SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0752/2013-L

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0752/2013-L

Sucre, 30 de julio de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente:                2011-23098-47-AAC

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 24/2013 de 10 de abril, cursante de fs. 1452 a 1454, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Cesar Cabrera Román en representación de Sheila Maida Reynaga, Alvin Hernando Siles Toledo, Betzy Gladys Analis Chavarria, María Bravo Aliaga vda. de Vargas, Jacquie Sejas Clavijo, Maritza Rocha Angulo, Juan Carlos Delgadillo Canelas, Edgar Hugo Fernández Ríos, José Manuel Ramírez Velarde, Víctor Hugo Gutiérrez Ricaldi, Juan Carlos Quinteros Iriarte, Gonzalo Dalenz Cueto, Rebeca Luizaga Escobar, Carmen Rosmeri Pariente Mendoza, Rómulo Rodríguez Vides y Emilse Eguez Suárez de Zaconeta contra Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, Daniel Santalla Torrez, ex y actual Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, Luis Gonzalo Cornejo Hernández y Tiburcio Aguilar Márquez, ex y actual Viceministro de Empleo, Servicio Social y Cooperativas.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 de enero de 2011 y 14 de diciembre de 2012, cursantes de fs. 1225 a 1232 vta. y 1266 a 1267 vta., los accionantes por intermedio de su representante exponen los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Servicio Departamental de Salud (SEDES) Cochabamba, emitió la convocatoria de méritos y examen de competencia abierto, al que se presentaron en calidad de profesionales para optar por cargos de médicos de base, cumpliendo con todas y cada una de las exigencias, la normativa legal y de modo particular lo previsto por el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, habiendo sido declarados ganadores de los ítems convocados a la conclusión del proceso.

Por razones que desconocen, el Director del SEDES Cochabamba, emitió la Resolución Administrativa (RA) 36/2010 de 9 de febrero, dejando sin efecto la convocatoria, así como todas las actuaciones del concurso de méritos y examen de competencia abierto departamental, la misma que impugnaron a través del recurso de revocatoria, siendo revocada mediante RA 52/2010 de 9 de marzo, pronunciada por la misma autoridad declarando válido y legal todo el proceso de selección, lo que motivó se presenten dos recursos, por un lado el recurso jerárquico por Máximo Paco y otros (perdedores del concurso) y paralelamente el de revocatoria presentado por Rodrigo Heredia Alba, a quien se anuló su ítem por una irregularidad encontrada en su caso concreto.

Tramitados los recursos ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y el Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, por Resolución Ministerial (RM) 529/2010 de 12 de julio, concluyeron que el recurso jerárquico fue presentado fuera del plazo previsto por el Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001, siendo desestimado; sin embargo, con relación al de revocatoria interpuesto por Rodrigo Heredia Alba, sin ninguna facultad para reconocer y resolver tal recurso, anularon la convocatoria a concurso de méritos y examen de competencia, decisión ilegal que no responde a una adecuada y objetiva aplicación de la norma jurídica, pues tal recurso debió ser resuelto por la instancia colegiada que inició y concluyó el proceso de convocatoria más no por el superior jerárquico.

El art. 56 del DS 071 de 9 de abril de 2009, establece como atribución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social conocer y resolver los recursos jerárquicos, por lo que las autoridades demandadas no tenían competencia para disponer la nulidad del proceso, por cuanto Rodrigo Heredia Alba formuló recurso de revocatoria y no jerárquico, pues conforme al art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), es la misma autoridad que dictó la Resolución impugnada, la que debe sustanciar y resolver el recurso de revocatoria, en el caso el Director del SEDES o en su caso la comisión o tribunal calificador conformado por el Colegio Médico de Cochabamba, el “SIRMES, el SEDES y la UMSS”.

Añaden que, en el hipotético caso de que las autoridades demandadas tendrían competencia para resolver tal recurso, es presupuesto básico que las determinaciones se enmarquen en lo pedido, en el caso se dispuso la anulación de todo el proceso de convocatoria, cuando lo correcto era sólo determinar la nulidad del ítem cuestionado por Rodrigo Heredia Alba, quien en ningún momento solicitó o impugnó la validez o ilegalidad de todo el proceso, pues no cuestionó irregularidades sobre los ítems de los cuales son ganadores, por lo que el Tribunal jerárquico debió limitarse a considerar los puntos reclamados y no oficiosamente efectuar decisiones mas allá de lo pedido.

La RM 529/2010, arguye como fundamento que la “publicación en la Convocatoria que no se realizaron con un día por medio de intervalo, conforme exige la norma, por lo que corresponde anular la citada convocatoria a fin que esta responda a los principios de mérito competencia y transparencia” (sic), careciendo de fundamentación técnico-jurídico, pues no explica la supuesta anomalía de los intervalos en la publicación y desconoce el art. 35 inc. c) de la LPA, el cual refiere que sólo existe nulidad del acto administrativo, cuando prescinde total y absolutamente del procedimiento establecido por ley. Ni quienes plantearon el recurso jerárquico, menos Rodrigo Heredia Alba que presentó el de revocatoria, observaron la supuesta infracción en las publicaciones; en consecuencia, tales publicaciones, al no ser cuestionadas por los accionantes, causaron estado por tanto son incuestionables, al respecto se debe considerar que cuando colisionan dos normas para resolver un mismo caso, una común y una especial, tiene aplicación preferente la norma especial, en el caso el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia.

Las autoridades  demandadas, actuaron de oficio, pues conocedores que por mandato del art. 56 del DS 071, sólo pueden conocer y resolver recursos jerárquicos, trataron y resolvieron un recurso de revocatoria, olvidando que sólo los formulados conforme a ley, pueden contribuir a depurar la legalidad de una actuación administrativa, en conclusión la falta de competencia origina el vicio del acto administrativo que produce su invalidez, en el caso de la RM 529/2010.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señalan como lesionados sus derechos, al debido proceso en su elemento de juez natural, el acceso a la función publica, al trabajo y a la dignidad humana, citando al efecto los arts. 21.2, 46, 115.II, 117.I, 144.II.1 y 2 y 234 de la Constitución Política del Estado (CPE); 23.1 inc. c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 25 inc. c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y 21.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se otorgue la tutela y sea con la condenación de costas procesales y a momento de brindarse la tutela se disponga: “a. Se DEJE SIN EFECTO Y SE DECLARE LA NULIDAD de la Resolución 529/10 de 12 de julio emitida por las autoridades accionadas; b. Se disponga la VALIDEZ LEGAL INTEGRA de la convocatoria de concurso de méritos examen de competencia abierto departamental, los resultados publicados y los ítems conseguidos por mis representados: c. En consecuencia se ordene se les ministre posesión en los cargos de los cuales son los ganadores; y, d. Se disponga el pago de los salarios por los meses de la suspensión ilegal en la posesión de los cargos que han sido ganadores mis representados” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 14 de marzo de 2013, según consta del acta cursante de fs. 1439 a 1443 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes por intermedio de su abogado y apoderado, ratificaron íntegramente su acción de amparo, así como el petitorio, expresando que conforme a la “SC 693/2012”, es procedente tutelar el debido proceso en su elemento de  juez natural, vía acción de amparo.

Con el derecho a réplica manifestaron: a) Se sostiene que, en mérito al principio de informalidad, se recondujo el recurso de revocatoria, sin aclarar, fundamentar ni motivar porque de tal reconducción, incumpliendo reglamentos y normativa específica administrativa; b) La Sentencia Constitucional que acompañan los abogados de la parte demandada data del 23 de julio de 2012; sin embargo, acompañan otro fallo del 2 de agosto del mismo año, que reconduce la línea jurisprudencial, estableciendo que la competencia como elemento del juez natural, también es tutelado vía acción de amparo; c) El recurso de revocatoria se presenta ante la misma autoridad que pronuncia una resolución, ahora ni el Ministro como el Viceministro, no fueron quienes dictaron la resolución impugnada, por lo que en virtud al principio de presentación de los recursos, el interpuesto por Rodrigo Heredia Alba no causa efecto, habiendo las autoridades demandadas actuado de manera errada; y, d) Se debe diferenciar lo que es derecho de trabajo con el derecho al trabajo, en el caso se ha vulnerado el derecho al trabajo, pues en su momento fueron declarados ganadores de un proceso de concurso de méritos, lo inmediato era ejercer su trabajo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Ramiro Aguilera Neuenschwander en mérito al testimonio de poder especial, amplio y suficiente 394/2012 de 19 de diciembre, se apersonó en nombre y representación de Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y Tiburcio Aguilar Márquez, Viceministro de Empleo, Servicio Social y Cooperativas, y por escrito de fs. 1292 a 1300 presentó informe, cuyos fundamentos relevantes son: 1) Las personas que presentaron recurso de revocatoria contra la RA 36/2010, no interpusieron recurso jerárquico contra la RA 52/2010, que declaró válido y legal el concurso de méritos y examen de competencia abierto departamental y también dispuso anular la misma convocatoria con relación al ítem 73940 ganado por Rodrigo Heredia Alba, lo que significa que no agotaron la vía administrativa, incumpliendo con el principio de subsidiariedad; 2) Los aspirantes a servidores públicos del SEDES Cochabamba, que participaron en el proceso de dotación de personal a través de una convocatoria pública externa, tienen derecho a impugnar los resultados contenidos en el informe de resultados evacuado por el Comité de Selección conforme a lo previsto en la “parte infine del inciso c) del parágrafo II de las Normas básicas” (sic), modificado por el art. 40 del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquico para la Carrera Administrativa, siendo el único recurso que tienen los participantes o postulantes, en tal proceso; 3) No obstante que, Rodrigo Heredia Alba interpusiera recurso de revocatoria contra la RA 52/2010, se activó ipso jure la instancia jerárquica, reconduciéndose la causa como recurso jerárquico; toda vez que, el Comité de Selección ya se había pronunciado por única vez en instancia de revocatoria, por tal razón por principio de unidad del proceso de dotación de personal, resultaba inviable tramitar tal recurso en instancia revocatoria, siendo considerado como jerárquico, por efecto del principio de reconducción de causas en sede administrativa, que deriva del principio de informalismo, en estricta aplicación al art. 33.I del Reglamento de Recursos de Revocatoria y Jerárquico para la Carrera Administrativa, aprobada por DS 26319; 4) Se alega la vulneración del debido proceso en su elemento de juez natural, tal elemento a su vez tiene tres componentes, la imparcialidad, la independencia y la competencia, la presente acción de amparo es interpuesta fundamentalmente por la falta de competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y el Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, para resolver el recurso de revocatoria sin tener competencia para ello. Al respecto, conforme a la línea jurisprudencial plasmada en la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, el derecho al debido proceso en su componente del juez natural referido a la competencia, debe ser tutelado a través del Recurso Directo de Nulidad, dentro del plazo de treinta días desde la notificación, mas no mediante la acción de amparo; 5) La Constitución Política del Estado, no establece como derecho y/o garantía constitucional el acceso a la función pública, pues el acceder a un cargo público no es una misión obligatoria para el Estado, sino sólo una forma de generar empleo; 6) Para acceder a la función pública es necesario cumplir con ciertos requisitos, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a momento de emitir la RM 529/2010, actuaron conforme a ley, lo que no puede ser entendido como vulneración del derecho al trabajo, lo contrario sería permitir se contraten servidores públicos sin tomar en cuenta los procedimientos previstos; y, 7) Finalmente se debe considerar que jamás se afectó la condición humana de los accionantes, pues no accedieron a  la instancia jerárquica. Por tales fundamentos solicitan se deniegue la acción de amparo.

En audiencia añadieron lo siguiente: i) Con relación al pago de supuestos salarios devengados, debe considerarse que los accionantes sólo eran postulantes a un cargo público, en ningún momento ejercieron el cargo, no hubo posesión, menos memorándum de designación, resultando impertinente tal pretensión; ii) Sobre la pretensión de declarar la validez íntegra del concurso de méritos y examen de competencia, sólo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social como entidad máxima regula el régimen de la carrera administrativa, siendo la única encargada de verificar los procesos de reclutamiento y selección de personal, no pudiendo considerarse tales aspectos a través de una acción de amparo; y, iii) Se habla del derecho al trabajo, el mismo se encuentra supeditado al cumplimiento de ciertas condiciones, en el caso sólo para quienes ingresan con convocatoria, dentro de los parámetros señalados, por tanto no se advierte tal vulneración.

   

Con el derecho a la dúplica sostuvieron que, no es cierto que la Resolución impugnada carezca de fundamentación, pues revisando los considerandos quinto y sexto, dicha determinación efectúa un análisis de la convocatoria, al concluir que sea que se impugne o no, debe remitirse en revisión al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para su incorporación a la carrera administrativa.

Carmen Ruth Trujillo Cárdenas y Luis Gonzalo Cornejo Hernández,  ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social y ex Viceministro de Empleo, Servicio Social y Cooperativas, no asistieron a la audiencia ni presentaron informe alguno, pese a su legal notificación (fs. 1391).

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Leslie Paola Mendoza Yavi, en mérito al testimonio de poder especial y suficiente 46/2013 de 14 de enero, se apersonó en representación de José Víctor Patiño Durán, ex Director del SEDES Cochabamba, y por memorial que cursa de fs. 1361 a 1362 vta., presentó informe sosteniendo lo siguiente: a) En el proceso de convocatoria presuntamente existieron irregularidades, por los que los postulantes Carlos Rolando Alanez Torrez, Ángela María Ibarcena Aramayo, José María Luizaga López, Máximo Paco Choque, Claudia Pérez Maldonado, Norberto Manzano Dorado, Luis Herrera Hoyos, Luis Chuquimia Bellot, Nelson Eduardo Acebey Castellón y Zenón Valdivia el 12 de enero de 2010, solicitaron la nulidad del proceso de calificación de méritos y examen de competencia, ante lo cual el Director del SEDES por no gozar de un adecuado asesoramiento mediante RA 36/2010, anuló obrados dejando sin efecto la convocatoria, así como las demás actuaciones realizadas; b) Ante dicha Resolución y dentro del plazo, se interpuso recurso de revocatoria por lo que el 9 de marzo de 2010, la misma autoridad revocó la RA 36/2010, declarando válido y legal el concurso de méritos y examen de competencia, con excepción del ítem 73940 correspondiente a Rodrigo Heredia Alba; y, c) El actuar de su representado estuvo enmarcado dentro de la norma prevista en el art. 121 de la LPA y su DS 26115.

Rodrigo Heredia Alba, también identificado como tercero interesado, no se apersonó a la audiencia señalada ni presentó informe o requerimiento alguno, pese a su legal notificación (fs. 1336).

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 24/2013 de 10 de abril, cursante de fs. 1452 a 1454, denegó la acción de amparo, en mérito a los siguientes fundamentos: 1) La regla y la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, es la subsidiariedad, lo que significa que sólo puede activarse cuando se agotaron todas las instancias procesales; 2) Las actuales autoridades del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y Viceministerio de Empleo, Servicio Social y Cooperativas, refieren que los accionantes no agotaron la vía administrativa, toda vez que ante la emisión de la RA 36/2010, emitida por el Director de SEDES Cochabamba, sólo presentaron recurso de revocatoria, mas no el jerárquico como correspondía, siendo los profesionales que no ganaron la convocatoria, los que presentaron tal recurso, por lo que se estaría intentando sorprender al Tribunal de garantías; 3) Tras dictarse la Resolución 52/2010, que resolvió el recurso de revocatoria, notificadas las partes no presentaron el jerárquico, acudiendo directamente a la acción de amparo, incumpliéndose con el principio de subsidiariedad; y, 4) Las autoridades demandadas al dictar la RA 529/2010, actuaron dentro de sus competencias establecidas en la ley.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión de la Resolución 01/2011 de 6 de enero, pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, por la que se declaró la improcedencia in límine de la presente acción tutelar; emitió el AC 0022/2012-RCA-SL de 14 de agosto (fs. 1245 a 1249), disponiendo que se admita la presente acción de amparo constitucional y que en resolución se determine lo que en derecho corresponda. Es así, que el Tribunal de garantías, emitió la Resolución 24/2013 de 10 de abril, misma que ahora se revisa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. José Patiño Durán, Director del SEDES Cochabamba por RA 36/2010, tras concluir que la convocatoria de concurso de méritos y examen de competencia abierto departamental, para optar a cargos de médicos de base publicada en el periódico Los Tiempos el 1 y 26 de noviembre de 2009, “no ha cumplido con la normativa legal referida a concurso de méritos y examen de competencia (Ley 2341 y su Decreto Supremo Reglamentario D.S. 26115 de 16 de marzo de 2001 y Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia aprobado con RM Nº 0622 de 25 de julio de 2008 y)” (sic), dejó sin efecto la misma, así como las demás actuaciones realizadas en el proceso de selección y dotación de personal (fs. 2 a 3).

II.2. Edgar Hugo Fernández Ríos, Maritza Rocha Angulo, Yvan Gualberto Patiño Sánchez, Lizbeth Lazo Villarte, Alberto Vilcaez Flores, Grover Villarroel Padilla, Silbana Bernarda Eguez Sosa, Gonzalo Dalenz Cueto, Edwin Elías Salguero Arispe, Rebeca Luizaga Escobar, Víctor Hugo Gutiérrez Ricaldi, Yolanda Canqui Condori, Jandira Tania Torrez Salazar, Rómulo Rodríguez Vides, Juan Evangelista Ramiro Cadima Flores, Rodrigo Tardío Flores, Alvin Hernando Siles Toledo, Juan Carlos Delgadillo Canelas, Jhery Osvaldo Dávila Guardia, Graciela Marina Córdova Pozo, Freddy Alejandro Guizada Aliendre, Jacquie María Sejas Clavijo, Guido Sánchez Rojas, Zulma Ugarte Rocabado, Gualberto Lara Lora, Juan Carlos Quinteros Iriarte, Carmen Rosmeri Pariente Mendoza, Sheila Maida Reynaga, Vladimir Rubén Quispe Apaza, María Bravo vda. de Vargas, William Alexander Torrico Aponte, Juan Carlos Vichini Velasco, Betzy Gladys Alanis Chavarria, Emilse Eguez Suárez de Zaconeta y José Manuel Ramírez Velarde, por memoriales presentados el 11 de febrero de 2010, dedujeron recurso de revocatoria contra la RA 36/2010 (fs. 139, 153, 159, 165, 171, 177, 183, 189, 199, 201, 207, 213, 219, 225, 231, 237, 243, 249, 256, 261, 268, 273, 279, 285, 291, 298, 303, 310, 316, 322, 328, 334, 340, 346 y 352).

II.3. Por Resolución de recurso de revocatoria 52/2010, José Patiño Durán, Director del SEDES Cochabamba, estableció que el único defecto formal radica en lo concerniente a las publicaciones de la convocatoria, el cual no hace a la esencia del proceso, resultando relativo, subsanado implícitamente por las autoridades al permitir la prosecución del proceso, por tal razón en su parte resolutiva-artículo primero, revocó la RA 36/2010, declarando legal y válido el concurso de méritos y examen de competencia abierto departamental, validos los resultados generados, con derecho adquirido a los ganadores de todos y cada uno de los ítems; por otro lado, en su artículo segundo anuló la convocatoria con relación al ítem 73940 del cual resultó ganador Rodrigo Heredia Alba (fs. 143 a 146).

II.4. Máximo Paco Choque, Zenón Valdivia Terán, Norberto Manzano Dorado, José María Luizaga López, Claudia Pérez Maldonado, René García Angelo, Julio Foronda Céspedes, Patricia Montaño Claros, Doris Mabel López Montaño, Vitaliano Omonte Argote y Milton Andrade Torrico, por memorial presentado el 19 de marzo de 2010, dedujeron recurso jerárquico contra la RA 52/2010 (fs. 359 a 361).

II.5. Rodrigo Heredia Alba, por escrito de 15 de marzo de 2010, presentó recurso de revocatoria contra la RA 52/2010, solicitando se revoque el punto segundo de la parte resolutiva de la resolución impugnada, en cuyo mérito Denis Rojas Angulo, Director a.i. del SEDES Cochabamba por Auto de 19 del mismo mes y año, en virtud al principio del informalismo, agregando que conforme al art. 66 de la LPA, contra la resolución que resuelve el recurso de revocatoria, concedió tal recurso como jerárquico (fs. 372 a 374).

II.6. Por RM 529/2010, Carmen Ruth Trujillo Cárdenas, ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social y Luis Gonzalo Cornejo Hernández, ex Viceministro de Empleo, Servicio Social y Cooperativas, determinaron desestimar el recurso jerárquico interpuesto por Máximo Paco Choque, Zenón Valdivia Terán, Norberto Manzano Dorado, José María Luizaga López, Claudia Pérez Maldonado, René García Angelo, Julio Foronda Céspedes, Patricia Montaño Claros, Doris Mabel López Montaño, Vitaliano Omonte Argote y Milton Andrade Torrico, contra la RA 52/2010, por haber sido presentado fuera de los cinco días previstos por ley. Por otro lado, respecto al recurso de revocatoria presentado por Rodrigo Heredia Alba contra la misma resolución, dispusieron considerar el mismo como jerárquico, en cuya virtud anularon la convocatoria de concurso de méritos y examen de competencia abierto departamental del SEDES Cochabamba, por cuanto las publicaciones efectuadas en el periódico Los Tiempos el 1 y 26 de noviembre de 2009, no fueron realizadas con un día de intervalo, incumpliendo con los principios de mérito, competencia y transparencia (fs. 1136 a 1142).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes sostienen que, las autoridades demandadas vulneraron sus derechos al debido proceso en su elemento de juez natural, el acceso a la función pública, al trabajo y a la dignidad humana, alegando lo siguiente: i) Sin tener facultad alguna, argumentando la aplicación del principio de informalismo, a tiempo de pronunciar la RM 529/2010, erróneamente consideraron el recurso de revocatoria, presentado por Rodrigo Heredia Alba contra la RA 52/2010, olvidando que a tal instancia sólo le corresponde conocer recursos en grado jerárquico; y, ii) Por otro lado, dicha resolución resulta ser oficiosa, pues dispone anular la convocatoria de concurso de méritos y examen de competencia abierto departamental del SEDES Cochabamba, con el argumento de que las publicaciones efectuadas en el periódico Los Tiempos el 1 y 26 de noviembre de 2009, no fueron realizadas con el intervalo de un día, como dispone la ley, cuando tal aspecto no fue observado ni cuestionado, por los presentantes del recurso jerárquico -desestimado-, ni por Rodrigo Heredia Alba en su memorial de revocatoria, excediendo sus competencias al deferir mas allá de lo solicitado.

Precisado el problema jurídico, corresponde determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, conforme establecen los arts. 128 y 129.I de la CPE, tendrá lugar: “…contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados"; marco normativo constitucional que de forma clara y expresa establecen que, las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas en la jurisdicción ordinaria y sólo en defecto de ésta, de ser evidente la lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se podrá acudir a la jurisdicción constitucional, a efectos de solicitar la tutela que en derecho amerite un determinado caso concreto.

Por su parte el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), contiene la siguiente definición: “(OBJETO). La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

Normativa constitucional que encierra la esencia y el contenido de la acción de amparo constitucional, sobre cuyos fundamentos se procederá a evaluar los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuya vulneración se alega.

III.2. Alcance del principio de informalismo en la administración pública

Uno de los principios rectores del procedimiento administrativo, reconocido tanto por la doctrina, como por nuestra legislación, es el principio de informalismo. Sobre el mismo el art. 4 inc. l) de la LPA, nos señala lo siguiente:

”Principio de Informalismo: La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo”.

Dicho principio, ha sido ampliamente desarrollado y analizado, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, cuyo entendimiento fue reiterado y asumido en la SC 0992/2005-R de 19 de agosto y SCP 1736/2012 de 1 de octubre, expresando el siguiente razonamiento constitucional:

“(...) el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación mas favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados (...)”; de otro lado, en la SC 0022/2004-R, de 7 de enero, en un caso en que los recurrentes accionaron las vías recursivas administrativas en forma errónea ante una autoridad que no correspondía, se expresó el siguiente razonamiento: '(...) en base al principio de informalismo que rige a trámites administrativos, pudo asimilarse al recurso de Revocatoria previsto por las normas de los arts. 140 y 141 LM y 9.II del DS 26139, 67 y siguientes del DS 26115; luego, los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita una resolución respecto de su solicitud, presentando en forma equivocada ante una instancia incompetente como es el Concejo Municipal, el 30 de julio del mismo año, «Recurso de Revocatoria, bajo alternativa de Recurso Jerárquico», (incluso en su memorial de amparo, mencionan que interpusieron el «Recurso Jerárquico de Revocatoria» que es inexistente en nuestras normas procesales administrativas), éste recurso sobre la base del mencionado principio de informalismo, pudiera asimilarse al recurso jerárquico, por lo que luego de haber declinado competencia el Concejo, el Asesor de la alcaldía, emitió informe legal en sentido de que no correspondía resolver el recurso por ser extemporáneo, siendo lo correcto que al estar formulado el recurso, se ordene la remisión de todos los antecedentes a la Superintendencia de Servicio Civil, para que ésta con jurisdicción propia defina lo que corresponda en este asunto'.

Los antecedentes jurisprudenciales reseñados son ilustrativos de que en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; de su consagración en la Ley de Procedimiento Administrativo y la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, pueden expresarse, con carácter enunciativo y no limitativo, las siguientes aplicaciones prácticas del principio de informalismo: i) no es preciso calificar jurídicamente las peticiones; ii) los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; iii) la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales; iv) la equivocación del destinatario tampoco afecta la procedencia de la petición o del recurso; y v) si no consta la notificación del acto impugnado debe entenderse que el recuso ha sido interpuesto en término.

Con referencia el principio de informalismo, es necesario también dejar establecido que éste rige a favor del administrado, por la condición técnica de ciertas agencias, órganos y labores que cumple la administración pública, lo que lo sitúa en inferioridad de condiciones en su relación con el Estado, por ello no rige a favor de la administración, estando más bien ésta obligada al cumplimiento de todas las formalidades establecidas por las normas aplicables a su relación con las personas”.

III.3. El cumplimiento inobjetable de la ley, como elemento que caracteriza al Estado de Derecho

          Todo Estado de Derecho, conlleva en su esencia y naturaleza una característica que lo configura como tal, la misma consiste en que tanto gobernantes y gobernados, tienen la inobjetable obligación de someterse al ordenamiento jurídico positivo vigente, dicho en otros términos deben enmarcar su actuación a la Constitución y a las leyes.

          Pablo Dermizaki Peredo, en su obra Derecho Constitucional, a tiempo de efectuar un estudio de la dimensión y del alcance que representa el Estado de Derecho, nos señala lo  siguiente: “La idea del Estado de Derecho supone básicamente que el Estado se somete a la ley que el mismo impone, ley que es obligatoria para todos, gobernantes y gobernados, en igualdad de condiciones…”.

          Para Víctor García Toma, se contextualizan tres características que identifican al Estado de Derecho, así nos señala entre una de ellas, la siguiente:

          “a) Sujeción de los gobernantes y gobernados al imperio del ordenamiento jurídico.

          Ello implica la supremacía de la Constitución, las leyes y demás normas jurídicas sobre la mera voluntad de los gobernantes y gobernados. Dicha primacía involucra el respeto de los aspectos teleológicos y axiológicos del ordenamiento jurídico.

          En ese contexto, los gobernantes deben ajustar su conducta funcional dentro de los cánones establecidos por el ordenamiento jurídico (jerarquía, competencia, atribuciones, deberes, responsabilidades, requisitos y formas de acceso al ejercicio de los funcionarios públicos, etc.)”.

          Nuestra Constitución Política del Estado, en su art. 1 a tiempo de identificar el modelo de Estado actual señala: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

          Por tanto, nuestra Norma Suprema reconoce el modelo de Estado de Derecho, en el que tanto gobernantes y gobernados, se encuentran compelidos y obligados al cumplimiento de la ley.

          Ahora, sobre el alcance en cuanto a la aplicación de las leyes que reconoce el Estado de Derecho, el art. 14.V de la CPE refiere: “Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano”.

          Por otro lado, a tiempo de referirse a los deberes que toda boliviana y boliviano debe cumplir, en su art. 108.1, sostiene: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos:

1.  Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes”.

Por su parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 2 de mayo de 1948, en su Capítulo II relativo a los deberes del hombre en su art. XXXIII, sostiene lo siguiente: “Deber de obediencia ante la ley. Toda persona tiene el deber de obedecer a la ley y demás mandamientos legítimos de las autoridades de su país y de aquel en que se encuentre”.

Recapitulando debemos expresar que, el cumplimiento de la ley no se encuentra sometido a la voluntad o discrecionalidad del gobernante o del gobernado, por el contrario el mismo es de carácter obligatorio, máxime cuando se constituye un deber para toda boliviana y boliviano, conocer y cumplir las normas que hacen al ordenamiento jurídico positivo.

III.4. Análisis del caso concreto

En la problemática expuesta, los accionantes alegan que se vulneraron sus derechos, por cuanto las autoridades demandadas sin tener facultades ni atribuciones, mediante RM 529/2010, erróneamente consideraron el recurso de revocatoria interpuesto por Rodrigo Heredia Alba, cuando a dicha instancia sólo le estaba permitido conocer los recursos jerárquicos; por otro lado, sostienen que, la citada resolución, oficiosamente dispuso anular la convocatoria de concurso de méritos y examen de competencia departamental del SEDES Cochabamba, con argumentos que no fueron cuestionados por el recurrente, constituyendo una decisión extra petita, al deferir más de lo solicitado.

El principal argumento de la acción de amparo interpuesta por Cesar Cabrera Román, consiste en el hecho de que las autoridades demandadas no podían considerar, por ningún concepto el recurso de revocatoria presentado por Rodrigo Heredia Alba contra la RA 52/2010; toda vez que, por mandato normativo sólo les estaría permitido conocer los recursos en grado jerárquico, por lo que al haber obrado de tal manera, habrían vulnerado el derecho al debido proceso, en su elemento al juez natural relacionado con la competencia.

En efecto los arts. 64 y 66 de la LPA, regulan los recursos que rigen en la jurisdicción administrativa, siendo el de revocatoria que se plantea contra la autoridad que pronunció la resolución impugnada, y el jerárquico, que se interpone contra la resolución que resuelve el recurso de revocatoria ante la misma autoridad, quien en el plazo de tres días, debe remitir el mismo ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad o la prevista conforme a reglamento.

Ahora bien, siendo que el 1 y 29 de  noviembre de 2009, el SEDES Cochabamba, en el periódico Los Tiempos emitió la convocatoria abierta externa de ingreso a la función pública, para optar por varios ítems en el sector salud y toda vez que, en dicho proceso de selección y dotación de personal, surgieron presuntas irregularidades, conforme al art. 56 del DS 071, resulta ser el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la instancia competente para conocer los recursos jerárquicos, que pudiesen interponer los aspirantes a funcionarios de carrera o de los propios funcionarios de carrera, sobre controversias de ingreso, promoción o retiro de la función pública, por tanto es evidente que, la autoridad nombrada sólo puede conocer los recursos en grado jerárquico, de contrario no podría sustanciar el recurso de revocatoria.

Sin embargo, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la actividad administrativa al reconocer y estar direccionada por el principio de informalismo, debido a la tecnicidad existente al interior de los procedimientos administrativos, se encuentra en la obligación y tiene la responsabilidad de encaminar o direccionar las solicitudes y/o peticiones del administrado, ello en estricta relación con el principio de favorabilidad.

En el caso, frente al recurso de revocatoria presentado por Rodrigo Heredia Alba contra la RA 52/2010, tras advertir la intención de impugnar dicha resolución, empero considerando la instancia del proceso administrativo, tanto el Director a.i. del SEDES Cochabamba -Denis Rojas Angulo- como las autoridades hoy demandadas, en virtud al principio de informalismo, aplicaron el procedimiento previsto para el recurso jerárquico, actuaciones que cumplen con lo dispuesto por el art. 66 y 67 de la LPA, brindando respuestas objetivas a las peticiones del recurrente, conforme a sus especificas funciones y responsabilidades.

Lo anterior nos lleva a la conclusión de que, no es cierto que las autoridades demandadas no hubiesen tenido facultades para conocer en grado jerárquico el recurso de revocatoria presentado contra la RA 52/2010, pues en principio observaron el procedimiento establecido para el efecto y en virtud al principio de informalismo recondujeron el recurso de revocatoria, que no podía ser tramitado como tal, debido a la fase en la que se encontraba el proceso administrativo, de lo anterior se advierte que no hubo vulneración alguna del derecho al debido proceso en su elemento de juez natural relativo a la competencia, por cuanto las autoridades demandadas, enmarcaron su decisión aplicando el marco normativo vigente para el efecto, así como de haber observado la jurisprudencia vinculante y obligatoria, relativa al citado principio, que rige en la administración pública.

Ahora bien, con relación a la segunda parte del planteamiento del problema, en lo referido a que los fundamentos empleados por las autoridades demandadas para determinar la nulidad de la convocatoria tantas veces mencionada, no fueron cuestionados ni observados en ninguno de los recursos interpuestos contra la RA 52/2010, que por tal razón sería una decisión oficiosa y extrapetita al haber concedido más allá de lo solicitado.

Al respecto este Tribunal advierte que, tales fundamentos expuestos como hechos lesivos por los accionantes, no guardan relación ni se subsumen a ninguno de los derechos alegados como vulnerados, encontrándose en la imposibilidad de efectuar un mayor análisis sobre tales alegaciones.

Finalmente con relación a los demás derechos presuntamente vulnerados, como ser: el acceso a la función pública, al trabajo y a la dignidad humana, este Tribunal contralor de garantías y derechos fundamentales, no advierte la lesión de los mismos. En principio cabe mencionar que, si bien el Estado reconoce el derecho de acceso a la función pública, empero el mismo se encuentra supeditado al cumplimiento de determinadas exigencias, en el caso los accionantes tuvieron la oportunidad de participar en un proceso de selección y dotación personal, sin restricción alguna, resultando un tema diferente el pronunciamiento de la RM 529/2010, que no guarda relación con la posibilidad que tuvieron en participar de la convocatoria. Por otro lado, tampoco se lesionó el derecho al trabajo como se afirma en audiencia, puesto que si bien hubo la convocatoria del cual inicialmente resultaron ganadores en los ítems convocados, tal proceso no fue concluido con la designación o posesión, lo que nos lleva a concluir que menos se vulneró el derecho a la dignidad humana.

En consecuencia, las autoridades demandadas, se han limitado al cumplimiento de la normativa vigente, resolviendo los recursos presentados conforme a procedimiento, accionar que responde a un Estado de Derecho, en el que tanto gobernantes y gobernados, se encuentran sometidos al cumplimiento de la ley, modelo que se tiene asumido en nuestro ordenamiento jurídico constitucional.

III.5. Otras consideraciones

Este Tribunal con relación al fallo pronunciado por el Tribunal de garantías, advierte que el mismo resulta ser ligero y no representa la verdadera imagen de la justicia constitucional. Pues tal decisión encuentra el fundamento para denegar la tutela, en el incumplimiento del principio de subsidiariedad, alegando que los accionantes al no presentar recurso jerárquico contra la RA 52/2010, no hubieran agotado los recursos ordinarios.

Conforme a los antecedentes, se tiene que la RA 36/2010, al ser lesiva a los intereses de los accionantes, estos por memoriales de 11 de febrero del mismo año (Conclusión II.2), dedujeron recurso de revocatoria, habiendo el Director del SEDES Cochabamba, emitido la RA 52/2010, revocando su inicial decisión, anulando la convocatoria únicamente en lo referente al ítem ganado por Rodrigo Heredia Alba.

Contra dicha decisión dictada en grado de revocatoria, resulta ilógico que los hoy accionantes, presenten el recurso jerárquico, al ser la misma acorde a sus intereses, habiendo sido los perdedores de la convocatoria quienes activaron tal recurso, producto del cual se pronunció la RM 529/2010, decisión que conforme a los antecedentes es la que consideraron como lesivo.

Por las consideraciones breves, se apercibe a los miembros del Tribunal de garantías que, a tiempo de conocer futuras acciones de defensa, realicen el análisis del caso con la pericia que debe caracterizar a la administración de justicia, mas no dictar decisiones sin contenido, que como en el caso no reflejan la verdadera realidad de los hechos expuestos, considerando que la sociedad acude a las acciones de defensa, solicitando la tutela de sus derechos.

Consecuentemente, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela demandada, aunque con diferentes argumentos ha aplicado correctamente los alcances de la acción de amparo constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 24/2013 de 10 de abril, cursante de fs. 1452 a 1454, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, por los fundamentos expuestos.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO