DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0001/2014
Fecha: 07-Ene-2014
DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0001/2014
Sucre, 7 de enero de 2014
SALA PLENA
Magistrado Relator: Efren Choque Capuma
Consulta sobre constitucionalidad de preguntas para referendo
Expediente: 04274-2013-09-CPR
Departamento: La Paz
En la consulta sobre constitucionalidad de preguntas para referendo a instancia de la Asociación Comunitaria Zona “Kaaguazu” representada legalmente por Marcelo Tareco Cuchari y Cristina Changaray Taborga; y, el Pueblo Indígena “Kaipependi Karovaicho” representado legalmente por Benito Bartolo Camargo y Ciriaco Parra Vaca, interpuesta por Wilma Velasco Aguilar, Presidenta del Tribunal Supremo Electoral vía iniciativa popular.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la consulta
Por memorial (fs. 1 y vta.) presentado al Tribunal Electoral Departamental de Santa Cruz, el 23 de mayo de 2013, la Asociación Comunitaria Zona “Kaaguazu” con personería jurídica 258/98, representada legalmente por Marcelo Tareco Cuchari y Cristina Changaray Taborga y el Pueblo Indígena “Kaipependi Karovaicho” con personería jurídica 249/97 representado legalmente por Benito Bartolo Camargo y Ciriaco Parra Vaca, en su condición de capitanes grandes de las Asociación Comunitaria Zona “Kaaguazu” y Pueblo Indígena “Kaipependi Karovaicho”, al amparo de lo establecido en los arts. 2, 3, 24 y 30 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 19.I de la Ley del Régimen Electoral (LRE), demandan referéndum de iniciativa popular para la conversión del Municipio de Gutiérrez a Autonomía Indígena Originaria Campesina y plantean la pregunta: “¿Está usted de acuerdo que el municipio de Gutiérrez se convierta en Autonomía Indígena Originaria Campesina, de acuerdo con los alcances, preceptos y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley?” (sic).
Mediante nota TSE-PRES-SC-0689/2013 de 24 de julio, presentada el 29 de ese mes y año, cursante a fs. 9 y vta., la Presidenta del Tribunal Supremo Electoral, en cumplimiento del art. 19.VI de la LRE, remitió en consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional, la pregunta del referendo para la conversión del Gobierno Autónomo Municipal de Gutiérrez a Autonomía Indígena Originario Campesina, vía iniciativa popular.
I.2. Admisión
A través del Decreto Constitucional de 30 de julio de 2013 (fs. 11), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional dispuso que la consultante subsane la deficiencia formal observada por el incumplimiento del art. 123.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y acredite lo establecido en el art. 124 del citado Código.
Mediante Auto Constitucional 0450/2013-CA de 8 de noviembre (fs. 49 a 52), se admitió la consulta sobre la constitucionalidad de preguntas para referendo, interpuesta por Wilma Velasco Aguilar, Presidenta del Tribunal Supremo Electoral.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
De conformidad al Acuerdo Administrativo TCP-DGAJ-SP-086/2013 de 29 de noviembre, en el Resuelve Primero, dispone el receso de actividades del Tribunal Constitucional Plurinacional del 23 al 31 de diciembre de 2013, con suspensión de plazos procesales; a cuyo efecto, la presente Declaración Constitucional Plurinacional se pronuncia considerando ésta.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se detallan a continuación:
II.1. El 2 de septiembre de 2009, mediante Resolución Ministerial (RM) 235/2009, el Ministro de Autonomía resolvió certificar que el municipio de Gutiérrez de la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz, cumple con los requisitos establecidos en el art. 5.1 del Decreto Supremo (DS) 0231 de 2 de agosto de 2009, para realizar el referendo municipal de consulta sobre la adopción de la condición de Autonomía Indígena Originaria Campesina, señalando en el Segundo Considerando: “Que la Dirección General de Autonomía y Acreditación Competencial de Viceministerio de Autonomía, previo análisis y valoración emite el Informe Técnico Nº DGAAC-UAC Nº 239/09, de 27 de agosto de 2009, el cual dictamina que en el Municipio de Gutiérrez se encuentra asentado la Nación indígena Guaraní, que siendo un colectivo humano esta organizado en el sistema de Tentas ancestrales y posteriormente Capitanías, compartiendo identidad cultural, idioma Guaraní, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión (…) Que la Dirección General de Organización Territorial del Viceministerio de Organización Territorial, previo análisis y valoración emite el Informe Técnico Nº VOT-DGOT-UTIOC-003/09 de 31 de agosto de 2009, el cual dictamina que habiéndose hecho el análisis precedente, se concluye que la jurisdicción actual del Municipio de Gutiérrez corresponde históricamente a la territorialidad ancestral del pueblo indígena originario campesino Guaraní que actualmente lo habita…” (sic) (fs. 67 a 70).
II.2. El 17 de diciembre de 2012, en Asamblea Interzonal se reunieron “…las capitanías de Gran Kaipependi - Karovaicho y Kaaguasu con presencia de las autoridades de las comunidades, zonales, Consejo de Capitanes de Santa Cruz, APG Nacional y otras autoridades…” (sic), y determinaron: “PRIMERO: en esta magna asamblea de las dos CAPITANIAS DE GRAN KAIPEPENDI KAROVAICHO Y KAAGUASU, en USO DE NUESTRA AUTODETERMINACIÓN DEFINIMOS LLEVAR ADELANTE la CONVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE GUTIÉRREZ A AUTONOMÍA INDÍGENA ORIGINARIA CAMPESINA, en ejercicio de nuestro derecho.
(…)
TERCERO: hacer conocer al CONCEJO MUNICIPAL Y AL GOBIERNO MUNICIPAL DE GUTIÉRREZ esta nuestra DETERMINACIÓN para que se emita la RESOLUCIÓN MUNICIPAL CORRESPONDIENTE que RESPALDA NUESTRA DETERMINACIÓN.
CUARTO: Convocamos a todos los vivientes de GUTIERREZ a sumar esfuerzos para llevar adelante este proceso que nos dará días mejores; construiremos una autonomía incluyente donde todos tengamos lugar a los espacios de participación, planificación y administración de los recursos. Donde no habrá discriminación y todos sernos parte del desarrollo de nuestra región” (sic) (fs. 64 a 66).
II.3. El 16 de mayo de 2013, mediante Ordenanza Municipal (OM) 01/2013, el Concejo Municipal de Gutiérrez, determinó en el art. 1 que el objeto de dicha Ordenanza es: “…Respaldar la decisión de la Nación Guaraní Expresada en sus dos Capitanías de Kaaguasu y Gran Kaipependi Karovaicho que habiendo hecho uso de su derecho a la Autodeterminación solicitan la Convocatoria a la Realización de Referéndum Municipal de Iniciativa Popular, para la Conversión del Municipio de Gutiérrez a Autonomía Indígena Originaria Campesina, a realizarse una vez cumplido los requisitos exigidos en el artículo 19 de la Ley 026 de 30 de junio de 2010” (sic) (fs. 71 a 75).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La Presidenta del Tribunal Supremo Electoral remite en consulta la pregunta para referendo de conversión del Municipio de Gutiérrez del departamento de Santa Cruz a Autonomía Indígena Originaria Campesina, planteada vía iniciativa popular.
En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional garantizar la constitucionalidad de la pregunta remitida en consulta a efectos de cumplir con lo preceptuado por la Norma Suprema.
III.1. Modelo de Estado y organización territorial
Desde la aprobación del texto constitucional en actual vigencia rige en nuestro territorio un nuevo modelo de Estado denominado Plurinacional Comunitario al sostener en el preámbulo, que dejamos en el pasado el Estado colonial republicano y neoliberal y asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos; que se refleja como mandato imperativo en el art. 1 del citado texto, al establecer, que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”, resalta lo plurinacional del nuevo modelo de Estado y que las bases fundamentales sobre las que se sustenta son la interculturalidad, la pluralidad y el pluralismo jurídico, destacándose además otros elementos como la unidad relativa a la integridad del Estado, lo comunitario porque promueve los principios ético -morales que rigen la vida en comunidad de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. La plurinacionalidad conlleva al pleno reconocimiento de los derechos de los pueblos y naciones indígena originario campesinos a quienes se garantiza el ejercicio de su derecho a la libre determinación en el marco de la unidad del Estado y que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a la Norma Suprema y a la ley.
En armonía con el modelo de Estado adoptado por nuestro país, la organización territorial se estructura en base a lo dispuesto por el art. 269.I del texto constitucional, al señalar, que: “Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos”, cuya finalidad, en los términos de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), “…fortalecer la cohesión territorial y garantizar la soberanía, unidad, indivisibilidad del territorio boliviano, estableciendo un sistema de organización del territorio que configure unidades territoriales funcional y espacialmente integradas de forma armónica y equilibrada…” -art. 14.I-. A propósito de la interpretación del art. 272 de la CPE, relativo a lo que implica autonomía dentro de la estructura y organización territorial del Estado, la DCP 0009/2013 de 27 de junio, identificó tres elementos sustanciales de dicho texto, consistentes en la formación de los poderes públicos a nivel subnacional, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativas, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de sus competencias; y, concluyó señalando, que: “…la distribución funcional del poder seguiría la lógica de la asignación de una fracción del poder, un área funcional, seguida del reconocimiento de unas determinadas competencias, las cuales serán cumplidas a partir del ejercicio de unas facultades predefinidas. Y todo este proceso de distribución funcional, se combina, en el caso de los Estados compuestos como el boliviano, también con una distribución del poder a nivel del territorio.
El reconocimiento de estos instrumentos destinados a la gestión de 'lo público' (ámbitos funcionales, competencias y facultades) configuran la noción de cualidad gubernativa que la Constitución Política del Estado asigna y reconoce a toda entidad territorial que haya optado por la autonomía, permitiéndosele estructurar su aparato político/burocrático de gobierno, materializando el principio de autogobierno, principio entendido como el derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa (sus propios órganos de gobierno: legislativo y ejecutivo, básicamente, ya que solo a la AIOC se le reconoce también una función judicial propia) y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomías reconocida por la Constitución Política del Estado (art. 5.6 LMAD)” (lo resaltado fue añadido).
III.2. De la autonomía indígena originaria campesina
Según lo explicado precedentemente, el régimen autonómico está compuesto por cuatro tipos de autonomías, departamentales, regionales, municipales e indígena originaria campesinas, cuya finalidad es otorgar mayor descentralización administrativa, política y financiera a los gobiernos autónomos, pero esencialmente, distribuir las funciones político-administrativas del Estado de manera equilibrada y sostenible en el territorio para la efectiva participación de las ciudadanas y los ciudadanos en la toma de decisiones, la profundización de la democracia y la satisfacción de las necesidades colectivas y del desarrollo socioeconómico del país. No obstante lo referido debe tenerse presente que dicho régimen se funda en el principio de unidad del país; es decir, que aún cuando la construcción del nuevo Estado se sustenta en un régimen autonómico ello debe realizarse sobre la base de la indivisibilidad de la soberanía y del territorio, la cohesión interna del Estado y la aplicación uniforme de las políticas del mismo.
En el nuevo sistema constitucional los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos se encuentran expresamente reconocidos, así como su jurisdicción y forman parte de la organización territorial del Estado al establecerse a la autonomía indígena originaria campesina dentro del régimen autonómico que configura la organización territorial del Estado. La base de la autonomía indígena originaria campesina se encuentra en el art. 2 de la Norma Suprema, al reconocer su derecho a la autonomía y al autogobierno, claro está, en el marco de la unidad del Estado, ello sobre la base de su derecho a la libre determinación. Concretamente el art. 289 del mismo texto, dispone: “La autonomía indígena originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias”, bajo ese mandato, el art. 43 de la LMAD, establece que el concepto de lo indígena originario campesino, debe entenderse como un concepto indivisible que identifica a los pueblos y naciones de Bolivia cuya existencia es anterior a la colonia, con población que comparte territorialidad, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias; y así se denominen solamente como indígenas o como originarios o como campesinos, pueden acceder en igualdad de condiciones al derecho a la autonomía. Es decir, que al constituir su propia autonomía implica no sólo el derecho a elegir a sus autoridades y administrar sus recursos sino también el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, mediante sus propias instituciones y procedimientos u órganos de gobierno autónomos en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones.
Al establecer la Norma Suprema en el art. 289, lo anteriormente señalado, resalta el derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades y que responda a sus propias normas y formas de organización. Debido a que la autonomía indígena originaria campesina, no es similar a los otros tipos de autonomía regulados en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, su alcance comprende el autogobierno a ejercerse, según dispone el art. 290.II del mismo texto, mediante sus propias normas, instituciones, autoridades y procedimientos, como ejercicio de su derecho a la libre determinación previsto en los arts. 2 y 30.II.4 de la Norma Suprema. Es decir, la autonomía indígena originaria campesina garantiza a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de sus competencias y atribuciones; y, todas las facultades y atribuciones que en ejercicio de su derecho a la libre determinación le sean reconocidas por la Constitución Política del Estado. Dicho de otro modo y teniendo presente que la autonomía indígena originaria campesina consiste en el autogobierno, garantiza la capacidad de una nación o pueblo indígena originario campesino de gobernarse al interior de sus pueblos y territorios en base a sus normas y formas propias sin interferencias externas, decidiendo o definiendo libremente su organización territorial, sus sistemas jurídicos, políticos y económicos acordes a su cosmovisión, en base a sus propias necesidades, intereses y visión, siempre en el marco de la unidad del Estado.
III.3. Del acceso a la autonomía indígena originaria campesina mediante la conversión
Según se tiene establecido el régimen autonómico comprende a las autonomías departamentales, regionales, municipales e indígena originaria campesinas, basado en principios como de unidad -indivisibilidad de la soberanía y del territorio boliviano, la cohesión interna del Estado y la aplicación uniforme de las políticas de Estado- y de autogobierno -derecho a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades-. La conformación de la autonomía indígena originaria campesina se funda esencialmente en tres elementos, el primero, el dominio ancestral de los territorios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, actualmente habitados, cuya población comparta territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias; el segundo, consistente en la voluntad de la población del pueblo o nación indígena, que implica elegir o decidir de manera libre por esa forma de autogobierno; y, tercero, la decisión de conformar una autonomía indígena originaria campesina deberá expresarse en la consulta como institución jurídica constitucional especial, mediante la cual, la autoridad competente tiene la facultad de hacer conocer al Tribunal Constitucional Plurinacional la existencia de la decisión de la nación o pueblo indígena originario campesino de conformar su autonomía indígena originaria campesina -art. 290.I de la CPE-. Las bases para dicha conformación autonómica, los requisitos y procedimientos para acceder a la misma, se encuentran regulados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” y la Ley del Régimen Electoral.
Los mecanismos de acceso a la autonomía indígena originaria campesina se dan mediante su conformación y conversión, cuyos requisitos varían dependiendo de la forma por la cual se opte.
Así el art. 294.II de la Norma Suprema, en armonía con el derecho a la libre determinación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, posibilita o permite el acceso a la autonomía indígena originaria campesina mediante la conversión, al disponer, que: “La decisión de convertir un municipio en autonomía indígena originario campesina se adoptará mediante referendo conforme a los requisitos y condiciones establecidos por ley” (las negrillas nos corresponden); es decir, si el municipio corresponde a la definición y características establecidas en la Constitución Política del Estado como sujeto de los derechos reconocidos a los pueblos y naciones indígena originario campesinos y específicamente al derecho a la autonomía, cuya jurisdicción actual corresponde históricamente a la territorialidad ancestral de los pueblos indígena originario campesinos que lo habitan, está facultado a acceder a este tipo de autonomía vía conversión. La exigencia que sea vía referendo, implica la necesaria concurrencia de la expresión de voluntad de la población de esa nación o pueblo indígena originario campesino de elegir esa forma de cualidad gubernativa.
Los requisitos para el acceso a la autonomía indígena originaria campesina se encuentran previstos en el art. 56 de la LMAD, al establecer: “I. De manera previa a la iniciativa establecida en el Artículo 50 de la presente Ley, el Ministerio de Autonomía deberá certificar expresamente en cada caso la condición de territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones demandantes según lo establecido en el Parágrafo I del Artículo 290 de la Constitución Política del Estado. II. En los casos de la conversión de municipio en autonomía indígena originaria campesina o la conversión de autonomía regional en autonomía indígena originaria campesina, el único requisito para dar lugar a la iniciativa es el establecido en el Parágrafo anterior. III. Para la conformación de una autonomía indígena originaria campesina constituida en una región, además del establecido en el Parágrafo I del presente Artículo, es requisito la continuidad territorial y que cada uno de sus componentes sean entidades territoriales autónomas ya constituidas; IV. Para la conformación de una autonomía indígena originaria campesina en un territorio indígena originario campesino, además de lo establecido en el Parágrafo I del presente Artículo, son requisitos la viabilidad gubernativa y base poblacional, tal como se definen en los Artículos siguientes de la presente Ley” (negrillas agregadas).
De ese texto y en coherencia con lo prescrito en el art. 50 de la LMAD, resulta importante precisar el mecanismo mediante el cual se activa el acceso a la autonomía indígena originaria campesina mediante la conversión y los requisitos para la misma. La decisión de conversión de un municipio en autonomía indígena originaria campesina se activa mediante iniciativa popular por el referendo, impulsada por las autoridades indígena originario campesinas respectivas y según el procedimiento fijado por los arts. 19 y 24 de la LRE. Siendo su requisito, la certificación del Ministerio de Autonomías sobre su condición de territorio ancestral; es decir, que la jurisdicción actual del municipio corresponda históricamente a la territorialidad ancestral del pueblo indígena originario campesino que actualmente lo habita, cuya existencia sea precolonial y que la población comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, territorialidad, cosmovisión y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias. Cabe resaltar que la iniciativa popular es de carácter vinculante para el Concejo Municipal que solicita la conversión. Respecto de la decisión de conversión de una autonomía regional en autonomía indígena originaria campesina regional, se activa mediante iniciativa popular para referendo o consulta según normas y procedimientos propios cuando corresponda; el procedimiento para dicho efecto está regulado en los arts. 19 y 24 de la LRE.
No obstante lo referido, otro mecanismo para el acceso a la autonomía indígena originaria campesina, se da mediante la conformación de la misma, a través de una autonomía indígena originaria campesina constituida en una región, se activa vía iniciativa popular para referendo en los municipios que la integran o cuando corresponda mediante consulta según las normas y procedimientos propios. Son requisitos, la certificación emitida por el Ministerio de Autonomías sobre su condición de territorio ancestral, en los términos que se explicó, la continuidad territorial y que cada uno de sus componentes sean entidades territoriales autónomas ya constituidas. Otra forma, es la correspondiente a la conformación de una autonomía indígena originaria campesina en un territorio indígena originario campesino, el mecanismo para su activación es vía consulta según las normas y procedimientos propios, realizada por los titulares del territorio. Los requisitos para su procedencia, son la certificación del Ministerio de Autonomías sobre su condición de territorios ancestrales actualmente habitados, la viabilidad gubernativa y la base poblacional.
III.4. El referendo como mecanismo de participación
Inicialmente cabe recordar que de acuerdo al art. 11.I de la CPE, el sistema de gobierno en nuestro país se rige por la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, y se ejerce de las siguientes formas: “1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley. 2. Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a Ley. 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley” -art. 11.II de la CPE- (las negrillas son nuestras), la primera se ejerce mediante la participación ciudadana en la formulación y decisión de políticas públicas, la iniciativa popular, el control social sobre la gestión pública y la deliberación democrática, según mecanismos de consulta popular; la segunda, a través de la elección de autoridades y representantes, en los diferentes niveles del Estado Plurinacional, según los principios del sufragio universal; y, la tercera, mediante el autogobierno, la deliberación, la representación cualitativa y el ejercicio de derechos colectivos, según normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.
Las tres formas de democracia referidas en el párrafo precedente conforman lo que el art. 7 de la LRE, denomina como democracia intercultural, dado que se sustenta en el ejercicio complementario y en igualdad de condiciones de las tres formas de democracia.
Ahora bien uno de los mecanismos de consulta o de participación democrática es precisamente el referendo o referéndum, el cual fue definido por la SC 0045/2006 de 2 de junio, y dado que dicho razonamiento no resulta contrario al texto constitucional y legal vigentes, corresponde hacer cita del mismo, que señaló: “En desarrollo de la norma aludida, el Legislador ha emitido la Ley del Referéndum, que regula las modalidades, forma, plazos, los requisitos y todos los aspectos relativos a la efectivización del mencionado instituto de participación democrática; así, las normas previstas por el art. 1 de dicha ley, establecen que: 'el referéndum es el mecanismo institucional de consulta al pueblo para que, mediante voto universal, directo, libre y secreto, exprese su criterio sobre normas, políticas o decisiones de interés público'; respecto a la naturaleza jurídica del instituto en análisis, la SC 0064/2004, de 8 de julio, ha manifestado lo siguiente: '(…) en la doctrina contemporánea se concibe el referéndum popular de una manera amplia, como un mecanismo de la democracia participativa, a través del cual los gobernantes pueden consultar al pueblo su parecer no sólo sobre un texto normativo en proyecto o en vigor, sino sobre decisiones políticas de especial trascendencia para el Estado y la Sociedad (…)'” (negrillas añadidas). Cuyo alcance se encuentra definido por el art. 12 de la LRE, al disponer que: “El Referendo es un mecanismo constitucional de democracia directa y participativa por el cual las ciudadanas y los ciudadanos, mediante sufragio universal, deciden sobre normas, políticas o asuntos de interés público” (lo resaltado fue agregado); es decir, que su ámbito de aplicación no se limita a temas legales sino que también abarca decisiones políticas o asuntos de interés público que de alguna manera puedan generar efectos o consecuencias en los ámbitos territoriales nacional, departamental o municipal. En ese sentido, la oportunidad para someter a control de constitucionalidad una pregunta o preguntas para referendo, deberá ser antes de la consulta a la población, así también se pronunció la citada Sentencia Constitucional, al afirmar, que: “…la oportunidad de someter a control de constitucionalidad un referéndum es en forma previa a que el pueblo, titular de la soberanía exprese su decisión, porque ésta es orden para los poderes del Estado, no siendo posible su enjuiciamiento en la jurisdicción constitucional en forma posterior; lo cual no debe confundirse con el sometimiento a juicio de constitucionalidad del cumplimiento del referéndum, pues ésta labor si es posible efectuar, lo que no puede cuestionarse es la decisión asumida por el pueblo” (las negrillas son nuestras).
En cuanto a aquellos aspectos que no podrán ser sometidos a referendo, el art. 14 de la LRE, establece: “a) Unidad e integridad del Estado Plurinacional. b) Impuestos. c) Seguridad interna y externa. d) Leyes orgánicas y Leyes Marco. e) Vigencia de derechos humanos. f) Sedes de los órganos y de las instituciones encargadas de las funciones de control, defensa de la sociedad y defensa del Estado. g) Bases fundamentales del Estado. h) Competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas establecidas en la Constitución Política del Estado para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas”. Exclusiones, que encuentran su justificativo en el respeto a la forma de organización territorial del Estado.
En razón a que el referendo es un mecanismo de participación democrática ciudadana, el legislador ha previsto que el resultado del mismo sea de cumplimiento y aplicación obligatoria por las autoridades e instancias competentes, así lo determina el art. 15 de la LRE, al prescribir: “Las decisiones adoptadas mediante Referendo tienen vigencia inmediata y obligatoria, y son de carácter vinculante. Las autoridades e instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación”, de manera coincidente a esa disposición legal, la SC 0045/2006, sostuvo: “De la normativa analizada, se concluye que el legislador constituyente, a tiempo de instaurar mecanismos de democracia participativa, ha consagrado el referéndum, como uno a través del cual el pueblo puede expresar su opinión sobre una decisión política de trascendental importancia; y regulando los alcances del dictamen vertido, el legislador le ha concedido al resultado del referéndum carácter vinculante para todas las autoridades e instancias competentes; vale decir, que ninguna autoridad puede oponerse a lo determinado por el pueblo mediante la exteriorización de su decisión en un referéndum; dicha previsión emerge del principio fundamental de la democracia, de que la soberanía pertenece al pueblo, tal como esta estipulado en las normas previstas por el art. 2 de la CPE que dispone: 'la soberanía reside en el pueblo' .
Conforme lo anotado, los resultados de la consulta popular o referéndum tienen carácter vinculante; al respecto, también conviene advertir que al concederle tal categoría, se consagra al resultado de un referéndum como la toma de una decisión por el titular de la soberanía, el pueblo, sin necesidad de acudir a sus eventuales representantes en los tres poderes del Estado; de ahí emerge la obligatoriedad para estos tres poderes de acatar y estar vinculados a dicha decisión sin que puedan oponerse, pues es una decisión de la instancia superior, cual es aquella conformada por los titulares de la soberanía. Dicho de otra manera, cuando el resultado de un referéndum es por la toma de una decisión política, debe asumirse como si dicha decisión ya hubiera sido tomada, quedándole sólo a los poderes del Estado, que ejercen la soberanía por delegación del pueblo, la institucionalización de tal decisión mediante los instrumentos normativos o de decisión adecuados; en ese contexto, es necesario precisar que los actos de los poderes constituidos destinados a cumplir el mandato imperativo instituido en un referéndum, pueden ser sometidos al sistema de control de constitucionalidad, precisamente para evitar que la voluntad popular sea burlada”.
Ahora bien, de acuerdo al art. 16 de la LRE, la convocatoria a referendo podrá hacerse mediante iniciativa estatal o mediante iniciativa popular, que puede ser adoptada para referendo nacional, departamental o municipal. El procedimiento para cualquiera de las formas de iniciativa se encuentra prescrito en los arts. 18 y 19 del citado instrumento normativo.
III.5. De la consulta sobre la constitucionalidad de preguntas para referendo
Este instituto jurídico constitucional se encuentra dentro del control previo de constitucionalidad que de manera general tiene por objeto confrontar el texto de la pregunta para referendo con la Constitución Política del Estado, determinando su constitucionalidad o no. Es así que el art. 121 del CPCo, de manera expresa, prevé: “La presente consulta tiene por objeto garantizar la constitucionalidad de las preguntas que se elaboren para referendos nacionales, departamentales o municipales” (las negrillas nos corresponden); es decir, establecer la compatibilidad entre el contenido de la pregunta sometida a control de constitucionalidad con la Norma Suprema. La razón por la cual corresponde a este tipo de control de constitucionalidad radica en que las decisiones adoptadas mediante referendo tienen vigencia inmediata, obligatoria y son de carácter vinculante, lo que significa que las instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación. En otros términos, no resultaría lógico ni coherente efectuar el control de constitucionalidad de la pregunta para referendo en forma posterior a su realización, precisamente por el carácter vinculante de la decisión a ser adoptada mediante el referendo como mecanismo de participación democrática, en el entendido que significaría ejecutar una decisión incompatible con la Norma Suprema después de haberse cumplido todo el procedimiento por el Tribunal Supremo Electoral, sea que se trate referendo en cualquiera de sus ámbitos territoriales mediante convocatoria por iniciativa estatal o a través de iniciativa popular.
De otra parte, no es posible soslayar que por disposición del art. 122 del CPCo, todas las preguntas de referendo nacionales, departamentales o municipales, estarán obligatoriamente sujetas a control de constitucionalidad; y, según el art. 124 del mismo cuerpo legal, la oportunidad en que deberá efectuarse la consulta, es: “…en el plazo de siete días desde la recepción de la solicitud de referendo. No podrá desarrollarse el cronograma de actividades para la ejecución de los referendos por el Tribunal Supremo Electoral o los Tribunales Departamentales Electorales, hasta tanto no se pronuncie el Tribunal Constitucional Plurinacional” (lo resaltado nos corresponde). Es decir, que durante el lapso de tiempo que dure la consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional, el órgano encargado de dirigir el citado proceso de participación ciudadana, suspenderá todo acto relacionado con la consulta.
Con relación a la legitimación para interponer el presente mecanismo de control de constitucionalidad, el art. 123 del CPCo, prevé: “Tienen legitimación para presentar consulta sobre la constitucionalidad de preguntas de referendo: 1. A iniciativa estatal, la Presidenta o el Presidente de la instancia legislativa que promueva la iniciativa de referendo o la Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional, cuando corresponda. 2. A iniciativa popular, la Presidenta o Presidente del Tribunal Electoral competente” (negrillas agregadas); entonces, sea que se trate de iniciativa popular como una de las formas de ejercer la democracia directa y participativa, o mediante iniciativa estatal, inexcusablemente la autoridad legitimada para formular la consulta sobre la constitucionalidad de una pregunta para referendo deberá promoverse mediante las citadas autoridades, en razón a que son quienes ostentan esa calidad o condición por disposición legal.
Finalmente, el trámite a desarrollarse en el Tribunal Constitucional Plurinacional, es el fijado por el art. 125 del CPCo, que establece: “La Comisión de Admisión, una vez recibida la consulta, inmediatamente sorteará a la Magistrada o Magistrado Relator”, la sumariedad o brevedad en la tramitación de este instituto jurídico responde a concretar o materializar el mandato contenido en el art. 115.II de la CPE, respecto de garantizar una justicia plural, pronta y oportuna, que se resume en una tutela judicial efectiva. En lo referente al plazo para el pronunciamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional, se ha fijado en quince días computables a partir del sorteo a la Magistrada Relatora o Magistrado Relator, correspondiendo la emisión de una Declaración Constitucional de conformidad al art. 10.I.2 del CPCo. Según el art. 127.I y II del indicado instrumento normativo, se distinguen dos formas de pronunciamiento, estableciendo la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la pregunta sometida a control de constitucionalidad; asimismo previene que en caso de declararse la inconstitucionalidad de las preguntas, el Órgano consultante solicitará a quien promovió la iniciativa la supresión o reformulación de las preguntas. En este segundo caso, si corresponde volverá a presentar la consulta a fin de verificar su compatibilidad constitucional.
III.6. Características de la pregunta a ser sometida a referendo
Guillermo Cabanellas, define a la pregunta, como: “Interrogación, demanda, requerimiento o indagación que se hace a una persona acerca de algo, para que diga lo que sepa sobre ello. Interrogatorio” y preguntar, como: “Formular, dirigir una pregunta (v). II Interrogar”, entonces la pregunta implica la acción de pedir una respuesta a una persona sobre algo mediante la indagación o interrogación; es decir, que la esencia de la pregunta es pedir una respuesta. Dicho de otro modo, la pregunta consiste en indagar o interrogar con el objetivo de obtener una respuesta para satisfacer una duda.
Existen varios sistemas clasificatorios de las preguntas basadas en funciones cognitivas de las preguntas; empero, de manera general nos referiremos a las preguntas abiertas, cerradas y directas. Las preguntas abiertas no se pueden contestar con un “no” o un “sí”, por cuanto su esencia radica en solicitar información, averiguar algo, motivando la discusión y posibles respuestas u opiniones distintas o divergentes. Al contrario, las preguntas cerradas requieren como respuesta un “sí” o un “no”, sin generar la posibilidad de otra respuesta. Las preguntas directas son aquellas que tienen un fin o un propósito definido que se manifiesta en la propuesta de dos opciones -sí o no- y por cuya respuesta se pretende obtener la decisión o posición concreta del consultado.
Ahora bien, del contenido de una pregunta se pueden identificar varias características, como su formulación en términos claros, eligiendo las palabras precisas a efectos de no generar dudas o confusiones, mediante constructos de fácil comprensión, considerando al grupo determinado al que estará dirigida; es decir, preguntas breves y concretas con un propósito bien definido -sentido lógico-, sin utilizar palabras ambiguas o confusas; preguntas precisas y no generales, encaminadas a obtener una respuesta concreta con la finalidad de evitar la dispersión en la misma. Además, tendrá que ser imparcial, lo que implica aceptar la respuesta a la pregunta formulada sin que se evidencie o encierre un interés dirigido de parte del consultante, de modo que no se induzca a una respuesta predeterminada; lo que excluye además, aquéllas que puedan ser capciosas; esto es, que contengan doble sentido, uno literal y otro “entre líneas” que pretende llevar al consultado a dejarlo en evidencia o a que exprese algo que en realidad no quería decir, provocando dé una respuesta que le sea inconveniente.
En ese entendido y dado que a través del referendo -mecanismo constitucional de democracia directa y participativa- el Estado, representado por el Órgano Electoral, consultará a los ciudadanos y las ciudadanas mediante una pregunta sobre normas, políticas o asuntos de interés público, la pregunta deberá estar formulada en los términos explicados en el segundo y tercer párrafo del presente Fundamento Jurídico; o sea, deberá necesariamente tratarse de una pregunta cerrada y directa, cuyo contenido tendrá que formularse en términos claros a efectos de no generar dudas o confusiones -preguntas de fácil comprensión-, breves y concretas sin utilizar palabras ambiguas o confusas considerando que el propósito que se persigue también radica en una respuesta concreta a una pregunta precisa; y, finalmente imparcial porque no debe evidenciar un interés dirigido o inducir a una respuesta predeterminada que por supuesto dicha característica también excluye a aquellas que sean de contenido capcioso.
De acuerdo al texto contenido en el art. 9 del DS 0231, la pregunta objeto de referendo municipal tendrá que formularse de la siguiente manera: “¿Está usted de acuerdo en que su municipio adopte la condición de Autonomía Indígena Originario Campesina, de acuerdo con los alcances y preceptos establecidos en la Constitución Política del Estado?”, de donde resulta, que de manera expresa y taxativa dicho instrumento legal define y fija el contenido de la pregunta a someterse a referendo, debiendo incluirse únicamente el nombre del municipio que desea acceder a la autonomía indígena originaria campesina vía conversión. Es decir, se trata de una pregunta cerrada y directa, dado que está encaminada a obtener una respuesta positiva o negativa respecto del propósito buscado al formularla. Además, reúne las características de ser breve, concreta, de contenido claro y preciso.
III.7. Del examen de constitucionalidad
Previo a ingresar al control de constitucionalidad de la pregunta para referendo, cabe señalar que la presente Consulta se planteó por la Presidenta del Tribunal Supremo Electoral, autoridad legitimada según lo dispuesto por el art. 123.2 del CPCo, promovida mediante iniciativa popular como mecanismo de participación democrática directa y participativa, por los capitanes grandes de la Asociaciones Comunitarias Zona “Kaaguazu” y Pueblo Indígena “Kaipependi Karovaicho”, para la conversión del municipio de Gutiérrez a Autonomía Indígena Originaria Campesina. Respecto de la oportunidad para la realización de la Consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional, si bien la misma fue presentada fuera del plazo fijado por el art. 124 del CPCo; empero, tratándose de una nación indígena originaria campesina, concretamente la nación Guaraní expresada en sus dos capitanías de Kaaguazu y Gran Kaipependi Karovaicho, en base al principio de favorabilidad y por las razones expuestas en el Auto Constitucional 0450/2013-CA de 8 de noviembre, a continuación se hará el correspondiente examen de constitucionalidad teniendo presente que el objeto de este instituto jurídico es garantizar la constitucionalidad de la pregunta elaborada para referendo municipal.
La pregunta para referendo, objeto de control de constitucionalidad, señala: “¿Está usted de acuerdo que el municipio de Gutiérrez se convierta en Autonomía Indígena Originaria Campesina, de acuerdo con los alcances, preceptos y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley?” (sic), inicialmente podemos decir que se trata de una pregunta cerrada y directa, en el entendido que tiene un fin o propósito definido -la conversión de municipio a autonomía indígena originaria campesina- que se manifiesta en la propuesta de dos opciones “sí” o “no” y por cuya respuesta se pretende obtener la posición concreta del consultado quien deberá optar por una respuesta positiva o negativa, sin lugar a una intermedia u otra. La misma, se encuentra formulada o redactada en términos claros de fácil comprensión para los pobladores del municipio de Gutiérrez, dado que no contiene palabras ambiguas que generen confusión o dudas a tiempo de responder; además, de ser concreta y precisa por tratarse de una pregunta cerrada y directa.
En ese sentido, el contenido principal o esencial relativo a: “Está usted de acuerdo que el municipio de Gutiérrez se convierta en Autonomía Indígena Originaria Campesina…” (sic), no resulta incompatible con la organización territorial del Estado Plurinacional que se funda en la unidad e integralidad y organizada territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos, tampoco se contrapone al régimen autonómico vigente y regulado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” -tipos de autonomías-; es decir, la pretensión de acceder a la autonomía indígena originaria campesina no quebranta el principio de unidad e integralidad del Estado, dado que la misma forma parte del régimen autonómico y organización territorial del Estado. Dicho de otro modo, estando la autonomía indígena originaria campesina, expresamente reconocida en los arts. 289 a 296 de la CPE, consistente en el autogobierno como ejercicio del derecho a la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales, y económicas, y la forma de acceder a la misma vía conversión según manda el art. 294 del texto constitucional, no se contrapone al principio de unidad que se fundamenta en la indivisibilidad de la soberanía y del territorio boliviano, la cohesión interna del Estado y la aplicación uniforme de las políticas del mismo.
Es más, el acceso a la autonomía indígena originaria campesina se basa esencialmente en el dominio ancestral de los territorios que se encuentren actualmente habitados por esas naciones y pueblos; y, en la voluntad de su población; en el caso concreto, en el municipio de Gutiérrez, según certificación del Ministerio de Autonomías, se encuentra asentado la nación indígena Guaraní, que siendo un colectivo humano, organizado en el sistema de las Tentas ancestrales y posteriormente Capitanías, comparte identidad cultural, idioma guaraní, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, constituyéndose en territorio ancestral de la nación indígena originario campesino Guaraní; por cuanto, en ejercicio de su derecho a la libre determinación y lo expresamente dispuesto en el art. 294 de la CPE, y en base a los principios de voluntariedad y autogobierno, el citado Gobierno Autónomo Municipal, está facultado para consultar a su población su voluntad de convertirse de municipio a autonomía indígena originaria campesina y sea esta última quien mediante su voto defina la decisión a adoptarse vía referendo.
De otra parte, debe considerarse que la propuesta de pregunta para referendo emerge vía iniciativa popular de la Asociación Comunitaria Zona “Kaaguazu” con personería jurídica 258/98, representada legalmente por Marcelo Tareco Cuchari y Cristina Changaray Taborga y el Pueblo Indígena “Kaipependi Karovaicho” con personería jurídica 249/97 representada legalmente por Benito Bartolo Camargo y Ciriaco Parra Vaca, en su condición de capitanes grandes de la Asociación Comunitaria Zona “Kaaguazu” y Pueblo Indígena “Kaipependi Karovaicho”; es decir, por sus autoridades originarias, quienes en ejercicio de su derecho a la libre determinación reconocido por el arts. 2 y 30.II.4 de la CPE, y con la finalidad de acceder a la autonomía indígena originaria campesina, presentaron su solicitud y propuesta de pregunta a ser sometida a voto, cumpliendo además, con lo establecido por el art. 50.II de la LMAD, al ser impulsada por las autoridades indígena originaria campesinas, siguiendo el procedimiento fijado por la Ley del Régimen Electoral, al haberse presentado ante el Tribunal Electoral Departamental de Santa Cruz.
Consiguientemente, la materia o contenido de la pregunta para referendo no se contrapone a los principios de unidad, integralidad y autodeterminación previstos por la Constitución Política del Estado, como tampoco a los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales autónomas de unidad, voluntariedad y autogobierno expresamente prescritos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, de ahí su constitucionalidad y porque tampoco abarca a temas vinculados con impuestos, seguridad interna o externa, leyes orgánicas o leyes marco, vigencia de derechos humanos, sedes de los órganos y de las instituciones encargadas de las funciones de control, defensa de la sociedad y del Estado, bases fundamentales del Estado, competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, establecidas en la Constitución Política del Estado para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, que no podrán ser sometidas a referendo.
Al referir, el citado texto “…de acuerdo con los alcances, preceptos y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley”, no se advierte que el mismo sea de contenido capcioso o confuso, en el entendido que las ciudadanos y los ciudadanos de este país, están sometidos a la Constitución Política del Estado y las Leyes vigentes, así lo establece el art. 410.I de la Norma Suprema, al disponer: “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución”; es decir, que aún cuando la pregunta no contuviera el citado texto, para acceder a ese tipo de autonomía necesariamente tendrá que hacerse en función al actual marco constitucional y en los términos previstos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”. Además, devela el carácter imparcial de la pregunta considerando que el tipo de autonomía y la conversión de municipio a autonomía indígena originaria campesina se encuentran expresamente previstos por la Constitución Política del Estado. Otro aspecto a considerarse es el referido al carácter vinculante de la decisión que implica su cumplimiento obligatorio e inmediato por parte de las autoridades competentes -Fundamento Jurídico III.4 de esta Declaración Constitucional Plurinacional-, independientemente que la respuesta sea positiva o negativa.
En consecuencia, corresponderá al Órgano Electoral, conforme a sus específicas atribuciones proseguir con el procedimiento respectivo para la convocatoria y desarrollo de cronograma de actividades para la ejecución del referendo a los pobladores del municipio de Gutiérrez donde se encuentra asentada la nación indígena originaria campesina Guaraní.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 196.I de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 127 del Código Procesal Constitucional, resuelve declarar; LA CONSTITUCIONALIDAD de la pregunta para referendo formulada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
PRESIDENTE
Fdo. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA