SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0821/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0821/2014

Sucre, 30 de abril de 2014

  

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción popular

Expediente:                                    05203-2013-11-AP

Departamento:                    Tarija

En revisión la Resolución 02/2013 de 24 de octubre, cursante de fs. 286 a 289 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Judith Ordoñez Muñoz contra Óscar Gerardo Montes Barzón, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija; y Marcelo Javier Hoyos Montecinos, Rector de la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho (UAJMS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 18 de octubre de 2013, cursante de fs. 4 a 7 vta., la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Respaldado en Resolución emitida por el Consejo Universitario, el Rector de la UAJMS, cedió en comodato al Gobierno Municipal el inmueble de la Facultad de Derecho ubicada en calle Gral. Narciso Campero; así, la autoridad edil procedió a la readecuación y modificación del inmueble con la finalidad de trasladar parte del Mercado Central, a cuyo efecto se inició la construcción de casetas para los vendedores que desde hace dos meses atrás se instalaron en todo el carril derecho de la av. Domingo Paz que se constituye en espacio público, calidad que implica la imposibilidad de ser ocupado o destinado a otro fin que no sea la circulación y otros definidos expresamente por ley.

En estas circunstancias, considera que se han lesionado derechos difusos al comprometer espacios públicos, debido a la construcción del referido Mercado de Tarija y el traslado arbitrario de los (as) locatarios (as) de éste a espacios públicos destinados, de acuerdo a Ley 3807 de 24 de diciembre de 2007, a cobijar el Museo y Archivo Histórico del departamento de Tarija, incumpliendo asimismo numerosas ordenanzas municipales que declaran el casco viejo de la ciudad, patrimonio histórico cultural del mencionado Municipio, lo cual supone también contaminación visual y afecta el patrimonio nacional, atentando contra un bien de dominio público.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante alega la vulneración del derecho difuso a los espacios públicos y al patrimonio público, sin citar la norma constitucional que los contiene.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, ordenando que en un plazo no mayor a 10 días se proceda al traslado y retiro definitivo de las casetas ubicadas en la av. Domingo Paz y los ambientes construidos ilegalmente en el inmueble de la UAJMS; asimismo, se disponga la remisión de antecedentes ante el Ministerio Público, por existir indicios de responsabilidad penal.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Instalada la audiencia pública el 24 de octubre de 2013, según acta cursante de fs. 274 a 286, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, se ratificó en el contenido íntegro de la demanda, haciendo hincapié en que la documental probatoria presentada por el Gobierno Municipal carece de valor, toda vez que fue legalizada por un funcionario carente de competencia.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Marcelo Javier Hoyos Montecinos, Rector de la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho, mediante informe escrito cursante de fs. 213 a 214, y haciendo uso de la palabra en audiencia a través de su abogada, Águeda Burgos de Paputsakis, manifestó que: a) Mediante Resolución R.H.C.U. 079/2013, el Consejo Universitario de la UAJMS autorizó la firma de un convenio interinstitucional entre la casa de estudios superiores y el Gobierno Municipal, a efectos de conceder en calidad de comodato algunos ambientes de la citada casa de estudios que no estaban en uso a favor de la municipalidad, cuya finalidad era que las vendedoras del mercado se trasladen a dependencias universitarias en tanto dure la construcción del nuevo centro de abasto y así puedan continuar con su actividad de venta de alimentos; dicho convenio fue aprobado cumpliendo las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas mediante Decreto Supremo (DS) 0181, por un plazo de dos años y dos meses; b) Las instalaciones cedidas en comodato, no forman parte del edificio de la Carretera de Derecho que fue declarado Monumento Nacional mediante Ley 3807 de 24 de diciembre de 2007, sino que se encuentran comprendidos por tres fracciones de terrenos adquiridos con posterioridad a la primera Facultad de Derecho, encontrándose en la parte posterior de dicho edificio, conforme consta en los títulos de propiedad debidamente registrados en Derechos Reales (DD.RR.), cuyas copias se adjunta; c) El inmueble que fue declarado monumento Nncional y que ha sido destinado a cobijar el Museo y Archivo Histórico del departamento de Tarija, es el Chalet Municipal, recibido en calidad de transferencia a título gratuito mediante Ley de 8 de diciembre de 1947, y que se encuentra ubicado en la calle Márquez Campero, fue destinado para la primera Facultad de Derecho y que la Universidad viene poseyendo desde su fundación y que continúa intacto, de donde se infiere claramente que el monumento nacional no ha sido afectado como consecuencia del comodato; y, d) La accionante señala que se hubiera afectado el derecho al patrimonio público, sin embargo no identifica derechos o garantías colectivas vulneradas, pues como se observa, no se ha afectado un monumento histórico, correspondiendo denegar la tutela.

Claudia Gina Gonzáles Martínez, representante legal de Óscar Gerardo Montes Barzón, Alcalde Municipal de Tarija y la provincia Cercado, en el informe cursante de fs. 269 a 273 vta. y en audiencia, indicó: 1) El edificio que fue declarado monumento nacional no ha sido afectado, habiéndose procedido al traslado provisional de vendedoras del mercado a los predios que se encuentran en la parte posterior de dicho inmueble y que no constituyeron parte del mismo desde el inicio, sino que fueron adquiridos con posterioridad por la UAJMS, no siendo evidente que se hubiera procedido a una construcción arbitraria, toda vez que se cuenta con el consentimiento de las autoridades de la casa superior de estudio, plasmado en el convenio de Cooperación Interinstitucional 249/2013 de 14 de agosto, infiriéndose que el Gobierno Municipal no afectó el inmueble declarado monumento nacional, el cual tampoco se usa por parte de las comerciantes; en consecuencia, la construcción de ambientes para dicha actividad ha sido realizada en consenso con autoridades universitarias; 2) Los bienes de dominio público, son aquellos que se encuentran bajo administración municipal y destinados a la prestación de un servicio público; en tal sentido, el Mercado Central es un lugar de expendio de productos de primera necesidad y por ende, un bien de dominio público; así, el art. 85 de la Ley de Municipalidades (LM), establece que los bienes de dominio público que corresponden al Gobierno Municipal son aquellos que se encuentran destinados al uso irrestricto por parte de la comunidad, encontrándose entre ellos las calles, aceras, cordones, avenidas y otros; por lo que, ante la necesidad de desocupar el centro de abasto para la construcción de una nueva edificación que brinde el servicio a la comunidad, luego de agotar todas las posibilidades, se determinó ubicar a las vendedoras en la av. Domingo Paz; es decir, se reemplazó el uso de un bien público por otro, de manera temporal, con la finalidad de viabilizar una obra nueva de extrema necesidad; y, 3) La presente demanda de acción popular, no cumple con los requisitos descritos en el art. 33.4 y 5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), toda vez que debe haber nexo de causalidad entre los hechos y los derechos supuestamente lesionados, existiendo por el contrario únicamente la cita del derecho al espacio público y al patrimonio público, los cuales, conforme a los argumentos expuestos, no han sido transgredidos en absoluto; en consecuencia, el reclamo formulado por la accionante, merece la denegatoria de tutela, toda vez que el Gobierno Municipal, en cumplimiento estricto de sus atribuciones y precautelando los intereses y necesidades de la población, determinó la construcción de un nuevo mercado y en tal sentido dispuso, de manera temporal y en coordinación con la UAJMS, ocupar los predios que se encuentra en la parte posterior de la Facultad de Derecho y que forman parte de los terrenos originales que la componían, evidenciándose que el único afán de la accionante es obstruir el trabajo de la Alcaldía a favor del municipio de Tarija, por lo cual, solicita que la denegatoria de la tutela sea con costas y multa por la actitud temeraria de la accionante.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 02/2013 de 24 de octubre, cursante de fs. 286 a 289 vta., denegó la tutela solicitada; argumentando que, respecto al patrimonio público supuestamente afectado, no son evidentes los alegatos de la accionante, pues si bien el Gobierno Municipal ha procedido a la construcción de casetas y al acondicionamiento de ambientes para que las vendedoras del mercado, de manera temporal, continúen con sus actividades, éstas construcciones se han efectuado en lugares aledaños a la Facultad de Derecho declarada monumento nacional, sin deteriorar ni el frontis ni el edificio en sí; por otra parte, en cuanto al espacio público que reclama la accionante, se advierte que la afectación temporal de la Av. Domingo Paz, se debe a causa de necesidad y utilidad pública, debiendo recordarse que este tipo de hechos se han suscitado ya con anterioridad cuando se construía el mercado La Paz, oportunidad en la que también dicho ente edil habilitó espacios para los comerciantes en calles aledañas al referido centro de abasto, también de manera temporal; en tal sentido y en base a dichas consideraciones, no es viable otorgar la tutela solicitada por la accionante.

Ante solicitud de complementación y enmienda, el Tribunal de garantías determinó no dar lugar a lo peticionado.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se concluye lo siguiente:

II.1. Según Ley 3807 de 24 de diciembre de 2007, el Presidente Constitucional de la República, Evo Morales Ayma, declaró: “monumento nacional al inmueble sito en calle General Narciso Campero de propiedad de la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho, y donde funcionó la primera Facultad y Carrera de Derecho, el mismo que será destinado a cobijar el Museo y Archivo Histórico del Departamento de Tarija, época contemporánea” (fs. 137 a 138).

II.2. Mediante Testimonios 155/59 de 27 de mayo de 1959 y 49 de 29 de abril de 1960, fueron transferidos en calidad de compra venta dos lotes de terreno a favor de la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho, predios ubicados entre las calles Marquez Campero y Bolívar, y otro en la parte posterior del edificio de la Universidad en calle Marquez Campero, respectivamente; asimismo, fruto de demanda de usucapión, dicha casa de estudios universitarios, adquirió un tercer lote de terreno perteneciente al Club 15 de abril, ubicado en las calles Campero, Bolívar, Domingo Paz y Juan Misael Saracho; de igual manera, mediante Testimonio 1/59 de 3 de enero de 1959, la alcaldía transfirió a título gratuito en favor de la UAJMS, un Chalet ubicado en calle Marquez Campero (fs. 181 a 202 vta.).

II.3. El 30 de agosto de 2013, el Consejo Universitario de la UAJMS, mediante Resolución RHCU 079/13, autorizó la firma de convenio interinstitucional entre el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y la provincia Cercado y la UAJMS para el préstamo en calidad de comodato de algunos espacios y ambientes detallados en el convenio, mismo que fue homologado mediante Resolución Municipal 249/2013 de 12 de septiembre (fs. 180 y 240 a 241).

II.4. De acuerdo a Informe Técnico de 22 de octubre de 2013, elaborado por Gonzalo de Los Ríos, Oficial Mayor Técnico de Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, las casetas provisionales ubicadas en la Av. Domingo Paz u predios de la UAJMS, no afectan el patrimonio, toda vez que los espacios ocupados se encuentran en construcciones recientes, que no son consideradas ni catalogadas como patrimoniales (fs. 223 a 226).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega la vulneración de los derechos al patrimonio y espacio públicos, derechos difusos que se han visto comprometidos debido a que el Gobierno Municipal, en base a convenio interinstitucional con la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho, de manera arbitraria procedió a la construcción e instalación de casetas para vendedoras del Mercado Central en predios de la Facultad de Derecho, inmueble que fue declarado Monumento Nacional mediante Ley 3807 de 24 de diciembre de 2007; hechos que afectan el patrimonio y espacio públicos y ocasionan contaminación visual.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

El art. 136.I de la Constitución Política del Estado, señala que: “La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que puede existir” (resaltado fuera del texto original), de donde se infiere que la acción puede ser presentada en tanto persista la lesión o la amenaza de lesión a los derechos e intereses colectivos; razonamiento que implica que la acción popular no está regida por el principio de subsidiariedad, lo que significa que es posible la presentación directa de esta acción, sin que sea exigible agotar previamente los mecanismos intraprocesales que pudieran existir en la vía judicial o administrativa para la restitución de los derechos presuntamente vulnerados.

De la norma constitucional glosada precedentemente (art. 136.I de la CPE), se deja entrever que el ámbito de protección de la acción popular abarca únicamente intereses y derechos colectivos; sin embargo, omite pronunciarse respecto a los intereses y derechos difusos, que de acuerdo a la doctrina, se asemejan a los primeros y son fáciles de confundir; por lo que, en muchos casos, en varias legislaciones, se habla indistintamente de derechos colectivos y derechos difusos.

En Bolivia, de acuerdo al entendimiento jurídico-doctrinal-jurisprudencial, a partir de una interpretación teleológica del art. 136.I de la CPE, se ha llegado a establecer que ambos -derechos colectivos y derechos difusos-, conforman una misma unidad y que por ende son promovibles a través de la acción popular; es así que la SC 1018/2011-R de 22 de junio, efectuó las siguientes puntualizaciones:

“a.Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo.

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El “Amparo Colectivo”).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

 

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que “Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b.La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado.

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos” (las negrillas han sido añadidas).

En cuanto a la legitimación en la acción popular, tanto activa como pasiva, la misma Sentencia Constitucional 1018/2011-R, señaló que la acción:“…puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato”, demanda que podrá ser interpuesta “…tanto contra particulares como contra servidores públicos; último término que, de conformidad al art. 233 de la CPE, abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado), Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

III.2. Derecho al patrimonio y espacios públicos; contaminación visual

Reiterando el contenido del art. 135 constitucional, la acción popular protege derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salud pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, reconocidos por la Constitución Política del Estado, lo cual determina su carácter público o colectivo, que se constituye, como señalamos anteriormente, en presupuesto para la activación de dicha acción tutelar.

En cuanto al patrimonio público, la Ley Fundamental determina en el art. 99.III que: “La riqueza natural, arqueológica, paleontológica, histórica, documental, y la procedente del culto religioso y del folklore, es patrimonio cultural del pueblo boliviano, de acuerdo con la ley”, postulado constitucional reforzado por el contenido del parágrafo II del referido artículo, por el cual el Estado garantiza el registro, protección, restauración, recuperación, revitalización, enriquecimiento, promoción y difusión del patrimonio cultural.

Entonces, dada la riqueza cultural que representa el patrimonio público del Estado Plurinacional de Bolivia y que le pertenece a todos los bolivianos, es a éstos a quienes corresponde, de acuerdo al art. 108.14 de la CPE, su protección; a cuyo efecto, el constituyente ha establecido la acción popular como medio de defensa extraordinario e idóneo que podrá ser activados por particulares (136.II de la CPE) y autoridades públicas de acuerdo a sus diferentes competencias desde el nivel central (art. 298.II.25 de la CPE), el nivel departamental (art. 300.I.19 de la CPE) o municipal (art. 302.I.16 de la CPE), cuando la integridad del patrimonio se vea amenazada o comprometida, tal como ocurre por ejemplo con la contaminación visual producida por carteles, basurales, iluminación excesiva, construcciones sobrepuestas, etc. (razonamiento asumido por la SCP 1472/2012 de 24 de septiembre).

Por otra parte y siempre considerando el patrimonio natural y cultural del Estado Plurinacional de Bolivia, la SCP 0462/2012 de 4 de julio, estableció que: “…entre los fines y funciones del Estado está el preservar como patrimonio histórico y humano la diversidad plurinacional así como, en cuanto a los derechos de los pueblos y naciones indígena originario, garantizar el uso y práctica de la medicina tradicional, debiendo protegerse dicho conocimiento como patrimonio de las naciones y pueblos indígena originario campesinos que comprende también las cosmovisiones, los mitos, la historia oral, las danzas, las prácticas culturales, los conocimientos y las tecnologías tradicionales, como parte de la expresión e identidad del Estado.

También está el patrimonio cultural del pueblo boliviano, entendiéndose por éste, la riqueza natural, arqueológica, paleontológica, histórica, documental, y la procedente del culto religioso y del folklore, así como la coca originaria y ancestral. Ciertamente, también los sitios y actividades declarados patrimonio cultural de la humanidad, en su componente tangible e intangible.

El patrimonio natural que constituyen por una parte, los recursos mineralógicos metálicos y no metálicos, así como las especies nativas de origen animal y vegetal.

En el contexto anotado, las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural del país”.

Ahora bien y siguiendo el tenor del art. 135 de la CPE y habiendo establecido el carácter de los derechos e intereses colectivos y difusos tutelados por la acción popular, se tiene que el derecho al espacio público   -objeto material de la acción popular- es aquél inherente a todas las personas que habitan el mismo territorio y tiene como objeto el uso de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía -tales como tránsito, recreación, tranquilidad, seguridad, etc.-, infiriéndose que no se constituye en un derecho de índole individual o personal, sino que por su propia esencia se estatuye como derecho colectivo; de ahí que su posible menoscabo implica afectación a los derechos de una colectividad o comunidad y por tanto promueve la obligación del Estado de velar por su protección integral y destinación al beneficio común.

En este sentido y reiterando la naturaleza jurídica de la presente acción tutelar, se ha determinado que toda persona o colectividad se halla facultada para interponerla ante la justicia constitucional, cuando su pretensión básica se traduzca en la satisfacción de sus necesidades primordiales de circulación o tránsito, recreación, seguridad, tranquilidad, provisión de servicios públicos y otros derechos e intereses colectivos relacionados con el espacio público; entendimiento que fuera asumido por la Corte Constitucional de Colombia, que afirmó: “…constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro y las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, (…) en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

Resultando entonces que tanto el patrimonio como el espacio público, se constituyen en derechos colectivos o difusos que ameritan por parte del Estado protección y en cuyo defecto, es posible reclamar su tutela a través de la acción popular.

III.3. Autonomía municipal y facultad de disposición patrimonial de bienes por motivos de interés público o social

El uso de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía señalados en el Fundamento Jurídico precedente (tránsito, recreación, tranquilidad, seguridad, etc.), como derechos colectivos, han sido encargados en su control, protección y administración a las entidades territoriales reconocidas constitucionalmente por el art. 269 así como los arts. 271.I y 272 de la CPE, las cuales en su organización son autónomas y descentralizadas en cuanto a la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva a través de sus órganos de gobierno y dentro del ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones, las cuales deberán enmarcarse a los parámetros establecidos en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Una de estas entidades territoriales, son los Gobiernos Municipales que tienen dentro de sus atribuciones constitucionales promover y conservar el patrimonio histórico, cultural, artístico, monumental, arquitectónico y otros, dentro del territorio de su jurisdicción, así como también diseñar, construir, equipar y mantener la infraestructura y obras de interés público y bienes de dominio municipal, pudiendo suscribir convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines (numerales 16, 28 y 35 del art. 302 de la CPE); en consecuencia, son los gobiernos municipales los encargados de determinar el uso de los bienes de su “propiedad”, obedeciendo inexcusablemente el marco legal y constitucional que les impone límite a sus acciones de disposición patrimonial.

Partiendo entonces del concepto de autonomía que, dentro del esquema del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, como ha definido el constituyente a Bolivia (art. 1 de la CPE), presupone el reconocimiento de la facultad de las entidades territoriales para manejar sus intereses a través de sus propias autoridades directamente elegidas, quienes deberán encargarse de regular los asuntos que implique el ejercicio de las funciones específicas de cada órgano de gobierno -departamental, provincial, municipal e indígena originario campesino-, se puede arribar a la conclusión de que estos poderes o facultades arrogados a los entes territoriales, les imbuyen también, de la potestad de satisfacer sus propios intereses y necesidades a través de la administración de los bienes que constituyen su patrimonio y que en determinado momento deben afectarse en orden de la satisfacción de intereses de mayor necesidad pública.

Es decir, implícita en la autonomía, el Estado reconoce a las entidades territoriales una facultad autoreguladora que involucra la disponibilidad no sólo de sus recursos tributarios, sino también de los activos físicos o corporales que conforman su patrimonio, lo cual hace aún más evidente el concepto de autonomía, al permitir a los distintos entes territoriales administrar su derecho de propiedad sobre bienes y rentas que pertenezcan y se generen dentro del territorio de su jurisdicción; siempre dentro del marco legal.

Este derecho de propiedad que las entidades territoriales tienen sobre sus recursos, ante la existencia de motivos de interés público o social que justifiquen su restricción, debe ceder ante el interés general por el que se ve comprometida, a fin de cumplir los fines y objetivos que la Constitución Política del Estado impone a las entidades territoriales, en bien de la sociedad.

Cabe aclarar sin embargo, que en cuanto a la virtual afectación del patrimonio público, aun cuando resulte de interés general, no puede tener el carácter de definitivo; por el contrario y en mérito a la propia esencia y valor -tangible e intangible- del patrimonio cultural y los espacios públicos, deberá limitarse en el tiempo; así, cuando se precise implementar una serie de obras en beneficio de la comunidad tal como la mejora de calles y avenidas; la construcción de parques, mercados u otro tipo de edificaciones de utilidad pública o el propio mantenimiento de una obra de gran valor histórico, la restricción al ejercicio del derecho al patrimonio público, inherente a la comunidad y a los individuos, no podrá extenderse por más tiempo que estrictamente se requiera para construcción, refacción o mantenimiento y, lógicamente, sin alterar su estructura original o al propio fin que le ha sido asignado, en consideración precisamente al valor histórico y arquitectónico que representa; una actuación contraria implica tácitamente el desconocimiento por parte de las entidades territoriales de sus propias competencias y atribuciones regulatorias respecto a la destinación específica del bien, y exceder los límites que le impone la Constitución a su autonomía administrativa en lo que al patrimonio histórico, cultural y natural del Estado en sí se refiere.

III.4. La declaración de un bien como monumento nacional.

La designación, conservación, recuperación y mantenimiento del patrimonio cultural e histórico del Estado, así como la declaratoria de monumento nacional de determinadas zonas, sectores, o inmuebles en Bolivia, se efectúa mediante norma especial y expresa, misma que implica cierta limitación del derecho de dominio respecto al propietario o propietarios de los bienes así declarados, limitación que entraña control y autorización por parte del ente territorial al que corresponde respecto a su reparación, reconstrucción o modificación; esto en razón de su valor cultural, arquitectónico, histórico, etc, y al hecho de que se constituyen en expresión de la nacionalidad de todos los bolivianos y cuya protección corresponde, como afirmamos anteriormente, no solamente al Estado sino también a las entidades territoriales autónomas y descentralizadas y al pueblo en general.

Los instrumentos legales que protegen el patrimonio cultural del Estado Plurinacional de Bolivia, están contenidos en la Ley Fundamental, Leyes, Decretos Supremos y Resoluciones Ministeriales y Viceministeriales que hacen expresa referencia a los inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico, ambiental, estético, plástico, etc.

En el ámbito municipal y departamental, en desarrollo de los principios de descentralización, autonomía y coparticipación, se asignó a las alcaldías y gobernaciones, la declaración y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal y departamental, sin perjuicio que, uno de estos bienes, se declare bien de interés cultural de carácter nacional.

En consecuencia, la declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural -nacional, departamental o municipal-, conlleva una serie de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas relacionadas con su disponibilidad, lo que incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y protección.

Ahora bien, las entidades territoriales, dentro de su órbita de competencias para preservar y proteger el patrimonio cultural y a pesar de las limitaciones que puedan llegarse a imponer respecto a la disponibilidad del patrimonio cultural, deben establecer medidas preventivas y de conservación del mismo, cuando, por interés general y público, deba afectarse -temporalmente- el derecho colectivo de disfrute del conjunto patrimonial histórico-cultural, paisajístico, arquitectónico, ambiental, de tránsito, recreación, tranquilidad y seguridad.

En este contexto, si un bien determinado se declara patrimonio cultural o monumento nacional, serán, inicialmente, las autoridades nacionales las que deberán encargarse de regular los aspectos concernientes a su conservación y/o destinación, así como diseñar y planificar políticas destinadas a su protección y conservación, atendiendo los mandatos de la Constitución Política del Estado, Leyes, Decretos Supremos y Disposiciones Ministeriales que regulen los asuntos referidos al patrimonio cultural nacional. En cuanto al acervo cultural departamental o municipal, dicha competencia corresponde exclusivamente a las autoridades territoriales correspondientes (gobernadores, asambleas legislativas departamentales, alcaldes, concejos municipales).

III.5. Análisis del caso concreto

De acuerdo a los argumentos vertidos por la accionante en la demanda que se revisa, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, procedió al traslado de las vendedoras del Mercado Central a predios de la Facultad de Derecho de la UAJMS, siendo que dicha edificación fue declarada patrimonio histórico y que por tal calidad no puede ser afectada; sin embargo, la autoridad edil, amparándose en un convenio de comodato suscrito con la casa de estudios superiores, procedió a la construcción e instalación de casetas para los comerciantes a quienes traslado a dichos ambientes, afectando de este modo el patrimonio y el espacio público, generando contaminación visual y la imposibilidad de tránsito vehicular, al encontrarse las casetas en las aceras aledañas al edificio histórico; hechos que lesionan derechos colectivos difusos de la ciudadanía tarijeña.

Por su parte, los demandados argumentan que los predios que han sido cedidos en comodato a favor del Gobierno Municipal, no son aquellos que han sido declarados como monumento nacional mediante Ley 3807, sino otros que fueron adquiridos por la UAJMS y que se encuentran en la parte posterior del edificio histórico; agregando al mismo tiempo que el acondicionamiento de los ambientes en predios de la casa superior de estudios y la permanencia de las comerciantes del Mercado Central, es temporal y durará en tanto se concluya la construcción del nuevo edifico destinado a cobijar a las vendedoras del principal centro de abasto de la ciudad; por lo que, no existe afectación alguna al patrimonio histórico; en cuanto a los espacios públicos que refiere la accionante, la instalación de casetas en aceras aledañas a la Facultad de Derecho, de igual forma son temporales y no afectan en nada el tránsito vehicular que ha sido reorganizado a efectos de darle funcionalidad a las vías de circulación vehicular y, se reitera, se han instalado en área no patrimonial, conforme acredita el Informe Técnico adjunto; por lo que, ante la necesidad pública de interés general que implica la construcción de un nuevo centro de abasto y la imposibilidad de privar de sus fuentes de trabajo a las vendedoras y al acceso a los insumos de primera necesidad de la ciudadanía, se tomó la determinación conjunta -entre la UAJMS y la Alcaldía- de instalar momentáneamente los comercios en la parte posterior de la Facultad de Derecho, en terrenos que no forman parte de la infraestructura originalmente declarada monumento nacional.

En base a la compulsa de argumentos y revisión de la documental adjunta a la presente demanda de acción popular, este Tribunal considera que las apreciaciones de un ciudadano que considera determinada situación como vulneratoria de derechos colectivos o difusos, sea motivo suficiente para que las autoridades de los entes territoriales autónomos como son las municipalidades, se vean obligadas a adoptar medidas que afecten a todo un conglomerado: las vendedoras y comerciantes del Mercado Central así como la población en su conjunto; es decir, tal conglomerado podría considerar que las autoridades ediles al impedir su asentamiento temporal en los espacios ahora ocupados, también les estarían violando sus derechos fundamentales al trabajo, a la alimentación, al libre comercio, etc., los cuales tienen como finalidad la subsistencia de la población.

En este sentido, conforme se analizó a través de los Fundamentos Jurídicos que hacen a la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la validez constitucional de un privilegio o prerrogativa propia de las entidades territoriales, a partir del ejercicio de su facultad de administración de sus bienes, emergente a partir del reconocimiento de su autonomía y descentralización administrativa, claramente dependerá de la finalidad que se pretenda cumplir, dentro de los marcos legales que la Norma Suprema y las leyes imponen, debiendo en consecuencia ser constitucionalmente legítima  y la medida adoptada útil, necesaria y proporcionada a dicho fin.

De este razonamiento se desprende con absoluta claridad la prevalencia de la cláusula del interés general a la que se hizo referencia, la cual, conforme sostuvimos, no es absoluta; por el contrario, se encuentra subordinada a la obtención de los objetivos constitucionales delegados a gobernaciones y municipios, que dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, deberán conciliar los intereses colectivos con los particulares, principalmente, con los derechos fundamentales.

En el caso objeto de análisis, resulta evidente para este Tribunal, que las acciones adoptadas por Óscar Gerardo Montes Barzón, en calidad de Alcalde Municipal de Tarija y la provincia Cercado, en coordinación con Marcelo Hoyos Montesinos, Rector de la Universidad Autónoma Juan Misael Saracho de la misma ciudad, corresponden al cumplimiento de postulados constitucionales de servicio público que, en primera instancia no afectan la infraestructura del patrimonio histórico declarado Monumento Nacional y que tiene por finalidad, continuar con la prestación de un servicio (comercio de víveres y alimentos); además, el traslado de vendedoras y la instalación de casetas en zonas aledañas a predios de la UAJMS, obedecen a la necesidad imperiosa de proceder a la construcción de un nuevo Mercado Central, hecho que de por sí, hace evidente su carácter temporal; entonces, la afectación al patrimonio y espacio púbico reclamado por la accionante, resulta un paliativo momentáneo a la necesidad de contar con un centro de abasto para la población y de preservar las fuentes de trabajo de las vendedoras; situación que, resulta equilibrada, razonable y proporcional entre la afectación de los derechos reclamados y la necesidad de satisfacer el interés general que la funda; es decir, en el caso que se revisa, las decisiones y actos asumidos por la comuna, resultan razonables, proporcionales e innegablemente necesarios y, por ende, no implican lesión a derechos colectivos y/o difusos; correspondiendo en consecuencia, una vez analizada la problemática desde un punto de vista real, legal e imparcial, basado en la interpretación teleológica de los postulados constitucionales contenidos en el art. 8.II con relación al 9 y 13 constitucionales, denegar la tutela.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 02/2013 de 24 de octubre, cursante de fs. 286 a 289 vta., pronunciada por la Sala Penal del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO