SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0242/2014-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0242/2014-S3

Sucre, 18 de diciembre de 2014

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción popular

Expediente:                 06453-2014-13-AP

Departamento:            Chuquisaca

En revisión la Resolución 57/2014 de 9 de julio, cursante de fs. 354 a 358 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Sebastián Koragua Zarate, Ángel Peralta Zeballos y Samuel Flores Cruz, en representación del pueblo indígena de Quila Quila contra Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), José Torres Cossio, Director Departamental a.i.; y, Ernesto Rengel Valda y Miriam Bozo Quisbert, Profesionales Jurídicos, el primero Encargado de Control y Calidad, todos de la Dirección Departamental de Chuquisaca del INRA.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de febrero de 2014, cursante de fs. 5 a 11, los accionantes manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso de saneamiento para la titulación de tierras colectivas a favor del pueblo indígena de Quila Quila al que representan, el 18 de septiembre de 2013, en desconocimiento de lo previsto por el art. 1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los representantes de dicho pueblo indígena fueron notificados por el INRA con el Informe Legal INF DGS - JRV 102/ “2012” DDCH-USCH-INF. 508/2013 de 13 de septiembre, mediante el cual se sugirió intimar al pueblo indígena originario “Marka Quila Quila” para la presentación de su personalidad jurídica a efecto de dar continuidad al proceso de saneamiento respectivo y sea en cumplimiento de lo previsto en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 y el Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007; arbitraria decisión que impide la prosecución del procedimiento que garantice el derecho a la territorialidad del pueblo indígena que representan, por lo que interpusieron recurso de revocatoria, que fue resuelto por el Director Departamental a.i. del INRA -se entiende de Chuquisaca-, mediante “Resolución” de 30 de septiembre de 2013, indicando que para el reconocimiento del derecho propietario sobre el espacio geográfico demandado por los pueblos indígena originario “Marka Quila Quila”, era imprescindible contar con la personalidad jurídica, señalando igualmente que “ningún título podrá ser emitido sin la previa acreditación de identidad o la personalidad jurídica del titular”, siendo dicho justificativo para no dar lugar a la solicitud de saneamiento de tierras colectivas para titulación a su favor.

Refieren que al no haberse aplicado los criterios plasmados en el art. 1 del Convenio 169 de la OIT, se interpuso recurso jerárquico, resuelto por el Director Nacional del INRA, el 8 de noviembre de 2013, desestimando la solicitud de aplicación directa del referido artículo; por lo que, tanto el Director Departamental a.i. de Chuquisaca como el Director Nacional ambos del INRA, al haber omitido la aplicación directa de los criterios de identificación previstos en el art. 1.1 inc. b) y “1.2” (sic) del referido Convenio 169, lesionaron sus derechos a existir libremente, a la identidad cultural, la libre determinación y territorialidad, así como a la titulación colectiva de tierras y territorio.

Finalmente señalan que las autoridades demandadas no aplicaron de manera directa los criterios de identificación para el pueblo indígena de Quila Quila plasmados en el art. 1.1 inc. b) y “1.2” del Convenio 169, así como no interpretaron la normativa interna desde y conforme la Constitución en los arts. 13.I y IV, 256 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE), desconociendo los criterios de ancestralidad, por cuanto exigieron requisitos formales contrarios a las características del Estado Plurinacional y efectuaron una interpretación más restrictiva que el propio tenor literal del art. 64 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), que prevé que las solicitudes de dotación de tierras comunitarias de origen, serán presentadas por escrito, acompañando la personalidad jurídica del peticionante que identifique al pueblo indígena demandante, equivalente a la cédula de identidad de una persona individual, siendo una consecuencia el no poder beneficiarse de un Título Ejecutorial el no poder “ser identificados en su individualidad”, criterio que fue asumido en el Informe Legal ahora cuestionado y ratificado por las “Resoluciones” de 30 de septiembre y 8 de noviembre ambas de 2013, sin que se haya interpretado dicha norma en armonía con el instrumento internacional cual es el Convenio 169 de la OIT, que forma parte del bloque de constitucionalidad y es de directa aplicación y cumplimiento obligatorio por parte del Estado boliviano, no siendo por ello un requisito esencial la obtención de la personería jurídica para acceder al derecho a la territorialidad del pueblo de Quila Quila.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Se alegan como desconocidos los derechos colectivos del pueblo indígena de Quila Quila a existir libremente, a la identidad cultural, a la libre determinación y territorialidad, a la titulación colectiva de tierras y territorios; citando al efecto los arts. 30.II.1, 2, 4 y 6 de la CPE; 1 y 14 del Convenio 169 de la OIT; 2, 3, 5, 9, 26 y 33.1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

I.1.3. Petitorio

Los accionantes, solicitan se conceda la tutela y se disponga dejar sin efecto el Informe Legal INF DGS - JRV 102/“2012” DDCH-USCH-INF. 508/2013 de 13 de septiembre, la “Resolución” de 30 de septiembre y la “nota” de 8 de noviembre ambas de 2013, y se ordene a las autoridades demandadas la aplicación de los criterios de identificación de pueblos indígenas plasmados en el art. 1.1 inc. b) y “1.2” del Convenio 169 de la OIT, con la consecuente prosecución del trámite de titulación colectiva de tierras. 

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías 

Efectuada la audiencia pública el 9 de julio de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 345 a 353, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, a través de su abogada reiteraron y ratificaron la acción popular presentada. Asimismo, la ampliaron sosteniendo que: a) El Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas originarios campesinos, como el pueblo de Quila Quila, el cual pertenece a la nación Qhara Qhara, preexistente a la época de la Colonia, quienes han decidido por la titulación en forma colectiva; es decir, sin fraccionamiento de sus tierras; y, b) Se exigió al INRA la titulación inmediata de su territorio ya preestablecido por la Constitución en el marco de la SCP “645/2012” en la cual se garantiza el derecho a la tierra y territorio, en base a la acreditación de identidad y personería jurídica, conforme a la certificación del registro de Pueblo Indígena Originario otorgado por el Ministerio de Desarrollo Rural y Agropecuario, y el Censo de Población y Vivienda que acredita que el “municipio de Sucre” existen ayllus por lo que corresponde la titulación de las tierras comunitarias de origen de acuerdo a su identidad cultural y conforme a su estructura ancestral, proceso que data del 2006, no pudiéndose ser un impedimento la falta de personalidad jurídica, cuando la misma Ley dispone la posibilidad de titulación con la acreditación de identidad la cual fue demostrada de acuerdo al registro como “identidad de Pueblo Indígena Originario como Ayllu de la Marca Quila Quila”.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

María Eugenia Gareca Llano y Roberta Cáceres en representación de Jorge Gómez Chumacero, actual Director Nacional a.i. del INRA, mediante informe presentado el 9 de julio de 2014, cursante de fs. 303 a 305, y en audiencia, manifestaron: 1) El saneamiento de la propiedad agraria del pueblo indígena originario “Marka Quila Quila”, fue sustanciada de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, sus modificaciones incorporadas por Ley 3545 y los Decretos Supremos (DDSS) 25763 de 5 de mayo de 2000 y 29215, procesos de saneamiento ejecutados bajo la modalidad de tierras comunitarias de origen, en los cuales no se presentó la personería jurídica, ante lo cual mediante Informe Legal INF DGS - JRV 102/2013, DDCH-USCH-INF. 508/2013, se concluyó y sugirió intimar al pueblo de Quila Quila la presentación de su personalidad jurídica a efecto de que se dé continuidad al proceso de saneamiento; 2) Mediante decreto de 30 de septiembre de 2013, se señaló que era imprescindible contar con la personería jurídica conforme el art. 357 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y la Ley 3545, así como en aplicación del art. 396.II del DS 29215, que prevé que ningún título podrá ser emitido sin la previa acreditación de identidad o la personalidad jurídica del titular; 3) Informe Legal contra el cual se interpuso recurso de revocatoria, emitiéndose la Resolución Administrativa (RA) 009/2013 de 16 de octubre, mediante la cual se desestimó dicho recurso por no cumplir los requisitos esenciales de forma; 4) De acuerdo al art. 4 de la Ley de Otorgación de las Personalidades Jurídicas, la personalidad jurídica es el reconocimiento jurídico a la aptitud legal que se da a una entidad civil sin fines de lucro, organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales fundaciones, sobre la capacidad suficiente para ser sujeto de derechos y contraer obligaciones, además de realizar actividades que generen plena responsabilidad jurídica frente a sí mismos y terceros; 5) El pueblo indígena originario “Marka Quila Quila”, para tener aptitud legal de realizar el proceso de saneamiento debe poseer personalidad jurídica y de esa manera generar su plena responsabilidad jurídica, por lo que no se está violando el derecho a existir libremente; 6) Conforme al art. 5 de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, los pueblos indígenas son organizaciones con personalidad jurídica propia reconocida por el Estado, cuya organización y funcionamiento obedece a los usos y costumbres ancestrales, por lo que en aplicación del ya referido art. 357 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, es requisito indispensable la presentación de la personalidad jurídica, pero el pueblo ahora accionante al parecer no puede “sacar” hasta la fecha su personalidad jurídica, lo que no constituye violación a derechos; y, 7) Si bien el pueblo indígena Quila Quila tiene derechos, también tiene obligaciones y deberes, siendo uno de ellos conseguir su personalidad jurídica para tener aptitud legal y “jurisdicción constitucional” por lo que no se están violando sus derechos colectivos debiendo cumplir más bien con lo establecido en los arts. 13.IV, 108.1 y 404 de la CPE y 1 de la LSNRA.   

Por su parte, José Torres Cossio, Director Departamental a.i. de Chuquisaca del INRA, a través del informe, presentado el 24 de junio de 2014, cursante de fs. 226 a 230 y vta., y en audiencia, refirió: i) Recibida la demanda del pueblo indígena originario “Marka Quila Quila” el 16 de octubre de 2006, se estableció el cumplimiento de los requisitos técnicos; sin embargo, el informe legal de 6 de noviembre del mismo año, sugirió intimar a los accionante a que presenten su personalidad jurídica, emitiéndose el Auto de 7 del mismo mes y año, otorgándoles el plazo de sesenta días calendario improrrogables para cumplir con la presentación de su personalidad jurídica; ante lo cual mediante memorial de 25 de julio de 2008, entre otros documentos de subsanación, hacen conocer una certificación emitida por la entonces Prefectura del departamento de Chuquisaca, en la cual se especifica que el 11 de junio de ese año, habría ingresado a Secretaría del Departamento Jurídico el trámite para la obtención de personalidad jurídica de la organización de pueblos indígenas originarias de la “Marca Quila Quila”; procediéndose a ese efecto a emitirse el Auto de Admisión de la demanda por haberse cumplido con los requisitos, en lo que respecta a la personalidad jurídica; ii) El INRA en ningún momento vulneró derecho colectivo alguno, porque nunca se cuestionó el derecho a existir libremente amparado por el art. 30 de la CPE y a la identidad cultural, por cuanto el proceso de saneamiento se realizó conforme sus usos y costumbres; respecto a la libre determinación y territorialidad el mismo de igual manera fue respetado, habiéndose sometido de voluntad propia a lo solicitado dentro el saneamiento de tierras; iii) Consecuentemente el proceso de saneamiento fue llevado a cabo, precisamente en respeto a los arts. 1.1 inc b) y “1.2” del Convenio 169 de la OIT, respetando sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y su identidad indígena; iv) Dentro del proceso de saneamiento fueron notificados con todos los actuados, y en virtud a la falta de personalidad jurídica presentaron una certificación que acredita su tramitación, sin que haya existido impugnación alguna al Informe Legal DGS 794/2006 de 6 de noviembre, al contrario el 25 de julio de 2008, más bien se presenta la certificación que acredita que su personalidad jurídica se encuentra en trámite; v) Los accionantes impugnan mediante acción popular una supuesta “Resolución” de 30 de septiembre de 2013, cuando en realidad lo que se emitió es un decreto que denegó la emisión de un nuevo pronunciamiento sobre una misma solicitud, aspecto que no tiene nada que ver con derecho colectivo alguno por tratarse de un trámite netamente administrativo; ante ese decreto, de manera errónea, indebida e incongruente se planteó recurso de revocatoria, solicitando se revoque la referida “Resolución” de 30 de septiembre de 2013, recurso que conforme al art. 75 del DS 29215, fue desestimado por no cumplir con los requisitos esenciales de forma, en consecuencia al no tratarse el fondo del recurso, no se pudo vulnerar ningún derecho colectivo de la comunidad indígena de “Marka Quila Quila”; y, vi) Por último se solicitó se deje sin efecto la “nota” de 8 de noviembre de 2013, cuando en realidad es un decreto que no da lugar al recurso jerárquico, puesto que de acuerdo lo establecido por el art. 76 del DS 29215, los decretos no son recurribles, al constituirse en un acto de mero trámite.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil, Comercial y Familiar Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 57/2014 de 9 de julio, cursante de fs. 354 a 358 vta., concedió la acción tutelar, dejando sin efecto el Informe Legal “DGS-JRV” 102/“2012” DDCH-USCH-INF. 508/2013, la “Resolución” de 30 de septiembre de 2013 y la “nota” de 8 de noviembre del referido año, debiendo dar cumplimiento a las normas constitucionales desarrolladas, como el art. 1 del Convenio 160 de la OIT. 

Los fundamentos de la Resolución, son: a) Se admitió la presente acción popular en cumplimiento al AC 0085/2014-RCA de 9 de abril, que estableció que los accionantes alegaron como vulnerados sus derechos colectivos dentro del proceso de saneamiento para la titulación de tierras colectivas a favor del pueblo indígena de Quila Quila, aspecto suficiente para acreditar su legitimación activa, quedando desvirtuado el fundamento del Tribunal de garantías que declaró por no presentada la presente acción; b) La existencia del pueblo indígena de Quila Quila, es de data antigua, conforme consta “…en el legajo N° 6…” (sic) y del “Acta de Reconstitución” de 21 de enero de 2014; c) De acuerdo a la solicitud de 18 de febrero de 2013, el Jatun Tata Kuraka, certificó y avaló que la organización de pueblos indígenas originarios de la “Marka de Quila Quila”, tiene la calidad de pueblo indígena originario; certificación emitida el 19 del mismo mes y año, de acuerdo al “…Legajo N° 7…” (sic); d) El Informe Legal INF. DGS - JRV 102/“2012” DDCH-USCH-INF. 508/2013, la “Resolución” de 30 de septiembre de 2013 y la “nota” de 8 de noviembre del referido año, son contradictorios a la Constitución Política del Estado, al haberse dejado en el pasado el Estado colonial, republicano y neoliberal, así el art. 2 de la CPE, garantiza la existencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, en su derecho a la autonomía, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a lo previsto por el art. 30 de la Norma Suprema; e) El Informe de Necesidad y Uso del Espacio Territorial de noviembre de 2011, en el “…Legajo N° 8…” (sic), emitido por la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, señaló que la población “…del área de la demanda de la Organización de Pueblos Indígenas Originarios de la Marka de Quila Quila, ha mantenido una estrecha interrelación con su espacio territorial a lo largo del tiempo (…) Siendo este espacio territorial demandado como Tierra Comunitaria de Origen, esencial para el desarrollo socioeconómico de las familias y su sustento, se considera que la misma es suficiente para garantizar dichos factores” (sic); f) Se salva el derecho de otras comunidades que tramitan saneamiento bajo la modalidad de saneamiento simple, saneamiento integrado al catastro legal y saneamiento de tierras comunitarias de origen, previsto en el art. 69 de la LSNRA, respetando la autodeterminación de cada comunidad, precautelando el principio constitucional del vivir bien; y, g) Finalmente, las determinaciones asumidas por las autoridades demandadas, omiten y vulneran dar cumplimiento al art. 1 al Convenio 169 de la OIT, que acorde con el art. 256 de la CPE, es de aplicación preferente, así los arts. 2, 30.I y II.1 al 6 de la referida Norma Suprema.      

I.3. Trámite procesal en Tribunal Constitucional Plurinacional

De conformidad al Acuerdo Jurisdiccional 018/2014 de 25 de noviembre, se dispuso que los expedientes señalados en el citado Acuerdo, sean sometidos a un nuevo sorteo a fin de asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales; y al ser este expediente parte de los nombrados, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.

II.  CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Dentro del proceso agrario de dotación y titulación de tierras comunitarias de origen iniciado por el “Ayllu Quila Quila Marka” ante el INRA, se emitió el Informe Técnico de Admisión DGS 0725/2006 de 1 de noviembre, señalando en el acápite de Conclusiones y recomendaciones que el solicitante cumplió con los requisitos técnicos establecidos en el art. 278 inc. c) del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, especificando su ubicación geográfica, superficie y límites (fs. 103 a 111).  

II.2.  Por Informe Legal DGS 794/2006 de 6 de noviembre, la Dirección General de Saneamiento, Proyecto DANIDA Tierras Altas, sugirió se intime a la comunidad originaria “Ayllu Quila Quila Marka”, a presentar el certificado de la personería jurídica, al haber cumplido en parte con los requisitos exigidos por el art. 278 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (fs. 117 a 120); actuado procesal que se cumplió el 7 de noviembre de 2006, mediante el cual se solicitó que dicha Comunidad presente, entre otros documentos, la personería jurídica, así como la aclaración de la personalidad jurídica de los “Ayllus Quila Quila Marka” (fs. 121 a 122).

II.3.  Mediante Certificación de 11 de julio de 2008, emitida por el Técnico de la Dirección de Área de Análisis Jurídica de la entonces Prefectura del departamento de Chuquisaca, se acredita que ante esa Secretaría ingresó el trámite para la obtención de personalidad jurídica de la organización de pueblos indígenas originarios de la “Marka de Quila Quila” (fs. 130).

II.4.  El Director Departamental a.i. de Chuquisaca del INRA, por Auto de 4 de agosto de 2008, admitió la solicitud de dotación y titulación de tierras comunitarias de origen de la “organización” de pueblos indígenas originarios de la “Marka de Quila Quila” (fs. 168 a 170).

II.5.  A través del Informe Legal INF DGS - JRV 102/2013 DDCH-USCH-INF. 508/2013 de 13 de septiembre, la Unidad Jurídica del INRA de Chuquisaca, sugiere intimar al pueblo indígena originario “Marka Quila Quila” la presentación de su personería jurídica “…a efectos de dar continuidad al proceso de saneamiento respectivo y sea en cumplimiento de lo establecido en las Leyes Nos. 1715 y 3545 y D.S. N° 29215” (sic) (fs. 172 a 175).

 

         Informe Legal contra el cual los accionantes interpusieron el 23 de septiembre de 2013, recurso de revocatoria, pidiendo sea revocado en su totalidad (fs. 177 a 183); emitiendo el Director Departamental a.i. de Chuquisaca del INRA, el decreto de 30 de septiembre de 2013, a través del cual se señaló que: “…para el reconocimiento de derecho propietario sobre el espacio geográfico (…) demandado por los pueblos indígena originarios Marka Quila Quila, se hace imprescindible contar con la Personalidad Jurídica, tal como lo establece el artículo 357 del Reglamento de las Leyes 1715 y 3545. Asimismo se debe aplicar el artículo 396 del D.S. N° 29215 parágrafo II que señala …ningún título podrá ser emitido sin la previa acreditación de identidad a la Personalidad Jurídica del titular….por lo que, No ha lugar a la solicitud planteada de emitir un nuevo pronunciamiento” (sic) (fs. 186).    

II.6.  El Director Departamental a.i. de Chuquisaca del INRA, mediante RA 009/2013 de 16 de octubre, resolvió desestimar el recurso de revocatoria interpuesto por los representantes del pueblo indígena originario de “Marka Quila Quila”, por no cumplir con los requisitos esenciales de forma, así como se eleven actuaciones del recurso jerárquico  (fs. 202 a 204).

II.7.  El Director Nacional a.i. del INRA, por decreto de 8 de noviembre de 2013, dispuso no ha lugar al recurso jerárquico formulado “en subsidio” contra el decreto de 30 de septiembre de igual año, al no constituirse en un acto recurrible dentro la tramitación del proceso de saneamiento de la propiedad denominada “Organización de Pueblos Indígenas Originarios de la Marca Quila Quila”, considerándose un acto de mero trámite, que no define derechos en sujeción al parágrafo II del art. 76 del DS 29215, habiendo sido reencausado el objeto del recurso en aplicación de lo establecido por el art. 3 inc. g) del mismo cuerpo legal (fs. 216).

 

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, en representación del pueblo indígena de Quila Quila denuncian la lesión a sus derechos e intereses colectivos a existir libremente, a la identidad cultural, a la libre determinación y territorialidad, y a la titulación colectiva de tierras y territorios; por cuanto, dentro del proceso agrario de saneamiento para la titulación de tierras iniciado por éstos, tanto el Director Departamental a.i. de Chuquisaca como el Director Nacional a.i. ambos del INRA, desconocieron directamente el contenido normativo del art. 1 del Convenio 169 de la OIT, omisión que ocasionó la suspensión del trámite de titulación colectiva de tierras, cuando tanto la ancestralidad como la autoidentificación son criterios legítimos para la identificación de pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos, que obliga a las autoridades administrativas a aplicar directamente el art. 1.1 inc. b) y “1.2” del referido Convenio, para asegurar a través de los procedimientos administrativos su derecho a la territorialidad siendo la interpretación de la obtención de la personería jurídica como un requisito contrario e innecesario para acceder al derecho a la territorialidad, por cuanto dicha interpretación no se la realizó desde y conforme a los arts. 13.I y IV, 256 y 410.II de la CPE.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela colectiva solicitada.

III.1. Sobre la naturaleza jurídica de la acción popular. Jurisprudencia reiterada

Al respecto la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, señaló que: “La acción popular es una acción de defensa, elegida por el constituyente boliviano como el mecanismo jurisdiccional idóneo para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por el art. 135 de la CPE; su desarrollo legislativo previsto en los arts. 68 al 71 del CPCo, que establece reglas procesales que marcan una tendencia hacia un proceso especial revestido de informalidad y flexibilidad; esto es, visibilizando normas procesales flexibles”.

Es decir conforme a la Constitución Política del Estado, la acción popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados; así, los efectos de la tutela están circunscritos a la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que vulnere o amenace lesionar derechos o intereses colectivos, relacionados con el objeto de la acción.

Entonces el alcance y naturaleza jurídica de esta acción imposibilita conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, con el fin de resguardar un manejo adecuado de la acción, por cuanto no se puede plantear la acción popular alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, para ello el Código Procesal Constitucional, tiene previsto las acciones de inconstitucionalidad que son de puro derecho y tienen por objeto el control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, con el fin de contrastar la compatibilidad o incompatibilidad de la normativa cuestionada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado, así como con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo al art. 410.II de la Ley Fundamental, normas que de la misma manera pueden utilizarse como parámetro de constitucionalidad.

En ese sentido para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, existen las vías de control normativo (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta) previstas en la Norma Suprema, cuyo procedimiento fue desarrollado en el Código Procesal Constitucional; por lo que, no resulta viable que mediante la acción popular se diluciden aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, o que se atiendan denuncias relacionadas a que una norma prevista en el ordenamiento jurídico nacional sea contraria a un instrumento internacional que es parte del bloque de constitucionalidad, desconociendo la naturaleza de la acción popular, así como principios que rigen la justicia constitucional.

III.2. Análisis del caso concreto

A través de la presente acción de defensa los accionantes alegan como lesionados los derechos colectivos del pueblo indígena de Quila Quila a existir libremente, a la identidad cultural, a la libre determinación y territorialidad, a la titulación colectiva de tierras y territorios; señalando que dentro del proceso agrario de titulación de tierras comunitarias de origen, el INRA Chuquisaca mediante Informe Legal INF DGS - JRV 102/2013 DDCH-USCH-INF. 508/2013 de 13 de septiembre, procedió a intimar la presentación de su personería jurídica, inaplicando de forma directa los criterios de identificación para el pueblo indígena de Quila Quila establecidos en los arts. 1.1 inc. b) y “1.2” del Convenio 169 de la OIT, así como no interpretaron la normativa interna desde y conforme la Constitución en los arts. 13.I y IV, 256 y 410.II, de la CPE, desconociendo los criterios de ancestralidad, al exigir requisitos formales contrarios a las características del Estado Plurinacional, efectuado una interpretación más restrictiva que el propio tenor literal del art. 64 de la LSNRA, requerimiento realizado con el fin de dar continuidad al proceso de saneamiento.

De obrados se evidencia, que contra dicha determinación los accionantes interpusieron recurso de revocatoria, emitiendo el Director Departamental a.i. de Chuquisaca del INRA, decreto de 30 de septiembre de 2013, a través del cual se señaló que para el reconocimiento del derecho propietario sobre el espacio geográfico demandado por los pueblos indígena originarios “Marka Quila Quila”, era imprescindible contar con la personalidad jurídica, tal como lo establecen los arts. 357 y 396.II del DS 29215 (Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y de la Ley 3545), que prevén que ningún título podrá ser emitido sin la previa acreditación de identidad a la personalidad jurídica del titular, siendo ese fundamento con el cual dicha instancia administrativa dispuso no ha lugar a la solicitud planteada; posteriormente, el Director Nacional a.i. del INRA, por decreto de 8 de noviembre de 2013, declaró no ha lugar al recurso jerárquico formulado contra el decreto de 30 de septiembre del mismo año, al no constituirse en un acto recurrible dentro la tramitación del proceso de saneamiento, siendo éste un acto de mero trámite; indicadas determinaciones emitidas por el INRA, ahora son cuestionadas a través de la presente acción popular. 

De lo anterior se tiene que los accionantes denuncian a través de esta acción de defensa, que las autoridades ahora demandadas habrían desconocido lo previsto en los arts. 1.1 inc. b) y “1.2” del Convenio 169 de la OIT, al haber aplicado en el proceso agrario de saneamiento para la titulación de tierras colectivas a favor del pueblo indígena de Quila Quila que representan, los arts. 357 inc. a) y 396.II del DS 29215, (Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de reconducción comunitaria de reforma agraria), relacionados a los requisitos de solicitudes de dotación de tierras comunitarias de origen, referidas a la personalidad jurídica del peticionante.

Consecuentemente, se tiene que consideran ilegal y lesivo a sus derechos colectivos y difusos, el hecho de que las autoridades demandadas aplicaron una norma legal; es decir, los arts. 357 inc. a) y 396.II del DS 29215, norma última que establece: “Ningún título podrá ser emitido sin la previa acreditación de Identidad o la personalidad jurídica del titular, además del pago por la tierra o de tasas de saneamiento y catastro, según corresponda” al procedimiento agrario iniciado por éstos, no obstante el reconocimiento previsto por el art. 1.1 inc. b) y “1.2” del Convenio 169 de la OIT, a los pueblos indígenas originario campesinos, considerando que son suficientemente validos los criterios de ancestralidad y autodeterminación de un pueblo indígena como sujetos colectivos de derechos, debiendo aplicar directamente el Convenio en los procedimientos administrativos efectuados en el INRA, reconociendo su derecho a la territorialidad y otros derechos que amparan a los pueblos indígenas, constituyéndose la obtención de la personería jurídica en un requisito intranscendental para acceder al derecho a la territorialidad, señalando que dicha interpretación “sería contraria al mandato inserto en el art. 1 del Convenio 169 de aplicación directa”.

Ahora bien, de lo descrito precedentemente se establece de manera incuestionable que los accionantes subsumen el objeto de la acción popular en una presunta inconstitucionalidad, por cuanto, en los hechos no se alega que el INRA habría cometido algún acto en concreto que se constituya en lesivo a sus derechos colectivos y difusos, sino que la expresión de agravios está referida a que las normas que regulan el procedimiento del proceso agrario de titulación de tierras comunitarias de origen, serían contrarias a un instrumento internacional de Derechos Humanos, cual es el Convenio 169 de la OIT, parte de nuestro bloque de constitucionalidad; por lo que en concreto lo que impugnan los accionantes es que los demandados inobservaron el contenido de una norma internacional de aplicación directa al procedimiento agrario tantas veces referido, lo que implica en los hechos una denuncia de una presunta inconstitucionalidad de la norma que prevé el procedimiento de titulación de tierras comunitarias de origen; en ese orden, resulta indudable que los accionantes equivocaron la vía constitucional para que su pretensión sea atendida, por cuanto en coherencia con el Fundamento Jurídico que antecede, la acción popular no puede resolver aspectos relacionados a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, toda vez que ello desnaturalizaría los fines de la presente acción de protección a derechos colectivos y difusos, existiendo para ese fin la vía idónea constitucional que realiza el control de constitucionalidad de una norma en abstracto.

Bajo dicho entendimiento, en el caso de estudio los accionante erraron la vía al interponer la acción popular, toda vez, que a través de la presente acción de tutela, como ya se señaló, no puede dilucidarse una supuesta inconstitucionalidad, debiendo en consecuencia y por mandato constitucional, accionar el recurso específico, cual es la acción de inconstitucionalidad concreta; aspecto que determina que en el caso de análisis esta Sala se encuentra imposibilitada de realizar examen alguno. 

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido la acción popular, no actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve REVOCAR la Resolución 57/2014 de 9 de julio, cursante de fs. 354 a 358 vta., pronunciada por la Sala Civil, Comercial y Familiar Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, aclarándose que no se ingresó al fondo de la problemática.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA