SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0174/2013-L

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0174/2013-L

Sucre, 2 de abril de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 2011-23901-48-AAC

Departamento:           Cochabamba

En revisión la Resolución 005/2011 de 22 de junio, cursante de fs. 145 a 147 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luis Fernando Boris Flores Orellana en representación de Edwin Arturo Castellanos Mendoza, Alcalde del gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba contra Grover Saúl Morochi Lima, Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 de mayo de 2011 y aclaración de 2 de junio del mismo año, cursante de fs. 34 a 41 vta. y 46 a 47 vta. respectivamente, se tiene conocimiento de los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Refiere que, por memorándum D/R/H/M/0331/11 de 8 de febrero de 2011, el ex director de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, comunicó a la servidora pública Mirtha Carolina Morales Vásquez, que a partir de esa fecha debía prestar servicios por el lapso de ochenta y nueve días en la Dirección de Recaudación, con el mismo ítem y salario. La referida funcionaria, interpuso denuncia por violación a fuero sindical, ante la Jefatura Departamental de Trabajo, que concluyó con el Instructivo de 21 de febrero de 2011, por el que se conmina a dejar sin efecto el memorándum aludido y se restablezca a la mencionada servidora pública a su puesto.

Con el citado Instructivo se notificó al Gobierno Municipal el 22 de febrero de 2011, por lo que en tiempo hábil se interpuso recurso de revocatoria por memorial de 3 de marzo del mismo año. Grover Saúl Morochi Lima, El nuevo Jefe Departamental de Trabajo -ahora demandado-, el 11 de marzo de ese año, declaró improcedente dicho recurso, en virtud del Decreto Supremo (DS) 495 de 1 de mayo de 2010, modificatorio del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, referidos a la reincorporación de trabajadores por despidos injustificados.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El Representante señala lesionados los derechos del hoy accionante a la defensa, a la “seguridad jurídica” y al debido proceso, citando al efecto los arts. 115.II, 119.II y 306.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) La nulidad de la Resolución de 11 de marzo de 2011, dictada por el Jefe Departamental de Trabajo en el recurso de revocatoria interpuesto contra el Instructivo de 21 de febrero del mismo año; y, b) La autoridad demandada proceda a resolver sobre el mencionado recurso de revocatoria de 3 de marzo de 2011, en los parámetros que establece la ley.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de junio de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 143 a 144, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante ratificó el contenido de la acción de amparo constitucional.

Con el derecho a la réplica reiteró que no puede darse por analogía la aplicación de una norma que no corresponde al proceso.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

 

Grover Saúl Morochi Lima, Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, por informe cursante de fs. 52 a 56 vta., refirió: 1) La Norma Suprema garantiza la estabilidad e inamovilidad laboral de trabajadoras y trabajadores y el DS 29894 de 7 de febrero de 2009, otorga esa función de protección al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; 2) De la revisión de antecedentes, el Gobierno Autónomo Municipal Cochabamba no cumplió con el “art. 2 de la Ley 3352”, al disponer sin orden judicial el traslado de la dirigente sindical a otro puesto de trabajo, a pesar de sus privilegios, por lo que se aplicó por analogía el procedimiento establecido en los Decretos Supremos (DDSS) 28699 y 495, las que de ninguna manera son excluyentes en su aplicación; 3) En cuanto al recurso de revocatoria, se actuó en cumplimiento de las funciones que se le asignaron aplicando normas legales, procedimentales y reglamentarias aplicables al caso;

y, 4) La acción de amparo constitucional resulta improcedente, pues se ha soslayado el principio de subsidiariedad, desconociendo la posibilidad de recurrir al recurso jerárquico. Con lo que solicitó se deniegue la acción.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Mirtha Carolina Morales Vásquez, por informe cursante de fs. 122 a 125 vta., refirió que: i) La “seguridad jurídica” no se considera más un derecho que pueda ser tutelado por la acción de amparo constitucional, así lo ha definido el Tribunal Constitucional Plurinacional; ii) El propio accionante manifiesta que ha asumido su defensa dentro del proceso, por ello ha planteado el recurso de revocatoria y ahora ha renunciado a plantear el recurso jerárquico; iii) La denuncia fue planteada por la Federación Departamental de Trabajadores Constructores de Cochabamba -de la que es Vocal-, por lo que no es evidente que ella haya hecho la denuncia; y, iv) El Alcalde Municipal en su defensa ha solicitado al “Director del Trabajo” que promueva acción de inconstitucionalidad en la vía incidental, el que ha sido rechazado, pues el ahora accionante no interpuso recurso jerárquico.

Alberto Ovando Álvarez, representante de la Federación de Trabajadores de la Construcción, señaló que debe respetarse el fuero sindical y por otro lado, el accionante no planteó recurso jerárquico.

I.2.4. Intervención del Ministerio Público

José Eduardo Guzmán Cuadros, representante del Ministerio Público, en audiencia señaló que se debe conceder la acción de amparo constitucional solicitada en vista de que el art. 10 del DS 28699, está previsto para despidos laborales y en el caso que se trata hubo un desplazamiento de trabajo.

I.2.5. Resolución

La Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 005/2011 de 22 de junio, cursante de fs. 145 a 147 vta., denegó la tutela solicitada, con base a los siguientes fundamentos: a) El cambio abrupto de funciones supone un despido injustificado y arbitrario por parte del empleador; b) Como agravante la accionante además gozaba de fuero sindical por su condición de dirigente, situación que ahora se considera como garantía constitucional, no siendo por ello admisible su despido o traslado sin la previa autorización legal; c) La doctrina laboral ha entendido por “fuero sindical” el conjunto de garantías que se otorgan a los trabajadores que ocupan cargos electivos de sindicatos, por lo que el disponer la alteración y modificación del puesto laboral asignado, materializa un grave perjuicio a las actividades laborales; y, d) Al haberse establecido que el traslado ordenado fue una decisión contraria a normas jurídicas y constitucionales, pues supone un retiro indirecto, la aplicación del DS 495 por parte del demandado fue legal y se rigió a lo preceptuado por la referida disposición.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  La Resolución Ministerial (RM) 735/10 de 21 de septiembre de 2010, emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que reconoce al Directorio de la Federación Departamental de Trabajadores Constructores de Cochabamba como organización sindical de ese grupo; entre ellos, se encuentra Mirtha Carolina Morales Vásquez como Vocal -ahora tercera interesada-, cuya gestión rige desde el 28 de agosto de 2010 al 27 de agosto de 2012 (fs. 71 a 72 vta.).

II.2.  Memorándum D/R/H/M/ 031/11 de 8 de febrero de 2011, emitido por el Encargado de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba dirigido a Mirtha Carolina Morales Vásquez, Encargada Tarea 4 Dirección de Obras Públicas, en la que se le comunica que prestará sus servicios en la Dirección de Recaudación por un plazo determinado, con mismo ítem y salario (fs. 3).

II.3.  Denuncia por violación a fuero sindical de 11 de marzo de 2011, ante el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que efectúa el Comité Ejecutivo Nacional de la Confederación de Trabajadores en Construcción de Bolivia, sobre la situación de Mirtha Carolina Morales Vásquez (fs. 65). Informe Técnico, Inf. No. De Trámite 1363/11 de 15 de marzo de 2011; en el que el Técnico “D.G.A.S.” de la Dirección General de Asuntos Sindicales, concluye que la referida denuncia debe ser remitida a la Jefatura Departamental de Trabajo, para garantizar la defensa de derechos sindicales (fs. 69 a 70).

II.4.  Instructivo de 21 de febrero de 2011, emitido por la Jefa Departamental del Trabajo a.i. de Cochabamba, que determina se proceda a la restitución inmediata de Mirtha Carolina Morales Vásquez a su puesto como Encargada Tarea 4 Dirección de Obras Públicas de ese municipio (fs. 63 a 64).

II.5.  Memorial de 3 de marzo de 2011, por el que, Edwin Castellanos Mendoza, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba -ahora accionante-, presenta recurso de revocatoria contra el Instructivo de 21 de febrero de 2011, emitido por la Jefa Departamental a.i. del Trabajo; y, providencia de 11 de marzo de 2011, que dicta el Jefe Departamental de Trabajo -ahora demandado- ambos del departamento de Cochabamba; por la que declara la improcedencia del recurso de revocatoria interpuesto “…de conformidad a lo establecido por el Decreto Supremo N° 0495 de 01 de mayo de 2010, modificatorio del Art. 10 del D.S. 28699 de 1 de mayo de 2006, Art. UNICO parágrafo IV; el recurso es IMPROCEDENTE en esta instancia administrativa, debiendo las partes acudir a la vía llamada por ley…” (sic) (fs. 14).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El representante refiere que se han vulnerado los derechos del ahora accionante a la defensa, a la “seguridad jurídica” y al debido proceso; por cuanto en el proceso que se le sigue por “violación a fuero sindical”, el Jefe Departamental de Trabajo dispuso la restitución de la funcionaria a su puesto, disposición contra la que el representante presentó recurso de revocatoria que fue rechazado por el demandado, aplicando las previsiones del DS 495, referido al despido injustificado de funcionarios y no al objeto de la denuncia que se trataba.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional consagrada por el art. 128 de la Constitución Política del Estado, se instituye como una acción de defensa contra: “…actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Constitución Política del Estado y la ley”; concepto retomado por el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo). De conformidad a la disposición constitucional citada y en aplicación y vigencia de la Norma Suprema, la acción de amparo constitucional es una acción de defensa destinada a precautelar derechos fundamentales y garantías previstas en la Ley Fundamental y en los Pactos y Tratados Internacionales sobre derechos humanos ratificados por nuestro Estado Plurinacional (art. 410 de la CPE), salvo los derechos a la libertad y a la vida -cuando éste se encuentre vinculado a la libertad-, que está bajo la protección de una acción específica como es la acción de libertad.

III.2.  Sobre el principio de seguridad jurídica

           En el anterior régimen constitucional se estableció que la seguridad jurídica era un derecho fundamental; sin embargo, a partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009, se encuentra establecida en la normativa constitucional como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia (art. 178 de la CPE) y a la vez es un principio articulador de la economía plural (art. 306.II de la CPE). En este sentido, el principio de seguridad jurídica, ya no es objeto de tutela a través de la acción de amparo constitucional cuyo fin es dar protección a los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política del Estado e Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el Estado Boliviano y la ley. Así se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional, como en la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, entre otras. Por esta razón el derecho a la “seguridad jurídica” invocado como lesionado por el accionante en el presente caso, no puede ser atendido y queda excluido del análisis.

III.3.  Sobre el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su ulterior modificación por el DS 495 de 1 de mayo de 2010

El 1 de mayo de 2006, se pronunció el DS 28699, por el cual se establece la posibilidad de que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que ha sido injustamente despedida o alejada de su fuente laboral salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad en su fuente de trabajo (arts. 10 y 11 del DS 28699) o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo, bajo la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario. Con el objetivo de hacer viable la nueva prescripción laboral, se dictó la RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, que a partir de su art. 7, reglamentó el procedimiento de la nueva facultad de reincorporación de los trabajadores y las trabajadoras en caso de ser afectados.

El 1 de mayo de 2010, se dictó el DS 495 que modifica el art. 10 del DS 28699 en su parágrafo III, adiciona los parágrafos IV y V; y con el objetivo de reglamentar el mismo DS 495, se pronunció la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010. La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, señaló: “La nueva estructura constitucional faculta al Órgano Ejecutivo, diseñar su estructura y funcionamiento, con el objeto de garantizar la correcta implementación de los principios, valores y disposiciones de la Ley Fundamental; así el art. 50 de la CPE, previene: `El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social´(…). En este cometido, se estructura el nuevo órgano ejecutivo a través del DS 29894 de 7 de febrero de 2009 cuyo art. 86 inc. g), confiere atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales; asimismo; el art. 11.II del DS 28699, determina: `Mediante Decreto Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y alcances de la Estabilidad Laboral´.

En este ámbito el art. 10.I del Decreto antes señalado, establece: `Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación´.

Precepto, cuyo parágrafo III es modificado por el DS 0495 con el siguiente texto: `En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo´”.

Adicionalmente, el referido DS 495 incluye en el art. 10 del DS 28699, el parágrafo IV que señala: “La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución” (se añadieron las negrillas).

III.4.  Análisis del caso concreto

La problemática que ahora se trae ante la justicia constitucional, se refiere al supuesto indebido rechazo del recurso de revocatoria que presentó el accionante contra la restitución que ordenó el demandado; se dice que dicho rechazo es ilegal porque el DS 495, no es aplicable a los casos de violación a fuero sindical.

Este Tribunal Constitucional Plurinacional se ve compelido a pronunciarse sobre el objeto de tutela que se busca, en otras palabras, lo demandado y pedido en el memorial de acción de amparo constitucional; en ese mérito, el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, en uso de sus atribuciones ha tomado una determinación, la establecida en el Instructivo de 21 de febrero de 2011 y esa decisión, según su contenido, es obligatoria en virtud de haberse establecido que el traslado de la funcionaria fue un despido indirecto, es por esa razón que se aplicó el referido DS; y, el accionante se ha visto reatado a dicho Instructivo y a las normas utilizadas, y si consideraba -como lo ha dicho- que esa normativa no era aplicable al caso atendido por el Jefe Departamental de Trabajo, tenía la opción de acudir ante la autoridad con la facultad para pronunciarse sobre dicha Resolución, que resulta ser una autoridad judicial (artículo único [parágrafo IV] del DS 495 modificatorio del DS 28699).

En cuanto al fondo de la pretensión, la declaratoria de improcedencia del recurso de revocatoria en sí, no es una Resolución ilegal o indebida, por cuanto en el entendimiento del Jefe Departamental de Trabajo, es completamente aplicable el DS 495; y, este cuerpo normativo, si bien contiene actos que pueden ser tomados como Resoluciones administrativas, no prevé la impugnación de esos actos a través de los recursos consignados en la Ley de Procedimiento Administrativo, esto en consideración a la necesaria e importante protección que merece el derecho a la estabilidad laboral, por ese motivo, prevé la utilización de medios de defensa de este derecho más ágiles y efectivos, y no así de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico. Por esa razón, lo decretado el 11 de marzo de 2010, haciendo cita legal de la norma base de la improcedencia e indicando a las partes que acudan a la “vía llamada por ley”, se encuentra en el marco legal. Por ello, el rechazo de la revocatoria interpuesta no se constituye en una vulneración de los derechos del accionante.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, aunque con otros argumentos, realizó una adecuada compulsa de los hechos.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 005/2011 de 22 de junio, cursante de fs. 145 a 147 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Cochabamba, y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO