primera instancia; y, 4) La MAE, confirmó mediante Resolución Administrativa Jerárquica 023/2012 de 30 de mayo, la Resolución Administrativa 261/12 de 15 de mayo de 2012, Resolución distinta a la que recurrió mediante recurso jerárquico, además de carecer de fundamentación.
En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
La acción de amparo constitucional, ha sido instituida por la Constitución Política del Estado en su art. 128 y ss., como una medida de protección contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o particulares, derechos que son reconocidos por la misma Norma Suprema y que son inherentes a todos los estantes y habitantes del Estado Plurinacional de Bolivia.
Cabe señalar que la Constitución Política del Estado, en su Capítulo Segundo Acciones de Defensa contempla la acción de amparo constitucional en su art. 128 que indica: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.Asimismo el art. 129.I señala: “La acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados.”.
Normas concordantes con el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que señala: “La acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.
III.2. Del debido proceso en sede administrativa y judicial
El debido proceso se encuentra consagrado en nuestra Norma Suprema como parte esencial en la sustanciación de los procesos dentro la jurisdicción ordinaria y administrativa, misma que fue desarrollada por el anterior tribunal constitucional y ratificada mediante la SCP 1089/2012 de 5 de septiembre, por el Tribunal Constitucional Plurinacional, refiriendo que: “…el art. 115.II de la CPE, estatuye: `El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones´, como el art. 117.I de la Norma Suprema, menciona: `Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada´.
Todas estas disposiciones normativas fundamentales que integran el bloque de constitucionalidad al tenor del art. 410.II de la Ley Fundamental, denotan que el debido proceso se halla reconocido como un derecho que tienen las personas; sin embargo, por otro lado se manifiesta como una garantía jurisdiccional, conforme se advierte del análisis del art. 171 de la Norma Suprema, cuando dispone: `Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso´.
El debido proceso, consagrado, conforme lo anotado, como garantía constitucional y como derecho humano, ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como: `…el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también administrativo´ (SC 0788/2010-R de 2 de agosto).
Finalmente, cabe señalar que, cuando se analiza el art. 180.I de la CPE, que dictamina que: `La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”, se denota que el debido proceso se configura como un principio que emerge del Estado de Derecho y del principio de legalidad en su vertiente procesal, lo cual no solo debe ser observado en instancias jurisdiccionales, sino también en administrativas; conforme a lo que ha establecido el Tribunal Constitucional en la SC 0136/2003-R de 6 de febrero…” (las negrillas son nuestras).
III.3. La valoración excepcional de la prueba
Mediante la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, ratificó la uniforme jurisprudencia constitucional en cuanto a la no valoración de la prueba en sede constitucional, refiriendo lo siguiente: “…se estableció en la SC 1461/2003-R de 6 de octubre, como regla general que: `…la facultad de valoración de la prueba aportada en cualesquier proceso corresponde privativamente a los órganos jurisdiccionales ordinarios, por lo que el Tribunal Constitucional no puede pronunciarse sobre cuestiones que son de exclusiva competencia de aquellos, y menos atribuirse la facultad de revisar la valoración de la prueba que hubieran efectuado las autoridades judiciales competentes…´.
Desarrollando este razonamiento, la propia jurisprudencia constitucional también determinó excepciones a esta regla, al señalar que existen supuestos en que la jurisdicción constitucional puede revisar la valoración de la prueba por las autoridades jurisdiccionales ordinarias o administrativas, conforme se tiene de la SC 0285/2010-R de 7 de junio, que concluyo lo siguiente: `…el Tribunal Constitucional precautelando los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos, en cumplimiento de una de las finalidades por las que ha sido creado este órgano, como es el respeto y vigencia de los derechos y garantías fundamentales de las personas, ha establecido la SC 873/2004 de 28 de julio, los únicos supuestos para que la jurisdicción constitucional ingrese a revisar la valoración realizada por dichas autoridades: 1) Cuando en dicha valoración exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir y 2) Cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, es decir en el primer supuesto cuando en la labor valorativa se apartan del procedimiento establecido valorando arbitraria e irrazonablemente y en el segundo, que actuando arbitrariamente no se haya procedido a la valoración de la prueba, por cuya omisión se vulneren derechos y garantías fundamentales´.
En el mismo sentido la SC 0965/2006-R de 2 de octubre, ha establecido los presupuestos que deben ser cumplidos por la parte accionante que pretenda la tutela constitucional vía acción de amparo, relativa a la valoración de la prueba cuando expresó: `…siendo competencia de la jurisdicción constitucional, revisar excepcionalmente la labor de valoración de la prueba desarrollada por la jurisdicción ordinaria, únicamente, se reitera, cuando en dicha valoración: a) exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, b) cuando se haya adoptado una conducta omisiva expresada, entre otras, en no recibir, producir o compulsar cierta prueba inherente al caso y, su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales; dicha competencia del Tribunal Constitucional, se reduce, en ambos casos, a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o la actitud omisiva en esta tarea, pero en ningún caso a sustituir a la jurisdicción ordinaria examinando la misma.
(…)
Asimismo, es imprescindible también, que el recurrente señale en qué medida, en lo conducente, dicha valoración cuestionada de irrazonable de inequitativa o que no llegó a practicarse, no obstante haber sido oportunamente solicitada, tiene incidencia en la Resolución final; por cuanto, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante, correspondiendo a la parte recurrente, demostrar la incidencia en la Resolución final a dictarse, es decir, que la Resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada…” (las negrillas son nuestras).
III.4. El principio de congruencia como elemento del debido proceso
En ese sentido se configura la congruencia como un elemento del debido proceso, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0049/2013 de 11 de enero, señaló:”El principio de congruencia hace a la garantía del debido proceso, que en definitiva marca el desarrollo del proceso para poder llegar a la sentencia, estableciendo un límite al poder discrecional del juzgador. A través de este principio se obtiene la concordancia entre el petitum de las partes y la decisión asumida por el juez o tribunal; quedando entendido que los mismos no pueden modificar el petitorio ni los hechos planteados en la demanda. En ese sentido, el juez o tribunal no podrá iniciar una acción invocando ciertas conductas previamente tipificadas para en el curso de la sustanciación del proceso, cambiar las mismas, o peor aún, arribar a una conclusión de que fueron vulnerados otros preceptos por los cuales no se dio inicio al proceso en curso, aquello indudablemente significaría vulneración del principio de congruencia y atentatorio contra el debido proceso y el derecho a la defensa, por cuanto efectivamente se deja en indefensión al procesado quien no podrá asumir la misma de una manera efectiva, alterando inclusive la producción de la prueba de descargo.
Una resolución incongruente es arbitraria, por tanto su impugnación hace viable su revocación; mejor dicho, impone al tribunal o juez de alzada el deber de su rectificación, asegurándose la estricta correspondencia entre la acusación y el fallo, garantizando de esta manera la sustanciación de un proceso justo”.
Bajo esa misma lógica la SCP 0593/2012 de 20 de julio, señaló: “El principio de congruencia adquiere manifiesta relevancia en dos ámbitos, por una parte respecto al proceso como unidad, a delimitar el campo de acción de las partes y del órgano jurisdiccional en la que condiciona su desenvolvimiento; por otra, respecto a la estructura de la Resolución, a fin de que absuelva todos los puntos a consideración del juzgador.
(…)
De esa esencia, deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes'” (las negrillas son nuestras).
Así, el Tribunal Constitucional anterior mediante la SC 0460/2011-R de 18 de abril, manifestó que: “Como un elemento constitutivo del debido proceso (SC 0316/2010-R de 15 de junio), la congruencia vela por la conexitud del objeto del proceso entre la acusación y la sentencia, en atención a los hechos atribuidos e impidiendo la sanción sobre otros arbitrariamente incluidos. A decir de Claus Roxin, los hechos referidos en la acusación se constituyen en el objeto del proceso penal, que circunscribe su desarrollo a lo descrito en ella (Derecho Procesal Penal. Editores Del Puerto. Buenos Aires, 2010). Al respecto, el 'hecho' no es simplemente un determinado tipo penal, sino el acontecimiento fáctico que puede o no configurar una conducta típica, supuesto que -se reitera- será dilucidado a través del proceso penal y que previo debate concluirá en una sentencia”.
III.5. La fundamentación y motivación de las resoluciones
Es un elemento esencial de toda resolución tener una debida fundamentación y motivación, para que tenga el justiciable la seguridad de que se actuó en resguardo del debido proceso, así la SCP 1089/2012 de 5 de septiembre, confirmó la línea jurisprudencial pronunciada sobre este aspecto señalando que: “La jurisprudencia del anterior Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso: `“…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión”. En consecuencia, es imprescindible que las resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa. (…)”
III.6.Del principio de verdad material e impulsó de oficio en los procedimientos administrativos
Entendimiento desarrollado mediante la SCP 0510/2013 de 19 de abril manifestó: “A efectos de resolver la problemática es imprescindible referirse al principio de verdad material como componente esencial en los procesos judiciales y administrativos.
En este entendido, el principio de verdad material de acuerdo a lo previsto en el art. 180.I de la CPE, es uno de los principios que también sustenta o fundamenta, la administración de justicia, considerando que la función judicial es única conforme lo dispone el art. 179.I de la CPE. Dicho principio, en cumplimiento del mandato constitucional, es también uno de los principios que rige el procedimiento administrativo, que ha sido recogido por el legislador.
En efecto el art. 4 de la LPA, al referirse a los principios generales o configuradores de la actividad procesal, establece el principio fundamental de la verdad material determinando que: `La Administración Pública investigará la verdad material en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil;´
(…)
En lo que se refiere a la verdad material, cabe considerar que la doctrina es uniforme al establecer que la verdad material: “es aquella que busca en el procedimiento administrativo, el conocimiento de la realidad, de esa verdad, en la acepción latina del término veritas: lo exacto, riguroso. No permite contentarse con el mero estudio de las actuaciones sino que deben arbitrarse los medios por los cuales, al momento del dictado de la decisión, se conozcan todas aquellas cuestiones, permitiendo así el conocimiento exacto o lo más aproximado a los hechos que dieron origen al procedimiento”. (ABELAZTURY, CILURZO, Curso de Procedimiento Administrativo Abeledo - Perrot, pág. 29).
El principio de verdad material previsto por el art. 4 inc. d) de la LPA, determina que la administración pública investigará la verdad material, en virtud de la cual, la decisión de la Administración debe ceñirse a los hechos y no limitarse únicamente al contenido literal del expediente, incluso más allá de lo estrictamente aportado por las partes, siendo obligación de la administración la averiguación total de los hechos, no restringiendo su actuar a simplemente algunas actuaciones de carácter administrativo formal que no son suficientes para asumir decisiones. La tarea investigativa de la administración pública, en todos los casos sometidos al ámbito de su jurisdicción, debe basarse en documentación, datos y hechos ciertos con directa relación de causalidad, que deben tener la calidad de incontrastables, en base a cuya información integral la autoridad administrativa con plena convicción y sustento, emitirá el pronunciamiento que corresponda respecto al tema de fondo en cuestión, (…).
La doctrina, con relación al principio de verdad material, estableciendo una diferencia con relación a su aplicación en materia civil señala:“Mientras que en el proceso civil el juez debe necesariamente constreñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el órgano que debe resolver está sujeto al principio de la verdad material, y debe en consecuencia ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido alegados y probados por el particular o no: Por ejemplo, hechos o pruebas que sean de público conocimiento, que estén en poder de la administración por otras circunstancias, que estén en expedientes paralelos o distintos, que la administración conozca de su existencia y pueda verificarlos, etc.
(…)
Ahora bien, es necesario también referir al principio de impulsó de oficio, el mismo en la doctrina se encuentra en estrecha vinculación con el principio de verdad material, toda vez que por el principio de impulsión de oficio, o aplicación del principio de oficialidad, conforme se tiene mencionado en otras legislaciones, implica que en aplicación de éste ”el órgano administrativo impulsará el procedimiento en todos sus trámites, ordenando los actos de instrucción adecuados . Dicho principio supone, no solamente la impulsión de oficio, sino también la instrucción de oficio.
Corresponde a la autoridad administrativa la adopción de los recaudos conducentes a su impulsión, hasta el dictado del acto final y asimismo, el desarrollo de la actividad necesaria para obtener las pruebas pertinentes para la adecuada resolución”
En este entendido no debe olvidarse que la “administración pública y sus órganos tienen la obligación y responsabilidad de dirigir el procedimiento administrativo y ordenar que en él se practiquen cuantas diligencias sean necesarios para dictar el acto o resolución final, independientemente que el mismo se inicie de oficio o a petición o gestión del interesado”
(…)
…la verdad material como la impulsión de oficio son principios básicos del procedimiento administrativo, su alcance rompe con la suficiencia de la verdad formal estancada en ritualismos procesales y formales, que se limita a descansar en la actividad desarrollada por la parte o partes.
En virtud de ello, su alcance cobra relevancia al orientarse hacia la búsqueda de la verdad, ya no solo formal, sino material, esta finalidad importa una ruptura en los esquemas tradicionales que rigen a la actividad administrativa y un cambio de comportamiento de sus actores, fundamentalmente con relación a la administración pública y sus órganos encargados de dirigir los procesos administrativos, pues descarta toda actitud pasiva por parte del administrador, quien influido de este principio rector, ya no puede ser un simple espectador de la actividad procesal de las partes.
En este escenario, la administración pública y sus órganos, en los procesos administrativos, tienen la obligación y responsabilidad, de dirigir el procedimiento administrativo, de ordenar que en él se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para resolver y dictar la resolución final, independientemente de las gestiones y actividad del administrado; lo contrario supone dejar de lado la verdad material que por una ausencia de actividad e impulso, puede quedar subsumida en rigorismos procesales o en una pasividad de la administración que quiebra los postulados constitucionales.
Del razonamiento precedente, se establece que no son conducentes con el contenido del principio de verdad material la pasividad de la administración que pretenda encontrar justificativo en la inactividad o negligencia de la parte,pues el principio de verdad material obliga: 1) No limitarse únicamente a las alegaciones y demostraciones o probanzas del administrado; 2)Tampoco a descartar elementos probatorios con justificaciones formales, cuando se trata de hechos o pruebas que sean de público conocimiento, cuyo mínimo de diligencia obliga a la administración pública a adquirirlas o tomarlas en cuenta. 3) Tampoco podrá desconocerse aduciendo falta de aportación de las partes por exigencias formales (fotocopias simples) sobre documentos que estén en poder de la administración o que por diferentes circunstancias estos se encuentren en otros trámites de los que puede rescatarse y que la administración pueda verificarlos por conocer de su existencia o porque se le anoticie de ella. Los razonamientos encuentran fundamento en el entendido que la verdad material debe prevalecer sobre la formal, en virtud de la cual queda facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, realizar la actividad probatoria necesaria, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas, pues la parte constituye un motor fundamental en el encuentro de la verdad cuya negligencia no puede servir de justificativo para que la administración paralice su actuación, convirtiéndose en espectador del proceso administrativo” (las negrillas son añadidas).
III.7. Análisis del caso concreto
Dentro la presente acción tutelar, interpuesta por Nelly Condarco Luna, se evidencia que fue contratada por el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, para desempeñar el cargo de Auxiliar Administrativa de Seguridad Ciudadana, desde el 3 de enero al 31 de diciembre de 2012, como se establece del contrato a plazo fijo firmado el 3 de enero de ese año empero, por Resolución de la Autoridad Sumariante se inició proceso administrativo interno, por la presunta contravención a los arts. 149 del CP, 8 inc. j), 53 y 54 del EFP, 235 de la CPE y 78 del citado Gobierno Municipal; la Resolución Final de Autoridad Sumariante 111/2012, de 20 de abril determinó la destitución de la accionante por contravenir los arts. 17 inc. b), 56, 85 y 78.9) del Reglamento Interno de la Municipalidad, misma que fue ratificada por Resolución del Sumariante 261/12, emitida dentro el recurso de revocatoria, a ese efecto interpuso recurso jerárquico, siendo resuelta mediante Resolución Administrativa Jerárquica 023/2012, que confirmó la determinación recurrida; la accionante manifiesta que en la sustanciación del proceso administrativo se realizaron actos ilegales e indebidos, por parte de las autoridades ahora demandadas, correspondiendo analizar dichos extremos denunciados.
Respecto al primer acto lesivo denunciado, sobre la falta de designación de la Autoridad Sumariante codemandada al inicio de gestión, cabe señalar que dicha autoridad fue designada por RA 35/2012 de 23 de febrero, a consecuencia de la renuncia presentada en la misma fecha, por la anterior autoridad sumariante Claudia Lorena Montaño Iriarte, que fue designada conforme establece el art. 1 del DS 26237, que modifica el art. 12 del DS 23318-A; empero, siendo que la autoridad designada en ese entonces, como se estableció precedentemente, renunció a su cargo, por lo que correspondía designar a una nueva autoridad sumariante, en ese sentido, no se vulnera el debido proceso en su elemento del juez natural, habiendo sido designado con anterioridad al inicio del proceso administrativo.
En relación al segundo acto lesionado, referente a la no valoración de la prueba de descargo que fue presentada; es menester hacer referencia a la Resolución Final de Autoridad Sumariante 111/2012, que en su parte considerativa expresó que: “la accionante fue notificada el 29 de marzo, con el inicio de proceso administrativo, abriéndose el término probatorio de diez días, como establece el art. 18 inc. b) del Reglamento de Procesos Administrativos interno del Municipio, que dentro el plazo establecido por ley, la accionante no presentó pruebas de descargo, por lo que no desvirtuó su inasistencia a su fuente laboral, contraviniendo también el art. 17 inc. b) del citado reglamento”; consiguientemente, se establece que la accionante tomó conocimiento del proceso instaurado en su contra, tuvo el plazo establecido en el procedimiento administrativo para presentar sus pruebas de descargo, pese a ello no presentó prueba alguna que desvirtúe la acusación, no pudiéndose salvar la negligencia de la accionante e ir contra el procedimiento administrativo y los plazos procesales establecidos que rigen la materia administrativa, por lo que no se advierte vulneración en cuanto a la no valoración de la prueba.
Referente al tercer punto que denuncia como lesionado, sobre la incongruencia entre las Resoluciones inicial y final, emitidas por el Sumariante, así como la falta de fundamentación y motivación, se advierte que se dio inicio al proceso sumario administrativo en mérito a la calificación de los tipos penales de contravención de los arts. 149 del Código Penal, 8 inc. j), 53 y 54 del EFP, 235 de la CPE y 78 del Reglamento Interno de la Municipalidad; contrariamente fue sancionada con la Resolución Final, la cual determinó responsabilidad administrativa por contravenir los arts. 17 inc.b), 56, 85 y 78. 9) del Reglamento Interno de la Municipalidad, determinándose que fue procesada por normas distintas, con las que fue sancionada; al respecto cabe señalar que la jurisprudencia desarrollada en el Fundamentos Jurídico III.4 establece que, el juez o tribunal no podrá iniciar una acción invocando ciertas conductas previamente calificadas para en el curso de la sustanciación del proceso, cambiar las mismas, o peor aún, arribar a una conclusión de que fueron vulnerados otros preceptos por los cuales no se dio inicio al proceso en curso, aquello indudablemente significa vulneración del principio de congruencia y atentatorio contra el debido proceso y el derecho a la defensa, por cuanto efectivamente se deja en indefensión al procesado quien no podrá asumir la misma de una manera efectiva, alterando inclusive la producción de la prueba de descargo. Una resolución incongruente es arbitraria, por tanto su impugnación hace viable su revocación, imponiendo al tribunal o juez de alzada el deber de su rectificación, asegurándose la estricta correspondencia entre la acusación y el fallo, garantizando de esta manera la sustanciación de un proceso justo, de lo que se establece que la Autoridad Sumariante, actuó de forma incorrecta al calificar unos delitos por los cuales se procesó a la accionante y fue sancionada por contravenir faltas del Reglamento Interno de ese municipio, no pudiendo hacer una defensa material efectiva ya que fueron otros los supuestos delitos que se le atribuyó, correspondiendo otorgar la tutela en cuanto a la incongruencia entre las Resoluciones citadas.
Del cuarto acto denunciado, sobre la Resolución Jerárquica Administrativa 023/2012, que hubiera resuelto una resolución distinta a la recurrida; de los antecedentes se establece que, la accionante interpuso recurso jerárquico contra la Resolución del Sumariante 261/12, misma que fue resuelta por la MAE el 30 de mayo de 2012, quien dispuso confirmar la Resolución recurrida, por lo que no se observa que dicha Autoridad Ejecutiva haya resuelto otro fallo diferente; por otro lado, la citada Resolución Jerárquica, no resolvió los puntos denunciados como lesionados, como la incongruencia entre el inicio del proceso sumario administrativo y la Resolución Final, respecto a la calificación de los delitos que se le atribuyó, dicha autoridad debió resolver los puntos impugnados, fundamentando y motivando su decisión, ya que toda autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, si se omitiera la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera derechos y garantías constitucionales.
De lo precedente se puede establecer que el proceso instaurado contra la accionante fue sustanciado de forma ilegal, correspondiendo anular actuados y restablecer las formalidades legales, no correspondiendo pronunciarse sobre la solicitud de reincorporación de la accionante y pago de sus salarios devengados, aspectos que serán dilucidados en la tramitación del proceso administrativo.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de garantías, al denegar la acción tutelar, ha efectuado una parcial compulsa de los antecedentes.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Esta Plurinacional de Bolivia y el art. 44.2 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve:
1º REVOCAR en parte la Resolución 324/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 86 a 88 vta., pronunciada por la Sala Social, Administrativa y Tributaria del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, en consecuencia se dispone: La nulidad de la Resolución Final de la Autoridad Sumariante 111/2012 de 20 de abril, la Resolución del Sumariantes 261/12 de 15 de mayo de 2012, emitida en el recurso de revocatoria, y la Resolución 023/2012 de 30 de mayo, emitida en el recurso jerárquico.
2º DENEGAR la tutela respecto a la designación del sumariante y a la no valoración de la prueba.
3º Ordenar se pronuncie nueva Resolución final de acuerdo a los fundamentos del presente fallo.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
Fdo. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0512 /2013
Sucre, 19 de abril de 2013