SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0472/2014
Fecha: 25-Feb-2014
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0472/2014
Sucre, 25 de febrero de 2014
SALA PLENA
Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 04394-2013-09-AIA
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Fabián II Yaksic Feraudy, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009, emitida por la Prefectura -actualmente Gobierno Autónomo Departamental- de La Paz, por ser presuntamente contraria a los arts. 269.I, 270, 276, 283 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Mediante memorial presentado el 13 de agosto de 2013, cursante de fs. 6 a 11 vta., se plantea acción de inconstitucionalidad abstracta, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009, norma que instruyó a los municipios de La Paz y Palca, suspendan toda medida, acción y ejecución de sanciones administrativas (notificaciones, advertencias, prohibiciones, demoliciones y decomiso), tributarias y agrarias, hasta que se resuelva de manera definitiva el problema de controversia territorial.
Considera que, la citada Resolución Administrativa Prefectural conculcó los arts. 270, 276 y 283 de la CPE, referidos a las entidades territoriales autónomas como colectividades políticas democráticas, organizadas bajo el principio de igualdad, razón por la cual “…no pueden emitir normativa en relación a otras Entidades Territoriales Autónomas (…) y además porque no existe competencia para efectuar lo señalado…” (sic).
Por lo que, la Gobernación del departamento de La Paz, no puede pretender mediante la Resolución cuestionada, la paralización de acciones administrativas de la jurisdicción del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, porque sus disposiciones no pueden legislar ni determinar aspectos referidos al interior de otras entidades territoriales autónomas.
Asimismo, “…el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, conforme al marco competencial y las atribuciones otorgadas, con relación al control de la normativa relacionada al uso del suelo, urbanística y de saneamiento básico, ha desarrollado mecanismos de fiscalización, demostrando la nueva posición de control de la autoridad administrativa municipal frente al administrado, denotando la inquietud por parte del municipio en cuanto al control técnico de las construcciones y/o ocupaciones, con el fin de proteger áreas públicas que deben estar al servicio de la población y las que son de propiedad municipal, así como aquellas que son de propiedad privada pero que sin embargo sus propietarios se encuentran obligados a cumplir con las normas y parámetros técnicos determinados por el GAMLP” (sic).
Así, el ejercicio competencial del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no puede sujetarse a determinaciones del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, consiguientemente, esta última entidad, no podría atribuirse bajo ninguna circunstancia, ordenar al primero, el suspender toda medida de acción y ejecución de sanciones administrativas, tributarias y agrarias, según los alcances de la Resolución Administrativa Prefectural 121; sin embargo, fue consumada por ésta, dejando de lado el principio de igualdad que rige a la organización territorial y las entidades territoriales autónomas.
También, la mencionada Resolución, quebrantó el art. 269 de la CPE, referida a la nueva estructura de organización territorial en el Estado Plurinacional de Bolivia, pretendiendo establecer como territorio de la Gobernación, la jurisdicción municipal de La Paz y de esa manera imponer de facto sus determinaciones a través de una Resolución inconsulta, extralimitada en sus alcances e inconstitucional.
Argumenta que, esas entidades territoriales no están subordinadas entre sí, la Resolución cuestionada, al instruir la suspensión del ejercicio de competencias y atribuciones específicas y expresas del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pretende establecer un rango jerárquico superior sobre otro ente autónomo.
Discurre que, la instrucción sobre supresión del ejercicio de competencias y atribuciones específicas y expresas del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz se encuentra sustentada en la Ley de Descentralización Administrativa -Ley 1654 de 28 de julio de 1995-, y en el Decreto Supremo (DS) 25060 de 2 de junio de 1998, que fueron abrogados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por lo que la Resolución Administrativa Prefectural 121, ya no puede tener efecto alguno.
Por último, fundamenta que la Resolución cuestionada, quebranta los principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa, por cuanto subordina las facultades de una entidad autónoma a otra.
I.2. Admisión y citación
Por AC 0329/2013-CA de 28 de agosto (fs. 12 a 15), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional admitió la acción, disponiendo se ponga en conocimiento del Gobernador del departamento Autónomo de La Paz, César Hugo Cocarico Yana, en su condición de personero de la entidad que generó la norma impugnada, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere pertinentes.
I.3. Alegaciones del personero de la entidad que generó la norma impugnada
Durante la sustanciación de los procesos, personas individuales afectadas por la falta de definición del límite de ambas jurisdicciones realizaron denuncias, respecto a sanciones de demolición de construcción, emplazamiento e intimaciones de pago de impuestos de bienes inmuebles y que a causa de esos actos administrativos sancionatorios, surgieron enfrentamientos entre ambos municipios.
La Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009, fue emitida en virtud de la Ley de Descentralización Administrativa, “…con el objeto de precautelar el orden interno y cuya aplicación corresponde única y exclusivamente al caso concreto de sobreposición territorial que genera el conflicto de límites municipales entre las jurisdicciones de los municipios de La Paz y Palca (…) no tiene aplicación general por su carácter de Resolución Técnica Administrativa y no normativa” (sic).
En cumplimiento de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, los procesos radicados en la Dirección de Límites y Organización Territorial, dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, se encontraban paralizados hasta el 31 de julio de 2013, fecha en la que se levantó la pausa administrativa. Actualmente, el proceso de delimitación entre ambos municipios -La Paz y Palca- se encuentra en plena tramitación, en la que incluso el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, presentó a su autoridad, solicitud de adecuación al procedimiento establecido en la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales.
Sostiene que, “…la Resolución Prefectural No 121 motivo del recurso fue emitida como emergencia de los 'Procesos Administrativos de Delimitación de Unidades Político Administrativas' por lo que tiene carácter particular-concreto y no así general” (sic).
Considera que: a) Respecto a la presunta vulneración del art. 270 de la CPE, principio de igualdad que rige la organización territorial y las entidades territoriales autónomas, dicha normativa constitucional engloba también los principios del bien común, complementariedad, lealtad institucional y otros que permiten a la entidad territorial autónoma a conocer los procesos de delimitación a accionar, a fin de hacer prevalecer el orden de los municipios cuyas jurisdicciones -ámbitos geográficos- se encuentran indefinidos; b) Sobre la supuesta transgresión del art. 276 de la Norma Suprema, sostiene que la Resolución cuestionada fue dictada para evitar conflictos territoriales y mantener el orden interno del departamento de La Paz, y los entes autónomos en conflicto deben continuar el procedimiento de conciliación para la delimitación de sus unidades territoriales; y, c) La presunta inconstitucionalidad de la Resolución en relación al art. 283 de la Constitución, refiere que los municipios de La Paz y Palca, tienen iniciados procesos administrativos de delimitación, encontrándose en primera instancia en el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz; asimismo, ambos municipios no cuentan con ley de delimitación, que establezca con precisión el perímetro jurisdiccional en la cual deberán ejercer sus competencias, no constituyéndose en unidades territoriales con límites precisos, no pudiendo realizar actos administrativos ni de fiscalización, en el área de superposición objeto de procesos de delimitación, hasta que la controversia territorial sea resuelta definitivamente mediante ley expresa.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Norma considerada inconstitucional
Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009, cuyo contenido normativo dispone lo siguiente:
“POR TANTO:
El señor Prefecto y Comandante General (a.i.) del Departamento de La Paz, en uso de las atribuciones específicas conferidas por la Ley Nro. 1654 de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995, y en cumplimiento al Decreto Supremo Nro. 25060 de fecha 02 de junio de 1998, y demás disposiciones conexas.
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO.- SE INSTRUYE A LOS MUNICIPIOS DE LA PAZ Y PALCA QUE, EN FUNCIÓN DE PRECAUTELAR EL ORDEN INTERNO DEL DEPARTAMENTO DE LA PAZ, SE SUSPENDA TODA MEDIDA, ACCIÓN Y EJECUCIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS (NOTIFICACIONES, ADVERTENCIAS, PROHIBICIONES, DEMOLICIONES, DECOMISO), TRIBUTARIAS Y AGRARIAS HASTA QUE LA AUTORIDAD COMPETENTE EN LA MATERIA RESPECTIVA, RESUELVA DE MANERA DEFINITIVA EL PROBLEMA DE CONTROVERSIA TERRITORIAL SUSCITADO EN BASE A LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS POR LEY.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Refrendar el INFORME LEGAL PDLPZ/SDJ/JDDR/299/2009 de fecha 04 de marzo de 2009 emitido por la Secretaría Departamental Jurídica de la Prefectura Departamental de La Paz.
ARTÍCULO TERCERO.- El Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario de la Prefectura del Departamento de La Paz a través de sus unidades dependientes, quedan encargadas del cumplimiento y ejecución de la presente Resolución Administrativa Prefectural” (fs. 1 a 2).
II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas
El art. 269, previene:
“I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos”.
El art. 270, cuyo tenor literal dispone:
“Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.
El art. 276, precisa:
“Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”.
El art. 283, refiere:
“El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal
con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.
El art. 410.II, señala:
“La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y
goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En la presente acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto, se activa el control normativo de constitucionalidad, en mérito a que el accionante denuncia la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009; por considerar que esa norma pretende: 1) Establecer como territorio de la Gobernación, la jurisdicción municipal de La Paz e imponer sus determinaciones; y, 2) Determinar un rango jerárquico superior sobre otro ente autónomo, vulnerando los principios de igualdad, de supremacía constitucional y de jerarquía normativa, por cuanto subordina las facultades de una entidad autónoma a otra.
Por ende corresponde verificar si el cargo de inconstitucionalidad es admisible a la luz de un transparente y exhaustivo control de constitucionalidad.
III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta
El Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto de la naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad, en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, determinó: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.
De acuerdo a la previsión constitucional inserta en el art. 202.1 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conocerá y resolverá en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales; norma concordante con el art. 103 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta procederá contra toda ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales de carácter normativo que puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado.
La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos”.
III.2. Control de constitucionalidad de las resoluciones no judiciales con carácter normativo
El Tribunal Constitucional Plurinacional, definió los presupuestos a ser cumplidos por las resoluciones no judiciales con carácter normativo, que están sujetas a control de constitucionalidad, así: “Con el propósito de precisar el carácter normativo de las resoluciones no judiciales, es menester efectuar ciertas precisiones de orden doctrinal; en ese sentido, corresponde indicar que las resoluciones no judiciales a las que hacen referencia los arts. 202.1 de la CPE y 103 de la LTCP, son disposiciones jurídicas emanadas de autoridades gubernativas o públicas que contienen las características materiales de una norma jurídica: a) General, aplicable a todas los sujetos cuya conducta se adecua a los presupuestos de hechos previstos en la norma; es decir, debe aplicarse en un número indeterminado de casos en los que concurren los supuestos establecidos; b) Auténtica, que haya sido dictada por autoridad legítima y competente; y c) Obligatoria, para su cumplimiento, pues impera aún en contra de la voluntad de las personas; consiguientemente, el control de constitucionalidad sobre las resoluciones no judiciales, no es ilimitado sino sólo puede ser sometidas a dicho control aquellas que tienen contenido normativo, debiendo observarse las características precedentemente descritas” (AC 0219/2012-CA de 30 de marzo).
III.3. El caso de autos
En el caso en análisis, el accionante, interpone la presente acción, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa Prefectural 121 de 4 de marzo de 2009, que instruyó a los municipios de La Paz y Palca, la suspensión de toda medida, acción y ejecución de sanciones administrativas (notificaciones, advertencias, prohibiciones, demoliciones, decomiso), tributarias y agrarias, hasta la resolución de la controversia territorial, por considerarla contraria a los preceptos constitucionales contenidos en los arts. 269.I, 270, 276, 283 y 410.II de la CPE.
Así, conforme a la jurisprudencia constitucional precedente, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de resoluciones no judiciales de carácter normativo que puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado, siendo el medio idóneo acudir a la justicia constitucional a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta.
Sin embargo, la Resolución Administrativa Prefectural, ahora cuestionada, no constituye una resolución normativa que pueda ser sujeta al control de constitucionalidad; por cuanto, la misma no reviste las características materiales de una disposición legal; es más, constituye un acto administrativo concreto -medida cautelar-, emergente de una vía conciliatoria en la que se sustancia un proceso administrativo de delimitación, no revistiendo la característica de ser una norma jurídica general, ya que es aplicable únicamente a los municipios de La Paz y Palca, no siendo aplicable a otros, y careciendo de contenido normativo.
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar: IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Fabián II Yaksic Feraudy, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, sin ingresar al fondo de la problemática.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que no interviene la Magistrada Ligia Mónica Velásquez Castaños, por ser de voto disidente, asimismo, la Magistrada Soraida Rosario Chanez Chire, anuncia voto aclaratorio.
Ruddy José Flores Monterrey
PRESIDENTE
Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Soraida Rosario Chanez Chire
MAGISTRADA
Fdo. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Mediante memorial presentado el 25 de noviembre de 2013, cursante de fs. 207 a 210 vta., César Hugo Cocarico Yana, en su calidad de Gobernador del departamento de La Paz, respondió lo siguiente:
Dentro de los procesos administrativos de delimitación de la Primera Sección Municipal de la provincia Murillo -municipio de Palca- y de la “Sección Capital de la Provincia Murillo del Departamento de La Paz, ante la autoridad de primera instancia -Prefectura del Departamento de La Paz-” (sic), en ambas causas, se dictó el Auto de apertura de término probatorio, llegando hasta el estado de clausura del mismo.
En mérito a los aspectos señalados, se solicita la declaración de constitucionalidad de la disposición cuestionada como inconstitucional, entre tanto se llegue a la emisión de la resolución de delimitación que homologue los acuerdos alcanzados o en su caso los límites no conciliados, concluyendo el procedimiento de conciliación administrativa entre los municipios, o en su defecto la ejecutoria del proceso judicial tramitado ante el Tribunal Supremo de Justicia.
POR TANTO