SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0366/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0366/2014

Sucre, 21 de febrero de 2014

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  04636-2013-10 AAC

Departamento:             Santa Cruz

En revisión la Resolución 28 de 16 de agosto de 2013, cursante de fs. 123 a 124 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ricardo Pérez Peredo contra Benjamín Saúl Rosas Ferrufino, Bertino Ygnacio Vargas Salazar y Juan Carlos Cuéllar Montenegro, Rector y Asesores Legales de los Departamentos Legal y de Desarrollo Humano de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), respectivamente.

I.       ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 15 de julio de 2013, cursante de fs. 73 a 80 vta., el accionante señala que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 25 de abril de 2012, solicitó al Rector de la UAGRM, la liquidación de su bono de antigüedad al amparo de la Resolución Rectoral 154/2009, iniciando los trámites que culminaron con la emisión del informe legal A.S.RR.HH.INF 385/2012 de 30 de mayo, en el cual se eliminaron de manera arbitraria e incorrecta siete años del cálculo de antigüedad, motivo por el que solicitó un nuevo cálculo de sus años y servicios, alegando que su ingreso a dicha Universidad fue el año 1993 y no en 1999 como concluye erróneamente el referido informe.  

Indica que, trabajó ininterrumpidamente hasta el 26 de junio de 1997, fecha en la que fue despedido injustificadamente, por lo cual presentó una acción judicial de carácter laboral, que derivó en un acuerdo conciliatorio suscrito por el Rector de la UAGRM de ese periodo; documentación cursante en los archivos institucionales que no fueron considerados en el Informe legal impugnado.

Señala que, ante dicha situación gravosa a sus intereses, planteó recurso jerárquico ante el Jefe del Departamento de Desarrollo Humano de la referida Universidad, para su remisión a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), tramitándose en base a la emisión del informe legal A.S.RR.HH.INF 598/2012 de 30 de julio, que confirmó el informe legal 385/2012, derivando en el pronunciamiento de la Resolución Administrativa (RA) 001/2013 de 15 de febrero, que ratificó íntegramente los informes cuestionados.   

I.1.2. Principios supuestamente vulnerados

El accionante, alega la vulneración de los principios de continuidad laboral, irrenunciablidad de los derechos laborales y de estabilidad laboral, sin citar las normas que los contienen.

I.1.3. Petitorio

De acuerdo a lo expuesto, el accionante solicita se disponga: a) El reconocimiento de su reincorporación y salarios devengados a partir de abril de 1997 a septiembre de 1999, tomando en cuenta los reajustes y actualizaciones, en la suma de Bs1 228 667,60 (un millón doscientos veintiocho mil seiscientos sesenta y siete 60/100 bolivianos); y, b) La consideración del cálculo de antigüedad real.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 16 de agosto de 2013, conforme consta en acta cursante de fs. 116 a 123, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante ratificó plenamente el contenido de su acción, aclarando los presupuestos fácticos y el petitorio, señalando las normas supuestamente vulneradas.      

I.2.2. Informes de las autoridades demandadas

Mediante informe de fs. 94, Juan Carlos Cuéllar Montenegro, expresó que: Entre mayo de 1997 y septiembre de 1999, Ricardo Pérez Peredo, no trabajó en la UAGRM, estando desvinculado por haber incurrido en una de las causales establecidas en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario. 

A través de informe cursante de fs. 111 a 114 vta., Bertino Ygnacio Vargas Salazar, manifestó que: 1) Existe ausencia de legitimación pasiva en su persona y en el codemandado Juan Carlos Cuéllar Montenegro, por cuanto los informes legales son opiniones jurídicas que tienen la calidad de sugerencias a la MAE, mismas que podrán ser tomadas en cuenta o no, tal cual lo ha dispuesto la jurisprudencia constitucional contenida en la “SC 0221/2010-R de 31 de mayo de 2011” (sic); 2) La supuesta antigüedad no reconocida en favor del accionante, no puede ser resuelta en la vía constitucional, al concurrir hechos controvertidos que deben ser resueltos en la jurisdicción ordinaria; y, 3) En cuanto a la pretensión de cobro de salarios devengados, dicha reclamación corresponde al anterior orden constitucional, por tanto son derechos prescritos que no pueden ser impetrados en la presente acción de amparo constitucional, mismo que además recién fue efectuado en el recurso jerárquico. 

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante la Resolución 28 de 16 de agosto de 2013, cursante de fs. 123 a 124 vta., denegó la tutela solicitada, anulando el procedimiento administrativo desarrollado en el trámite de reconocimiento de bono de antigüedad de Ricardo Pérez Peredo; en base a los siguientes argumentos de orden legal: i) Del análisis de los fundamentos expresados, se entiende que el reconocimiento de antigüedad y pago de beneficios devengados, no pueden ser dilucidados en la vía de la acción de amparo constitucional; y, ii) Todo el procedimiento efectuado en la UAGRM, respecto al reconocimiento de la antigüedad del ahora accionante se encuentra viciado de nulidad, por cuanto no existe una resolución administrativa que pueda ser impugnada, puesto que los informes no constituyen actos administrativos definitivos, en tanto sean opiniones profesionales que pueden o no ser acatadas por las máximas autoridades ejecutivas de las entidades.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1.  El 25 de abril de 2012, Ricardo Pérez Peredo, solicitó al entonces Rector de la UAGRM, la liquidación de su bono de antigüedad, en atención a lo dispuesto en la Resolución Rectoral 154/2009 (fs. 2).

II.2.  Según informe legal AS.RR.HH. INF 385/2012 de 30 de mayo, se concluye que corresponde la indemnización total por bono de categoría de Ricardo Pérez Peredo, por el periodo trabajado desde el 11 de octubre de 1999 hasta el 30 de abril de 2012 (fs. 10). 

II.3.  Mediante carta presentada el 12 de julio de 2012, Ricardo Pérez Peredo impugnó el informe legal AS.RR.HH. INF 385/2012, solicitando se elabore uno nuevo y un nuevo cálculo de su antigüedad, incluyendo el periodo comprendido entre 1993 y 1999 (fs. 12 a 13).

II.4.  A través del informe legal AS.RR.HH. INF 598/2012 de 30 de julio, fue ratificado el informe legal AS.RR.HH. INF 385/2012, estableciéndose que el cálculo de la indemnización es correcta (fs. 14).

II.5.  El 15 de octubre de 2012, Ricardo Pérez Peredo presentó recurso jerárquico contra el informe legal AS.RR.HH. INF 598/2012, (fs. 16 a 17), dando lugar a la emisión de la RA 001/2013 de 15 de febrero, por la cual Saúl Rosas Ferrufino, Rector de la citada Universidad, confirmó el informe impugnado, en aplicación del art. 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) (fs. 69 a 70).  

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración de los principios de continuidad laboral,  irrenunciabilidad de los derechos laborales y de estabilidad laboral, por cuanto el 25 de abril de 2012, solicitó al Rector de la UAGRM, la liquidación de su bono de antigüedad al amparo de la Resolución Rectoral 154/2009, motivo por el cual realizó los trámites que culminaron en la emisión del informe legal AS.RR.HH.385/2012 de 30 de mayo, en el que se eliminaron de manera arbitraria e incorrecta siete años del cálculo de antigüedad, a cuyo efecto solicitó un nuevo cálculo de sus años y servicios, alegando que su ingreso a la referida Universidad, fue en 1993 y no en 1999 como concluye el mencionado informe, mismo que fue impugnado dando lugar a la emisión del informe legal AS.RR.HH.598/2012 de 30 de julio, que a su vez validó el primero, razón por la cual presentó recurso jerárquico que dio lugar a la emisión de la RA 001/2013 de 15 de febrero, que ratificó íntegramente los informes cuestionados.       

En consecuencia, se procederá a analizar si en el presente caso corresponde conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, respecto de la acción de amparo constitucional, ha señalado lo siguiente: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los 'actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la  persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales [frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares].

El término acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes  procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción '(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela”.

III.2. Respecto al valor de los informes técnicos y su impugnación en sede administrativa 

Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al precisar que: “Quedan aquí excluidos del concepto todos los 'actos preparatorios' (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc”.

“Informes administrativos son aquellos documentos que contienen una declaración de juicio emitida por un organismo, centro directivo o unidad de la administración sobre cuestiones de hecho o derecho que sean objeto de un procedimiento. (…) La finalidad de estos documentos es proporcionar a los órganos administrativos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento, datos, valoraciones y opiniones precisos para la formación de su voluntad y la adopción de los acuerdos o resoluciones”.

“Los informes técnicos elaborados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, inicialmente no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata, por cuanto únicamente sirven de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; por el contrario, son actos administrativos aquellos informes técnicos que produzcan efectos jurídicos para el administrado y no sean un acto preparatorio de otro acto administrativo definitivo como ser el respaldo de una Resolución Administrativa. Con mayor razón será considerado un acto administrativo aquél documento denominado informe que sin embargo implique una decisión que defina alguna situación respecto al administrado.

En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio; consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos”.        

 

III.2.1. Jurisprudencia respecto a los actos administrativos

La SCP 0249/2012 de 29 de mayo, en relación a los actos administrativos y sus efectos, ha señalado que: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: 'Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo'.

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: 'Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad'.

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva.

…Principios que rigen la actividad administrativa

Resulta conveniente revisar algunos de los principios básicos que rigen la actividad administrativa. Así en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, realizó un desarrollo de los mismos en los siguientes términos:

'III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: «La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que 'El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables'.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: 'I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley'».

III.1.2. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: 'La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes'.

III.1.3. Principio de los límites a la discrecionalidad. La discrecionalidad se da cuando el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario un abanico de posibilidades, pudiendo optar por la que estime más adecuada. En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la ley la que permite a la administración apreciar la oportunidad o conveniencia del acto según los intereses públicos, sin predeterminar la actuación precisa. De ahí que la potestad discrecional es más una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, según los intereses públicos, sin predeterminar cuál es la situación del hecho. Esta discrecionalidad se diferencia de la potestad reglada, en la que la Ley de manera imperativa establece la actuación que debe desplegar el agente.

Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó, conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad, igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art. 4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que 'La Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento'.

III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que 'en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo'. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 0095/2001 de 21 de diciembre, señalando que '…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas'.

III.1.5. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, '…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y u defensa.

(…)

Lo señalado precedentemente, es aplicable también para los casos de revocatoria, modificación o sustitución de los actos administrativos propios que crean, reconoce o declaran un derecho subjetivo, ya que éstos sólo pueden ser revocados cuando se utilizaron oportunamente los recursos que franquea la ley, o cuando el acto beneficie al administrado”.

III.3.3. Clasificación de los actos administrativos por su contenido

Existen diversas clasificaciones de los actos administrativos; sin embargo, por ser de interés al tema de análisis, a continuación analizaremos la referida a su contenido, en ese orden, se tienen los actos administrativos definitivos y los de trámite o de procedimiento.

Los actos administrativos definitivos son aquellos declarativos o constitutivos de derechos, declarativos porque se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella; y constitutivos porque crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica. Éstos se consolidan a través de una resolución definitiva; ingresando dentro de este grupo, por vía de excepción, aquellos actos equivalentes, que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa.

El art. 56.II de la LPA, dispone que se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos que tengan carácter equivalente a aquellos que pongan fin a una actuación administrativa.

El mismo artículo, en su primer parágrafo señala que: 'Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos'.

De lo relacionado se concluye que los actos administrativos susceptibles de impugnación, ya sea mediante los recursos administrativos o por vía jurisdiccional ulterior, son los definitivos y los equivalentes o asimilables, estos últimos porque pese a que no resuelven el fondo de la cuestión, sin embargo, impiden totalmente la tramitación del problema de fondo, y por tanto, reciben el mismo tratamiento que un acto denominado definitivo, porque con mayor razón son impugnables.

Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere 'firmeza', o 'causa estado', y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de 'autotutela', disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad.

III.3.4. Mecanismos de impugnación de los actos administrativos

El art. 51 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone sobre la estabilidad e impugnación del acto administrativo, expresando lo siguiente:

'I. El acto administrativo individual que otorga o reconoce un derecho al administrado, una vez notificado, no podrá ser revocado en sede administrativa, salvo que:

La revocación sea consecuencia de un recurso administrativo interpuesto en término por un administrado.

El administrado, de mala fe, que teniendo conocimiento no hubiera informado del vicio que afectaba al acto administrativo.

La revocación favorezca al interesado y no cause perjuicio a terceros.

El derecho hubiese sido otorgado válida y expresamente a título precario.

Se trate de un permiso de uso de bienes de dominio público.

II. El acto administrativo individual, firme en sede administrativa, podrá ser impugnado ante el órgano judicial competente por el órgano administrativo que lo emitió o el superior jerárquico, cuando esté afectado de vicios y sea contrario a un interés público actual y concreto'.

Y el art. 59.II del citado cuerpo legal, dispone que: 'No procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables que adquieran esta calidad de conformidad a lo establecido en el presente Reglamento. La contravención de esta restricción obligará a la autoridad emisora del acto ilegal o a la superior jerárquica a revocarlo'.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.

En conclusión, contra los actos administrativos definitivos, puede recurrirse tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, siendo viable la interposición de los recursos administrativos como del recurso contencioso administrativo.

Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere acudir a la vía jurisdiccional.

El acto administrativo definitivo adquirirá firmeza a todos los efectos, en caso que el afectado hubiere actuado negligentemente, dejando vencer el término para la presentación de los recursos y acciones correspondientes, caso en el que su derecho de impugnación queda precluido, y por lo tanto, no procede ningún recurso ulterior.

Cabe señalar que a la regla mencionada en el párrafo anterior, deberá excluirse aquellos casos en los que se constata que al administrado se lo colocó en un estado de indefensión, caso en el que no es posible exigirle el agotamiento de los medios idóneos de impugnación, previo a acudir a la jurisdicción constitucional, dado que no resultaría lógico establecer el canon de agotamiento previo de los mismos, cuando no tuvo conocimiento sobre el proceso administrativo iniciado y tramitado en su contra”.

III.3. La subsidiaridad en las acciones de amparo constitucional

El art. 129 de la Constitución Política del Estado (CPE), señala que esta acción se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados.

En ese sentido, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, pronunciada por el anterior Tribunal Constitucional, desarrolló reglas y subreglas de aplicación al principio de subsidiariedad, indicando: ”Que de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y subreglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante, alega la vulneración de los principios de continuidad laboral, irrenunciabilidad de los derechos laborales y de estabilidad laboral, por cuanto el 25 de abril de 2012, solicitó al Rector de la UAGRM, la liquidación de su bono de antigüedad al amparo de la Resolución Rectoral 154/2009, motivo por el cual realizó los trámites que culminaron en la emisión del informe legal AS.RR.RR.385/2012, en el que se eliminaron de manera arbitraria e incorrecta siete años del cálculo de antigüedad, a cuyo efecto solicitó un nuevo cálculo de sus años y servicios, alegando que su ingreso a dicha Universidad fue en 1993 y no en 1999 como concluye el referido informe, mismo que fue impugnado dando lugar a que se emita el informe legal AS.RR.HH. 598/2012, que a su vez validó el primero, razón por la que interpuso recurso jerárquico que dio lugar a la RA 001/2013, misma que ratificó íntegramente los informes cuestionados.       

Hecha la valoración de antecedentes y considerando que el art. 128 de la CPE, dispone que la acción de amparo constitucional ha sido instituida como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Norma Suprema y la ley, se concluye lo siguiente:

                                                                                                

III.4.1. Aclaración respecto a la impugnación de los informes en sede administrativa

             De la revisión de antecedentes que hacen a la denuncia efectuada por Ricardo Pérez Peredo, corresponde señalar que su persona al haber impugnado el informe legal AS.RR.HH. INF 385/2012, y el informe legal AS.RR.HH. INF 598/2012, ha actuado correctamente en conformidad con el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, por cuanto los mismos constituyen actos administrativos, siendo en consecuencia impugnables; es así que dieron lugar al pronunciamiento de la RA 001/2013 de 15 de febrero, por la cual Benjamín Saúl Rosas Ferrufino, Rector de la UAGRM, confirmó el informe impugnado, en aplicación del art. 61 de la LPA.

Los referidos informes constituyen en el caso concreto, en sí mismos actos administrativos, por cuanto definieron una pretensión jurídica planteada por el ahora accionante, concurriendo en consecuencia los presupuestos fácticos y legales establecidos en el Fundamento Jurídico III.2 desarrollados en el presente fallo, concluyéndose que se debe considerar a los mismos como actos administrativos de carácter definitivo, prueba de aquello es que fueron notificados e impugnados cual si se tratasen de resoluciones.

         III.4.2. La subsidiaridad del fondo de la problemática planteada

Una vez conocida la RA 001/2013 de 15 de febrero, por la cual Benjamín Saúl Rosas Ferrufino, Rector de la UGRM, confirmó el contenido de los informes impugnados (informes legales AS.RR.HH. INF 385/2012 y AS.RR.HH. INF 598/2012, el ahora accionante, debió impugnar en la vía judicial ordinaria el supuesto desconocimiento del periodo que hubiese trabajado entre 1993 a 1999 y no activar de manera directa la jurisdicción constitucional, por cuanto se trata de hechos controvertidos que darían lugar a la producción de prueba que deberá ser valorada dentro de un proceso contradictorio, tarea no atribuible a la jurisdicción constitucional, cuyo rol fundamental es distinto. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en un caso similar, resuelto mediante la SC 0261/2006-R de 22 de marzo, determinando: “En ese sentido la Resolución venida en revisión, dictada por la Sala Civil Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, al declarar procedente el recurso como se dijo anteriormente, no valoró adecuadamente los hechos, puesto que esa problemática debe ser resuelta en un análisis posterior en la vía que corresponda, pues la Universidad recurrida está sujeta a la Ley General del Trabajo, y desde esa óptica el recurrente no ha agotado las vías legales que el ordenamiento jurídico vigente le concede para hacer valer sus derechos, por consiguiente el presente recurso resulta procedente sólo en lo que concierne a la falta de respuesta oportuna en la que incurrió el ente recurrido e improcedente en cuanto al fondo de la problemática, en aplicación del principio de subsidiariedad”. 

De todo lo expuesto, se concluye que en el presente caso es aplicable el principio de subsidiariedad, motivo por el cual la concesión de tutela resulta improcedente. 

                                                                                                

El Tribunal de garantías, aunque con otros fundamentos, evaluó de manera completa los datos del proceso y las normas aplicables al mismo, en razón a que la presente acción se encuentra alcanzada por el principio de subsidiariedad; sin embargo, la Resolución 28 de 16 de agosto de 2013, pronunciada por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, en su parte resolutiva es incongruente por cuanto deniega la tutela y por otra parte, anula el procedimiento administrativo desarrollado en la fase de impugnación en dicha sede, aspecto que será salvado en la parte dispositiva de la presente Resolución.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 28 de 16 de agosto de 2013, cursante de fs. 123 a 124 vta., pronunciada por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO