SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0426/2013
Fecha: 03-Abr-2013
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0426/2013
Sucre, 3 de abril de 2013
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Efren Choque Capuma
Acción de amparo constitucional
Expediente: 02402-2012-05-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 050/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 57 a 60, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rubén Darío Costa Benavides contra Javier Diez de Medina Valle, Gerente General, Raúl Delgado Álvarez, Autoridad Sumariante, Gonzalo Maldonado Jordán, Secretario y Marco Montaño Orgaz, Vocal todos miembros del Tribunal Sumariante de la Caja de Salud de la Banca Privada (CSBP).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 12 de diciembre de 2012, cursante de fs. 17 a 20, subsanado el 14 de igual mes y año, cursante a fs. 40 y vta., el accionante expone los siguientes fundamentos.
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde el 2006, prestó servicios en la CSBP, accediendo a dicho cargo mediante examen de competencia. El 28 de diciembre de 2010, atendió a la paciente Fanny Ximena Ergueta Aparicio, quien luego de un trabajo de parto con evolución favorable casi hasta el final fue sometida a una cesárea. Lamentablemente el hijo de la referida paciente, presentó síndrome de West, atribuido al trabajo realizado en el parto, cuando la ciencia y la doctrina, establecen que dicho síndrome puede ser adquirido por los seres humanos por más de cincuenta causas.
Presentada la denuncia en su contra, se dispuso la elaboración de una auditoría médica a cargo de la institución y otra externa por el Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), de las cuales no tuvo conocimiento, dado que no lo notificaron para la presentación de sus descargos. Ambas auditorias le fueron comunicadas en la misma fecha que se inició el proceso sumario administrativo en su contra. En incidente de nulidad, denunció como irregularidades: a) Que la auditoría externa realizada por el INASES, se efectúo por una persona que no se encuentra registrada en la sociedad de auditores médicos, lo que impide que asuma responsabilidades y menos aún arribe a conclusiones respecto del trabajo de terceras personas; y, b) La inexistencia de notificación a su persona con la designación de los auditores, a quienes pudo haber recusado, derecho que le fue restringido completamente. Empero, dicho incidente ni siquiera fue considerado por el Tribunal Sumariante.
De acuerdo al art. 7 del Reglamento de Procesos Administrativos al interior de la CSBP, la Gerencia General tiene la atribución de designar Tribunales Sumariantes de acuerdo al listado de funcionarios elegidos en el mes de enero de cada gestión; no obstante, en su caso no se observó dicha disposición, dado que en julio de 2012, exprofesamente se creó un tribunal para conocer su caso, con posterioridad a lo señalado por la norma y en contraposición a los principios procesales básicos. Instalado el sumario administrativo, no lo citaron para prestar su declaración informativa, lo que no impidió que oportunamente ofreciera prueba documental y testifical que no fue considerada por el Tribunal Sumariante que finalmente llegó a la determinación de sancionarlo sin conocer ni evaluar sus descargos. Etapa, en la cual, fue puesto en indefensión absoluta, sometiéndolo a un indebido proceso, sin respetar sus derechos y garantías constitucionales. En Resolución de 13 de agosto de 2012, tras una contradictoria fundamentación se estableció su responsabilidad civil o penal, desconociendo la presunción de inocencia atribuyéndole las lesiones neurológicas del recién nacido.
En recurso de revocatoria, reiteró que la prueba aportada por su persona en la primera fase, no fue debidamente considerada y valorada; empero, nuevamente se hizo caso omiso a su reclamo y en lugar de corregir todo lo actuado, se trató de realizar actos que debieron efectuarse en la primera etapa del proceso, dado que pretendieron recibir su declaración y producir prueba testifical, sólo con relación a los que consideraron “idóneos” y no así a los ofrecidos, violentando una vez más su derecho a la defensa. Para dicho efecto, se le notificó el 19 de septiembre de 2012, a horas 20.00, comunicándosele que los testigos de cargo debían declarar el 20 de ese mes y año a horas 09:00, sin darle el plazo necesario para conocer sobre el ofrecimiento de testigos de cargo y sobre qué versarían las declaraciones, considerando que no existe parte denunciante y que el proceso se inició a consecuencia de la auditoría del INASES.
Resulta inaudito, que los testigos de descargo no fueran convocados y su persona no participó en ninguna audiencia de declaración testifical, incurriendo nuevamente en lesión a su derecho a la defensa y a la garantía del debido proceso. Reiteró la prueba documental ofrecida; empero, en Resolución de 28 de septiembre de 2012, el Tribunal Sumariante, ratificó su decisión de primera fase. En el plazo de ley, planteó recurso jerárquico, que mediante Resolución de esa instancia se determinó destituirlo de su cargo, expresando como fundamento in extenso todo lo acontecido y pronunciado por el Tribunal Sumariante, limitándose únicamente a argumentar que habría incurrido en incumplimiento de su contrato de trabajo porque supuestamente no actuó con oportunidad, eficacia y eficiencia, sin hacer referencia a cuál de las causales se refieren o explicar en qué consistió el incumplimiento.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante denuncia como vulnerados sus derechos al trabajo, a la defensa, al debido proceso, a la presunción de inocencia, a ser oído antes de ser condenado y a no ser juzgado por comisiones especiales, al efecto cita los arts. 46.I, 115.I, 116.I, 117.I, 120.I, de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, disponiendo la nulidad de todo el sumario administrativo al que fue sometido, ordenando se inicie un nuevo proceso de acuerdo a ley.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 19 de diciembre de 2012, concurrieron el accionante asistido por su abogado, los codemandados; ausente, el representante del Ministerio Público, según se tiene del acta cursante de fs. 52 a 56, de obrados, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El abogado del accionante, ratificó la acción y la amplió indicando, que: 1) En Resolución Sumarial de 13 de agosto de 2012, invocando el Reglamento Sumario, su cliente fue destituido de sus funciones, sin goce de beneficios sociales, por omisiones en el registro de su conducta médica de monitoreo materno fetal que presumiblemente originaron la hipoxia perinatal con lesiones neurológicas evidentes en el recién nacido. En la estructura de esa Resolución, no existe explicación lógica y coherente que haga presumir que la misma tenga un fundamento fáctico, de derecho en cuanto a la conducta de Rubén Dario Costa Benavides, por adolecer de coherencia y fundamento legal; 2) El Tribunal Sumariante, refiere que el incidente de nulidad fue presentado fuera de término establecido en el Reglamento, motivo por el cual no sería pertinente su análisis. Es el citado Reglamento que garantiza el desarrollo del proceso sin vicios de nulidad y no existe una normativa que prescriba un plazo ante la flagrante vulneración de derechos fundamentales y nulidad de actuados, aspecto que desconoció el Tribunal Sumariante; 3) La Resolución 001/2012 de 26 de noviembre, no resolvió las solicitudes de nulidad planteadas en el recurso jerárquico, derivando en la lesión a los derechos fundamentales de su cliente, dado que se repitieron los argumentos de la Resolución del Tribunal Sumariante; 4) Las tres resoluciones pronunciadas en el proceso sumario administrativo, son idénticas y en ninguna se hizo una valoración de la prueba; y, 5) Finalmente, se emitió el memorándum de 7 de diciembre de 2012, por el cual se da cumplimiento a la Resolución jerárquica, despidiendo a Rubén Dario Costa Benavides, de sus funciones sin goce de haberes.
I.2.2. Informe de las personas demandadas
Javier Diez de Medina Valle, Gerente General, Raúl Delgado Álvarez, Autoridad Sumariante, Gonzalo Maldonado Jordán, Secretario y Marco Montaño Orgaz, Vocal, todos miembros del Tribunal Sumariante de la CSBP, codemandados, presentaron informe escrito cursante de fs. 46 a 51 vta., y en audiencia su abogado lo amplió, indicando: i) La CSBP realizó un proceso sumario administrativo de conformidad a la recomendación emitida por el INASES, según las atribuciones de dicha entidad, así como la normativa interna vigente y aprobada por dicho instituto; ii) La constitución, instauración y posterior designación de los miembros del Tribunal Sumariante se encuentra conforme a lo dispuesto por el Reglamento de Sumario Administrativo; en el cual, se evaluó y analizó las funciones médicas y el cumplimiento de la normativa interna, protocolos de atención institucionales, así como del expediente clínico y auditoría externa, con la finalidad de determinar la actuación del accionante; iii) El indicado Reglamento, otorga un amplio derecho a la defensa, con plazos, términos de prueba y etapas de impugnación, que fueron ampliamente utilizadas por el accionante; iv) El sumario se elaboró en base a prueba documental consistente en el informe de autoría médica externa elaborado por el INASES, que concluyó que el accionante no dio cumplimiento a normas de diagnóstico y tratamiento, recomendando el inicio de proceso administrativo para determinar las responsabilidades y sanciones correspondientes. Debido a que la auditoría se efectúa en función al análisis del expediente clínico de la paciente asegurada, que debe contener documentalmente todo el acto médico desarrollado, sólo se evalúa el acto y práctica médica, no a la persona que la realizó, de ahí que no requiere la presentación de descargos, como equivocadamente refiere el accionante; v) De considerarse que la persona que efectúo la auditoría médica no se encontraba registrada en la sociedad de auditores médicos, debió iniciarse las acciones legales correspondientes contra el INASES y no contra la CSBP, que no es responsable de las contrataciones realizadas por la indicada entidad; vi) Notificada la Resolución Sumarial, dentro del plazo se planteó recurso de revocatoria, se otorgó un nuevo plazo para la presentación de pruebas y la recepción de la declaración informativa del accionante; empero, se abstuvo de declarar, restringiendo su derecho a ser oído; vii) Aún se tiene la vía ordinaria, a través del proceso contencioso administrativo o laboral, para anular el proceso administrativo interno, de considerarse la vulneración a derechos. Así lo entendieron las SSCC 1337/2003-R, 0262/2003-R, entre otras; viii) El accionante, no demostró el daño irreparable o inminente supuestamente causado, formulando conjeturas sobre la improcedencia de una auditoría médica externa, contra la cual, no se planteó recurso alguno. En ese sentido, la excepción al principio de subsidiariedad debe ser demostrado fehacientemente, así lo precisaron las SSCC 0384/2005-R, 1093/2004-R, entre otras; ix) No se conculcó el derecho al trabajo, dado que su despido obedece a una decisión dictada por un Tribunal Sumariante, de considerase ilegal, se deberá acudir a la vía laboral, así lo determinó la SCP 0278/2012 de 4 de junio; y, x) Solicitó se declare la “improcedencia” de la acción, denegando la tutela invocada y sea con costas.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Social y Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución de 050/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 57 a 60, concedió la tutela solicitada, disponiendo el inicio de otro proceso sumario administrativo “en observancia y cumplimiento de los razonamientos expuestos en la presente Resolución” (sic) y sea con las formalidades de ley; con los siguientes fundamentos: a) Al emitirse la Resolución 001/2012, lejos de velar por la vigencia del Reglamento del Sumario Administrativo y disposiciones conexas, se limitó a realizar una simple relación de antecedentes del proceso y lo actuado por las partes en la fase sumarial, vulnerando el derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, previsto en el art. 120 de la CPE; b) En consecuencia, el accionante no fue sometido a un Tribunal previamente conformado o designado de acuerdo a lo previsto por el art. 7 del citado Reglamento, dado que dicho Tribunal fue creado en julio de 2012 y no en enero de ese año. Por cuanto, la destitución del accionante sin goce de haberes, conculcó su derecho al trabajo contenido en el art. 46.1 del texto constitucional; c) Si bien no corresponde a la jurisdicción constitucional la interpretación de la legalidad ordinaria, según señalaron las SSCC 1846/2004-R y 0083/2010-R; empero, ante el cúmulo de irregularidades advertidas en el proceso administrativo, este Tribunal evidencia que a raíz de la denuncia de Fanny Ximena Ergueta Aparicio, se dispuso la elaboración de una auditoría médica interna y externa a cargo del INASES, sin notificar con la misma al accionante, impidiendo que haga uso de los recursos de ley. La omisión en la recepción de la declaración del accionante, ocasionó que se le imponga una sanción sin haber sido oído previamente, lo que vulneró el debido proceso contenido en el art. 115.II de la CPE; que si bien, no está previsto en el indicado Reglamento, pero ello no debe anteponerse a la Constitución Política del Estado; d) En la parte considerativa de la Resolución Sumarial, se advierte que para la elaboración de las auditorias médicas, no se contaba con la suficiente y contundente información y documentación para establecer la actuación del médico tratante y su responsabilidad penal o civil; no obstante, de manera imprecisa hasta incoherente entre los argumentos de la misma y la parte dispositiva, se dispuso su destitución sin goce de beneficios sociales, en base a “presunciones” (sic), lesionando la garantía de la presunción de inocencia contenida en el art. 116.I de la Norma Suprema; e) La acción de amparo constitucional, no puede constituirse en una instancia de revisión de las resoluciones de la jurisdicción ordinaria o administrativa, a menos que se advierta apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsible para decidir o cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales, como lesión al debido proceso. Lo que inequívocamente aconteció en la Resolución 001/2012, al valorarse únicamente la prueba de cargo y no descargo. Así lo sostuvo la “SC 1276/2001”; f) Las SSCC 1369/2001-R y 1582/2005-R, establecieron, que las resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan. De ahí que los “recurridos”, no fundamentaron de ninguna manera la Resolución de recurso jerárquico 001/2012 de 26 de noviembre, dado que no analizaron los fundamentos de hecho y de derecho de la Resolución Sumarial de 13 de agosto del indicado año, ni respaldaron su decisión en normativas legales aplicables al caso con el objeto de determinar si los agravios alegados por el accionante eran o no evidentes. Esta falta de motivación, dejó en evidente estado de indefensión al accionante, impidiéndole conocer los fundamentos jurídicos y la normativa en virtud de la cual se confirmó la Resolución de recurso de revocatoria; g) En consecuencia, los “recurridos” no observaron la garantía del debido proceso, al pronunciar una resolución sin motivación, en evidente violación a los derechos de no ser juzgado por comisiones especiales, a la defensa y al debido proceso, establecido en las SSCC 1534/2003-R y 0375/2010-R; y, h) La vía contencioso administrativa es distinta a la judicial; por cuanto, de constatarse la infracción a derechos fundamentales, activándose la tutela mediante esta acción, “SC 0355/2005-R” y SCP 0162/2012 de 14 de mayo.
II. CONCLUSIONES
Realizada la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:
II.1. Por memorándums CITE:ON-RH-M-68-12 y ON-RH-M-69-12 de 2 de julio, el Gerente General de la Caja de Salud de la Banca Privada, en cumplimiento del Reglamento de Sumarios Administrativos de la CSBP y a la nota LP-JM-N-0900/12, mediante la cual se instruyó instaurar sumario administrativo contra Rubén Darío Costa Benavides, de conformidad al art. 7 del citado Reglamento, designó al Tribunal Sumariante, conformado por Raúl Delgado, como Sumariante, Gonzalo Maldonado Jordán, como Secretario y Marco Montaño Orgaz, como Vocal (fs. 32 del anexo y 44).
II.2. Mediante CITE: SUM.ADM.RDCB 001-12 de 19 de julio de 2012, el Tribunal Sumariante de la CSBP, comunicó a Rubén Darío Costa Benavides, el Auto inicial de sumario administrativo en su contra, dentro del caso de la paciente Fanny Ximena Ergueta Aparicio y su beneficiario Julián Fernando Pacheco Ergueta, indicándosele que de acuerdo al Reglamento de Sumario Administrativo Institucional, en el plazo de diez días hábiles presente sus descargos (fs. 260 del anexo). Notificada personalmente el 20 de ese mes y año (fs. 259 del anexo).
II.3. El 2 de agosto de 2012, en nota dirigida al Tribunal Sumariante de la CSBP, Rubén Darío Costa Benavides, presentó sus descargos (fs. 86 a 251 del anexo).
II.4. El 7 de agosto de 2012, mediante memorial dirigido a la Autoridad Sumariante-Administración Regional de La Paz CSBP, el accionante planteó la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, indicando: 1) Que jamás fue notificado con la auditoria médica interna, relativa a la paciente Fanny Ximena Ergueta Aparicio, a efectos de la presentación de sus descargos; 2) De la misma forma, tampoco se lo notificó para la presentación de descargos ante la auditoria médica practicada por el INASES; 3) Que la profesional que realizó la indicada auditoria, no estaría habilitada legalmente para ese tipo de trabajo por no estar afiliada al Colegio de Auditores Médicos; 4) En la fecha que lo notificaron con el inicio de proceso administrativo sumario en su contra también le comunicaron ambas auditorias; y, 5) La presentación de descargos sin asesoría legal, demuestran su buena fe y no tener necesidad de modificar los antecedentes de su trabajo (fs. 82 a 83 vta. del anexo).
II.5. El 13 de agosto de 2012, se dictó Resolución Sumarial y se determinó la destitución sin goce de beneficios sociales del accionante, por omisiones en el registro de la conducta médica de monitoreo materno fetal que presumiblemente originaron hipoxia perinatal con lesiones neurológicas evidentes en el recién nacido; con el siguiente fundamento: i) La inexistencia de registro en el expediente clínico de la conducta en el segundo periodo del parto (periodo expulsivo) entre las 22:40 y 00:00 del día 29 de diciembre de 2010 y relato de la hora de aplicación del fórceps ni la técnica empleada (protocolo de parto instrumentado); ii) “En el informe de Auditoría Interna y Externa, así como en el Expediente Clínico, no se establece las actuaciones médicas ocurridas entre las 22:40 y 00:00 del 28 de diciembre de 2010, hecho que impide a este tribunal pronunciarse sobre la existencia o no de indicios de responsabilidad civil o penal” (sic); y, iii) Debido a que el incidente de nulidad fue presentado fuera del término establecido en el Reglamento de Sumario Administrativo, no se realizó ningún análisis al respecto (fs. 79 a 81 del anexo).
II.6. El 23 de agosto de 2012, se planteó recurso de revocatoria, indicando, que la Resolución Sumarial adolece de vicios procedimentales insubsanables, como; a) La no valoración de la prueba documental y testifical presentada; b) La incoherencia en no resolver el incidente de nulidad que hace a cuestiones procedimentales; c) La Resolución Sumarial, es un simple relación de antecedentes del caso y considerandos absolutamente imprecisos e incoherentes para la aplicación de la sanción de destitución; d) La falta de fundamentación e incoherencia de la Resolución, que inobservó el principio de presunción de inocencia, imponiéndole la sanción más grave, aún cuando existía insuficiencia de información y documentación para emitir una opinión sobre el estado de salud de la madre y del niño, así como de su actuación, que impide pronunciamiento alguno sobre la existencia o no de responsabilidad civil o penal en su contra; y, e) Se violentó la norma y el Reglamento del Sumario Administrativo, dado que no se pronunció sobre si la denuncia fue declarada probada o no (fs. 74 a 75 vta. del anexo).
II.7. El 5 de septiembre de 2012, se dictó Resolución Sumarial, aceptando el recurso de revocatoria disponiendo la apertura de término de prueba de cinco días hábiles administrativos para la presentación de prueba de cargo y descargo (fs. 73). El 13 de ese mes y año, Rubén Darío Costa Benavides, ratificó la integridad de la prueba aportada, pidiendo su producción, correcta valoración y recepción de su declaración; y, adjuntó certificación del Colegio Nacional de Médicos, referida a que la profesional que realizó la auditoria médica no se encuentra registrada en tal calidad (fs. 71 del anexo).
II.8. El 28 de septiembre de 2012, el Tribunal Sumariante, determinó ratificar en todas sus partes la Resolución Sumarial emitida el 13 de agosto de ese año, con los siguientes fundamentos: 1) Los argumentos expuestos en el recurso de revocatoria, están dirigidos a cuestionar la actuación del Tribunal Sumariante, dejando de lado el derecho a ejercer una defensa enfocada en los hechos ocurridos el 28 de diciembre de 2010, que originaron el proceso investigativo preliminar; 2) El Tribunal Sumariante, aclaró que el proceso estuvo basado en evidencias documentales (fácticas, reales y ciertas), iniciado por recomendación del informe de auditoría externa del INASES y de ninguna manera es consecuencia de la denuncia; y, 3) No es competencia del Tribunal Sumariante, pronunciarse sobre la acreditación o no de la profesional auditora médico externo que firmó el informe de auditoría externa del INASES (fs. 59 a 61 del anexo).
II.9. El 18 de octubre de 2012, Rubén Darío Costa Benavides, planteó recurso jerárquico, argumentando: i) Ausencia de valoración de la prueba ratificada en el plazo de cinco días; ii) La no consideración de la observación al informe de auditoría externa del INASES, en cuanto a la validez y legalidad de la misma; iii) No se respetaron sus derechos a la defensa y al debido proceso, por incumplimiento del procedimiento y la normativa existente, al llegarse a supuestas conclusiones sin que ellas tengan asidero legal y documental, considerando que no se produjo prueba alguna; y, iv) En ningún momento se explicó ni justificó cual la prueba contundente para sancionarlo de manera arbitraria y el fundamento para mantener subsistente el informe del INASES practicado por una profesional que no está autorizada para tal efecto
II.10. El 26 de noviembre de 2012, el Gerente General de la CSBP, dictó la Resolución de recurso jerárquico 001/2012, confirmando en todas sus partes la Resolución de recurso de revocatoria de 28 de septiembre del indicado año, que resolvió ratificar la Resolución Sumarial emitida el 13 de agosto de ese año; con los siguiente fundamentos: a) Los argumentos de Rubén Darío Costas Benavides, están dirigidos a cuestionar la actuación del Tribunal Sumariante, que estuvo conformado por profesionales del área médica; b) Se ratificó enfáticamente al accionante, la legalidad del informe de “Auditoría Médica Externa” (sic), realizada y emitida por el INASES; c) La responsabilidad del accionante en la omisión del registro del acto médico, como de todo el proceso de parto, dado que debió mantener el registro médico con información completa y veraz; y, d) De acuerdo al art. 73 del Reglamento Interno de Trabajo, el despido es justificado por incumplimiento del contrato de trabajo o Reglamento Interno de Trabajo. Que el Manual de Cargos de la Administración Regional de médicos de planta, establece dentro de sus funciones: “2) Realizar la prestación de servicios de atención médica con oportunidad, eficacia y eficiencia” (sic) (fs. 47 a 51 del anexo).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a no ser juzgado por comisiones especiales, a la presunción de inocencia, a ser oído antes de ser condenado, a la defensa y al debido proceso; por cuanto, en forma ignominiosa e ilegal fue alejado de su fuente laboral, incurriéndose en los siguientes actos ilegales: 1) Se impidió la presentación de descargos en la elaboración de las auditorias médicas interna y externa, dado que no lo notificaron con ningún actuado; 2) El Tribunal Sumarial, de acuerdo al Reglamento Interno, debió ser conformado con anterioridad a la determinación de inicio de proceso en su contra; 3) La no consideración de la denuncia de irregularidades en la elaboración de la auditoría médica externa; 4) Durante la sustanciación del citado proceso, fue puesto en total estado de indefensión, debido a que no lo notificaron para prestar su declaración informativa; no obstante, ofreció prueba documental y testifical, que no fue considerada, para finalmente concluir con su destitución del cargo, presumiendo su culpabilidad aún cuando no existen elementos que sustenten su responsabilidad penal o civil; 5) En grado de revocatoria, se trató de subsanar las irregularidades en que se incurrió en primera instancia y nuevamente no se recibió ni valoró su prueba de descargo; y, 6) En Resolución jerárquica, sin fundamentación alguna se confirmó su destitución, sin explicar en qué consistió el incumplimiento de su contrato.
Por consiguiente corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos lesivos a los derechos del accionante con la finalidad de conceder o denegar la tutela reconocida por este medio de defensa.
III.1. Sobre los principios ético morales de la sociedad plural y los valores que sustenta el Estado boliviano
En primer lugar cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto está dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial y debe, a base del esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional y en todos los órganos e instituciones del poder público, concretar un estado como el proclamado, principalmente en el Órgano Judicial que a través de sus jurisdicciones y en la función judicial ejercida por sus autoridades en las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la que los valores que sustenta el Estado como unidad, igualdad inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien, que señala el art. 8.II de la CPE.
Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, augura superar con creces la estructura colonial estableciendo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.I de la CPE, los principios ético morales de la sociedad plural que el Estado asume y promueve son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso, ni seas ladrón), estos últimos, mandatos de restricción que pudiendo ser de orden imperativo para cada individuo, en cada hogar de las bolivianas y bolivianos, es también esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos que, sin embargo, de manera permanente se confronta con ciertos males como la corrupción que lastiman nuestras instituciones y sociedad, razón por la que el Estado encuentra como un elemento transformador de la sociedad la lucha contra la corrupción. Una inequívoca señal de esta voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que instituye el principio de irretroactividad de la ley excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.
Se ha dicho y reiterado en la jurisprudencia constitucional que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, respecto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria están, también entre otros, la verdad material y el debido proceso.
En torno a la administración de justicia, o dicho desde una perspectiva actual e inclusiva, respecto a impartir justicia no puede soslayarse el hecho que ésta sustenta las decisiones en el análisis e interpretación, no sólo limita a la aplicación de formas y ritualismos establecidos en la norma sino como el hacer prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible que esté a lado del Estado y la población, con miras al vivir bien y rebatiendo los males que afecta a la sociedad como lo es la corrupción.
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha señalado: “El principio de seguridad jurídica refuerza esta idea, al garantizarle al ciudadano que la actividad judicial procurará, en todo caso y por encima de toda consideración, garantizar la efectiva protección de sus derechos constitucionales y legales accediendo a una justicia material o verdaderamente eficaz no una aplicación formal y mecánica de la ley, por el contrario, lograr que las consecuencias mismas de una decisión judicial debe significar una efectiva materialización de los principios, valores y derechos constitucionales…” (SC 1138/2004-R de 21 de julio).
“Conforme a lo expuesto, el valor superior 'justicia' obliga a la autoridad jurisdiccional -en la tarea de administrar justicia- procurar la realización de la 'justicia material' como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones” (SC 0818/2007-R de 6 de diciembre).
III.2. La acción de amparo constitucional
Al establecer el art. 128 que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”, la instituye como el medio idóneo y efectivo para el restablecimiento inmediato de todos aquellos derechos que no fueren tutelados por otras acciones de defensa. La activación de la protección que brinda está supeditada al cumplimiento de dos principios esenciales que hacen a su naturaleza jurídica, de subsidiariedad e inmediatez. El art. 129.I, define al primero de los referidos principios, como la inexistencia de otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías; advirtiendo, que no se constituye en un medio alternativo u optativo de otras instancias o recursos legales, dado que su finalidad es el restablecimiento inmediato y efectivo del derecho conculcado por actos u omisiones de servidores públicos o de persona individual o colectiva y no la de constituirse en un medio alternativo u optativo de otras instancias. En función a ese mandato constitucional, el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), restringe la procedencia de esta acción cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo; empero, prevé situaciones excepcionales que permiten prescindir de dicho principio, cuando, previa justificación fundada, la protección pueda resultar tardía y exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela (las negrillas son nuestras).
El principio de inmediatez, implica la existencia de un plazo de caducidad, fijado en seis meses, para la interposición de la acción de amparo constitucional, que al igual que el principio de subsidiariedad tiene por finalidad brindar tutela efectiva, oportuna e inmediata.
III.3. El debido proceso
El instituto jurídico del debido proceso, concebido por el texto constitucional, como una garantía jurisdiccional, principio constitucional y derecho fundamental -arts. 115.II, 117, 137 y 180 de la CPE-, a través de la doctrina constitucional emanada de este Tribunal, se precisó que es un instrumento de defensa de derechos fundamentales y garantías constitucionales durante la tramitación del proceso judicial o administrativo, a través de la estricta sujeción al procedimiento previsto en la norma. De ahí que su objeto es materializar los valores jurídicos de justicia e igualdad, en el entendido que sólo a través de ellos se logrará la eficacia máxima de los derechos fundamentales de cada persona.
Instrumentos internaciones como la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 -arts. 10 y 11-, la Declaración American de Derechos y Deberes del Hombre -XXVI- y la Convención Americana sobre Derechos Humanos -arts. 8 y 9-, instituyen al debido proceso como un derecho humano, al referir que toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías por un juez o tribunal competente previo a la imposición de una sanción.
Bajo ese contexto, tenemos que el debido proceso en su faceta adjetiva: “'…comprende cuatro elementos, el Juez natural, que a su vez tiene tres componentes, competencia, imparcialidad e independencia; la fase del juicio previo que nadie puede ser sancionado sino en la forma establecida por la ley, para ello deberá observarse el respeto del derecho a la defensa -técnica y material-, principio de contradicción, publicidad, presunción de inocencia y otros; la tercera fase es la relativa a la decisión, que contiene elementos específicos como la motivación, la congruencia y la sentencia justa; y, finalmente el derecho a la doble instancia'”, en ese sentido la SCP 0894/2012 de 22 de agosto.
III.4. Motivación y fundamentación
Otro elemento del debido proceso es la motivación y fundamentación que debe contener todo pronunciamiento judicial o administrativo, cuya finalidad es hacer conocer al administrado o procesado las razones o motivos que sustentan la decisión asumida, denotando coherencia entre los supuestos fácticos y el precepto legal al cual se subsume, así como la correcta valoración de todos los elementos de prueba y la concordancia entre lo motivado y resuelto; constituyendo, una exigencia procesal, que permitirá el ejercicio del derecho de impugnación y por ende del derecho a la defensa.
Cabe resaltar, que la motivación no puede entenderse como la exigencia de una amplia exposición de consideraciones, citas legales y argumentos repetitivos, sino, que debe ser concisa, clara y responder a todos los puntos demandados y al mismo tiempo existir estricta correspondencia entre la parte motivada y la decisión final o parte dispositiva.
III.5. Valoración de la prueba
Por determinación del art. 196.I de la CPE, la jurisdicción constitucional, tiene como función esencial resguardar la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; no correspondiéndole, efectuar una labor que compete única y exclusivamente a la jurisdicción ordinaria, como la valoración de elementos de prueba o la interpretación de la legalidad ordinaria. Consiguientemente, la asignación de un determinado valor a la prueba aportada en el proceso judicial o administrativo y sobre la cual se sustente en el fondo la decisión a tomar, le corresponde exclusivamente a esas instancias y no a este Tribunal.
En ese orden, la valoración de la prueba es uno más de los elementos que componen la garantía del debido proceso, dado que a través de la correcta y razonada valoración efectuada, que explique los motivos por los cuales se asigna determinado valor a la prueba ofrecida y producida en la etapa procesal correspondiente, se tendrá por respetada la referida garantía procesal. Ahora bien, de manera excepcional se activa la protección que brinda este medio de defensa, cuando: “…a) Exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsible para decidir (…) o b) Cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales…”, razonamiento reiterado por la SCP 0039/012 de 26 de marzo, entre otras (las negrillas son nuestras).
III.6. Análisis del caso concreto
En función a los hechos que motivaron la interposición de la presente acción e identificadas las problemáticas a resolver, a continuación se efectuará el análisis del caso concreto, observando el Reglamento de Sumario Administrativo de la CSBP, en el entendido que se alega la lesión al debido proceso en sus distintos elementos:
III.6.1. Con relación a la ausencia de valoración de la prueba de descargo
Notificado Rubén Darío Costas Benavides con el Auto inicial de sumario administrativo y dentro del plazo previsto por el Reglamento de Sumario Administrativo, presentó sus descargos compuesta por prueba documental y el ofrecimiento de prueba testifical -Conclusión II.3 de este fallo-. No obstante, que en tiempo oportuno y dentro del plazo de ley, el accionante, ofreció la prueba pertinente a su derecho, el 13 de agosto de 2012, se dictó Resolución Sumarial, que determinó su destitución sin goce de beneficios sociales; en cuyos fundamentos, no cursa acápite alguno que refiera la valoración asignada a los elementos de prueba ofrecidos por el accionante, limitándose únicamente a considerar el informe de auditoría médica externa, para concluir con la imposición de la sanción.
En consecuencia, la omisión en la valoración de la prueba presentada por Rubén Darío Costa Benavides, en la que incurrió el Tribunal Sumariante, compuesto por los codemandados que la conformaron, lesionó el debido proceso en su elemento del derecho a una valoración razonada de la prueba ofrecida y producida en la etapa procesal pertinente.
En recurso de revocatoria de 23 de agosto de 2012, el accionante, expresó como uno de los agravios, la no valoración de la prueba de descargo, que no se consideró en Resolución de 28 de septiembre de ese año, pese a que el 13 de septiembre de igual año, Rubén Darío Costa Benavides, ratificó la prueba presentada como emergencia de la “apertura de término probatorio”, dispuesta en la fase de impugnación mediante Resolución de 5 de septiembre del indicado año, por el Tribunal Sumariante (Conclusión II.7), que de acuerdo al Reglamento de Sumario Administrativo, no contempla una nueva apertura de término probatorio, sino, la recepción de prueba de reciente obtención -art. 16 del indicado Reglamento-. Aún cuando, se hubiera dado lugar a la producción de prueba testifical, no cursa en obrados y mucho menos en la Resolución de 28 de septiembre de ese año, que ratificó la Resolución Sumarial de 13 de agosto del mismo año, la valoración de esa prueba y la ofrecida por el accionante.
En recurso jerárquico, el accionante, nuevamente denunció la ausencia de valoración de la prueba, que mediante Resolución de recurso jerárquico 001/2012 de 26 de noviembre, confirmó en todas sus partes la Resolución de recurso de revocatoria, manteniendo los fundamentos esgrimidos por el Tribunal Sumariante en Resolución de revocatoria, sin ingresar a considerar y resolver, los agravios expresados en ese medio de impugnación, relativos a la omisión en la valoración de la prueba de descargo. Lo que deviene en vulneración al debido proceso en su elemento del derecho a una valoración razonada de la prueba.
III.6.2. Con relación a la falta de motivación de las resoluciones pronunciadas en el proceso sumario administrativo
En el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo, se expresó que la motivación no implica la exposición ampulosa de considerandos y citas legales, sino que exige una estructura de forma y fondo que satisfaga todos los puntos demandados, expresando de manera justificada y razonada los motivos por los cuales se asume la decisión. En la problemática planteada, el accionante refiere la falta de motivación de las Resoluciones dictadas en la etapa del sumario y de impugnación, dada la revisión de las mismas, se evidencia la ausencia total de razones que expliquen o hagan comprender al accionante del por qué se llegó a determinar su destitución del cargo.
Así la Resolución Sumarial de 13 de agosto de 2012, con total carencia de motivación, que explique a Rubén Darío Costa Benavides, el motivo por el cual, se determinó su destitución del cargo, aún cuando el informe de auditoría externa, estableció la imposibilidad de pronunciarse sobre la existencia o no de responsabilidad civil o penal y la falta de valoración de la prueba oportunamente ofrecida y que no se produjo -testifical-; constituye lesión al debido proceso, en sentido que no contiene explicación alguna que brinde certeza al accionante de que la sanción impuesta es el resultado de la adecuación de su conducta a la falta o incumplimiento de la normativa de esa materia. Por consiguiente, el Tribunal Sumariante, tenía la obligación de pronunciarse explicando las razones por las cuales su decisión responde a una correcta valoración de la prueba y la aplicación de la normativa pertinente en función a los hechos que dieron lugar al inicio de proceso sumario administrativo.
En etapa de impugnación, tenemos las Resoluciones de 28 de septiembre de 2012 y de jerárquico 001/2012 de 26 de noviembre; y como se dijo, la motivación no sólo comprende la expresión de las razones que expliquen del porqué de la decisión asumida, sino también el pronunciamiento de todos los puntos demandados. En ese sentido, planteado el recurso de revocatoria, según se describe en la Conclusión II.6 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se fijaron varios agravios, que en Resolución de 28 del indicado mes y año, no merecieron respuesta motivada y fundamentada que dieren lugar al convencimiento de que la Resolución impugnada responde a una correcta valoración de la prueba y aplicación de las normas, limitándose a reiterar lo manifestado en la Resolución Sumarial. Es más, ni siquiera se pronunciaron sobre todos los agravios expresados, lesionando una vez más el debido proceso en su elemento del derecho a la motivación; que a su vez, consintió en la persistencia de los vicios procesales existentes, cuando pudo sanearse el proceso y retrotraer los actos procesales a efectos de respetar la citada garantía y los derechos del accionante.
Por último, la Resolución de recurso jerárquico 001/2012 de 26 de noviembre, emergente del recurso jerárquico planteado el 18 de octubre del citado año, según se tiene descrito en la Conclusión II.10 del presente fallo, tampoco resolvió todos los puntos planteados como agravios y mucho menos contiene motivación, dado que simplemente se reiteraron los “fundamentos” de la Resolución de 28 de septiembre del mismo año, sin justificar del por qué se está confirmando la Resolución impugnada y manteniendo la Resolución Sumarial que determinó su destitución del cargo. Es decir, sin expresar ninguna razón, ni mucho menos dar respuesta a los agravios formulados, se concluyó con la confirmación de la Resolución cuestionada, derivando una vez más en vulneración del debido proceso en su elemento del derecho a la motivación, dado que debió habérsele explicado el por qué la decisión asumida por el Tribunal Sumariante y confirmada en Revocatoria, es correcta y que no se lesionó ningún derecho fundamental.
Bajo esos fundamentos, corresponde conceder la tutela solicitada, al haberse constatado la lesión a la garantía del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y valoración razonada de la prueba. En ese sentido, amerita se anule el proceso sumario administrativo seguido en contra Rubén Darío Costa Benavides, debiendo realizarse uno nuevo enmarcado en la citada garantía jurisdiccional, observando en todo momento los principios, valores, garantías y derechos contenidos en la Constitución Política del Estado y disposiciones Reglamentarias de la materia.
III.7. Del principio de subsidiariedad
Una de las problemáticas identificadas en la presente acción es la relativa a que el accionante, alega haber sido sometido a proceso por un Tribunal Sumariante que no se conformó según establece el Reglamento de Sumario Administrativo de la CSBP; al respecto, no es posible emitir pronunciamiento alguno, en el entendido que la presunta infracción al elemento del juez natural del debido proceso, en este caso la conformación del Tribunal Sumariante, debió ser reclamada oportunamente en las distintas instancias de impugnación -revocatoria y jerárquico- que tuvo a su alcance durante el proceso sumario administrativo, no pudiendo subsanarse dicha omisión mediante la presente acción, dado que ello implicaría desconocer uno de los principios que rigen la activación de la protección que brinda este medio de defensa, como es el principio de subsidiariedad. Por cuanto, corresponde denegar la tutela invocada al respecto.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela invocada, en parte obró correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve:
CONFIRMAR la Resolución 050/2012 de 19 de diciembre, cursante de fs. 57 a 60, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia CONCEDER la tutela impetrada en los términos del Tribunal de garantías.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA