SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1231/2015-S1
Fecha: 07-Dic-2015
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Tata Efren Choque Capuma
Acción de amparo constitucional
Expediente: 11746-2015-24-AAC
Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 08/2015 de 10 de julio, cursante de fs. 143 a 148 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marcelino Carlos Miranda Carrizo, Fernando Jorge Almazan Martínez y Herminia Melfy Bejarano Pedriel de Morales contra Juan Antonio Plaza Zamorano y Fátima Herminia Guzmán Jauregui, ex y actual Gerente General a.i. respectivamente del Seguro Social Universitario (SSU) de Tarija.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 30 de junio de 2015 cursante de fs. 40 a 43 vta., aclarado el 6 de julio del mismo año (fs. 48 a 50); los accionantes expresaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En su calidad de trabajadores del SSU de Tarija mediante nota de 29 de abril de 2015, la Gerencia General a.i., les comunicó que a causa de la aplicación de la Nueva Estructura Salarial se procedería a una reducción salarial a partir del mes de abril de 2015, dejando a su criterio las alternativas que otorga la Ley General del Trabajo, esta reducción se materializa conforme a la siguiente relación: Marcelino Carlos Miranda Carrizo de Bs7 132 a Bs5 658, Fernando Jorge Almazan Martínez de Bs5 264 a Bs4 350 y Herminia Melfy Bejarano Pedriel de Morales de Bs7 132 a Bs6 727,50.
Marcelino Carlos Miranda Carrizo y Fernando Jorge Almazan Martínez, argumentaron que la reducción salarial viola el fuero sindical del que gozan en calidad de dirigentes de la Federación Nacional de Trabajadores se Seguros Sociales Universitarios de Bolivia, así como del Sindicato de Trabajadores del SSU de Tarija respectivamente, Herminia Melfy Bejarano Pedriel de Morales, sostuvo que dicha reducción resulta ilegal en razón de su antigüedad que consolida su salario como derecho adquirido por el transcurso del tiempo.
Plantearon su reclamación ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, misma que emitió las conminatorias JDTT 75/2015, 76/2015 y 78/2015 de 14 y 15 de mayo respectivamente, por la cual se conminó al empleador a restituir los derechos laborales en su favor, debidamente notificado el SSU de Tarija, su plazo para cumplir la conminatoria venció el 25 de mayo de 2015, por lo que consideran agotada aquella vía.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Los accionantes, alegaron como lesionados sus derechos al fuero sindical y estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 56.VI, 48.I.II.III.IV y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE); y, arts. 87 y 88 del “Convenio de la Organización Internacional del Trabajo”.
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo la revocatoria de las notas SSUT/GG/361/2015, SSUT/GG/367/2015 y SSUT/GG/365/2015 todas de 29 de abril, reestableciendo sus derechos laborales de manera inmediata y la restitución del salario que percibían al mes de marzo de 2015.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
La audiencia pública se realizó el 10 de julio de 2015, según acta cursante de fs. 139 a 142 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes, a través de su abogado ratificaron los términos de la demanda y ampliándola refirieron que: a) La reducción salarial de que fueron objeto, constituye un despido indirecto que viola el derecho al trabajo, fuero sindical y estabilidad laboral, de los cuarenta y ocho funcionarios del SSU de Tarija, cuarenta y uno fueron beneficiados con un incremento y siete fueron afectados con la rebaja, a consecuencia de ello, una funcionaria se acogió al despido indirecto; b) La estabilidad laboral se encuentra desarrollada en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, y del mismo modo, la Jefatura Departamental del Trabajo conminó al empleador proceder a la restitución de sus derechos; y, c) Respecto a la accionante que no goza de fuero sindical, la mencionada jefatura señaló que la rebaja debe estar de acuerdo “al decreto ley 1937” (sic), que provee un aviso con anticipación de 3 meses, en el presente caso, se notificó con el preaviso el 19 de mayo de 2015, para aplicar la reducción retroactivamente desde abril, aspecto que está prohibido por la Norma Suprema.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Fátima Herminia Guzmán Jáuregui, Gerente General a.i. del SSU de Tarija, a través de su abogado, presentó informe en audiencia, señalando que: 1) La reestructuración salarial tiene origen en una instrucción del Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES), ante la inadecuada cursa salarial del seguro señalado, se contrató una consultora especializada para que realice el estudio sobre la propuesta de una nueva escala salarial, con la participación de la ejecutiva del sindicato, representante médico, representante administrativo y Recursos Humanos, concluido el estudio, el Directorio emitió la Resolución 15/2014, disponiendo seguir los trámites para la reformulación presupuestaria ante el INASES, instancia que pronunció la Resolución 079/2015 aprobando los nuevos niveles salariales; 2) En cumplimiento de la Resolución del INASES, se libraron las notas de preaviso, en cuyo curso, se notificó al SSU de Tarija con la conminatoria de la Jefatura Departamental de Trabajo, hasta ese entonces no se tenía conocimiento del fuero sindical de que gozaban dos de los accionantes, por lo que, se emitieron los informes legales al respecto, reconociendo su calidad de dirigentes sindicales, en consecuencia, se dispuso el inicio de trámite de reformulación presupuestaria ante el INASES, para que no sean afectados con la reducción salarial, es decir, se están respetando sus derechos sindicales; y, 3) Los accionantes plantearon recurso de revocatoria contra la Resolución 079/2015 del INASES, una vez rechazado el mismo, no plantearon recurso jerárquico de lo que se concluye que no agotaron la vía administrativa.
Juan Antonio Plaza Zamorano, ex Gerente General a.i. del SSU de Tarija, no presentó informe escrito ni se constituyó en audiencia, pese a su legal citación cursante a fs. 54.
I.2.3 Resolución
La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 08/2015 de 10 de julio, cursante de fs. 143 a 148 vta., declaro la improcedencia de la acción, en base a los siguientes fundamentos: i) La subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, en términos generales, presupone el agotamiento previo y obligatorio de todos los medios de impugnación que la ley prescribe, esto significa que la persona titular de un derecho o garantía fundamental, frente a la restricción o supresión debe acudir a la autoridad judicial o administrativa y agotar todos los medios de impugnación expresamente establecidos por ley; ii) La Ley de Procedimiento Administrativo, regula como medios de impugnación de los actos administrativos, el recurso de revocatoria y el jerárquico; y, iii) A momento de la admisión de la presente acción tutelar, el Tribunal de garantías desconocía que los accionantes plantearon recurso de revocatoria contra la Resolución 265/2015 pronunciada por el INASES, por lo que habiendo aperturado la vía administrativa, correspondía su agotamiento y no acudir a la vía del amparo constitucional.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Resolución Administrativa (RA) 079/2015 de 4 de marzo, el INASES dispuso aprobar la Reformulación Presupuestaria de Gastos 2015 del SSU de Tarija, orientado a mostrar niveles salariales equitativos e inversamente proporcional, en su cumplimiento se libraron las notas signadas como SSUT/GG/361/2015, SSUT/GG/365/2015 y SSUT/GG/361/2015 todas de 29 de abril, la Gerencia General a.i. del SSUT comunicó a los trabajadores Fernando Jorge Almazán Martínez, Marcelino Carlos Miranda Carrizo y Herminia Melfy Bejarano Pedriel de Morales, la reducción salarial por aplicación de la nueva escala salarial aprobada por el INASES (fs. 70 a 72 y 10 a 15).
II.2. Mediante RA 265/2015 de 10 de junio, el INASES rechazó el recurso de revocatoria planteado por los ahora accionantes, contra la RA 079/2015 de 4 de marzo, quedando expedita la vía del recurso jerárquico para el agotamiento de la instancia administrativa (fs. 111 a 112).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
De los antecedentes que cursan en obrados se infiere que, el conflicto jurídico venido en revisión versa sobre la presunta violación del derecho a la estabilidad laboral y fuero sindical que hubieran sido restringidos por la aplicación de la RA 079/2015 de 4 de marzo emitido por el INASES, que aprobó la reestructuración salarial al interior del SSU de Tarija, mismo que afectó con la reducción de sueldos a los tres accionantes, sin considerar que dos de ellos gozaban de fuero sindical protegido constitucionalmente y la otra considera su salario como derecho adquirido por sus mas de veinte años de antigüedad en la institución.
En ejercicio de su interés legítimo, plantearon recurso de revocatoria contra la Resolución que aprobó la referida reestructuración salarial, mismo que fue rechazado; asimismo, no se evidencia el planteamiento del recurso jerárquico. Paralelamente, la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, conminó a la entidad a restituir los derechos de los ahora accionantes.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los hechos denunciados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela.
III.1. Sobre los principios ético morales de la sociedad plural y los valores que sustenta el Estado boliviano
III.2. De la acción de amparo constitucional
II. Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando:
1. La protección pueda resultar tardía.
2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgare la tutela”.
La acción de amparo constitucional, en consecuencia, es un mecanismo constitucional por el que la Norma Suprema del ordenamiento jurídico establece un procedimiento de protección cuyo objeto es el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, a través de un procedimiento judicial sencillo, rápido y expedito, frente a situaciones de lesión provenientes de la acción u omisión de servidores públicos o particulares; siempre que el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.
III.3. Carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional
La SCP 0482/2015-S3 de 19 de mayo de 2015, indicó que “El art. 129.I de la CPE, estableció la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional al señalar que la misma: ‘…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.
Por su parte, la SCP 1449/2013 de 19 de agosto, que cita a la SC 0274/2011-R de 29 de marzo, indicó: ‘…no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable (SC 1337/2003-R, 1089/2003-R, entre otras)’
En esa misma línea de análisis, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las reglas y sub reglas de improcedencia de esta acción de defensa cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse por que la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución.…’”
III.4. Análisis del caso concreto
El Directorio del SSU de Tarija, aprobó la reformulación presupuestaria de gastos de la gestión 2015, que en sí constituye el diseño de una nueva estructura salarial orientada a mostrar niveles salariales equitativos respecto a las responsabilidades de cada cargo, disponiendo continuar los trámites ante su ente Rector, el INASES, mismo que mediante RA 079/2015, dispuso aprobar la Reformulación Presupuestaria de Gastos 2015 del SSU de Tarija; para proceder a su aplicación, la Gerencia General a.i. emitió las notas SSUT/GG/361/2015, SSUT/GG/365/2015 y SSUT/GG/361/2015, comunicando a los afectados Fernando Jorge Almazán Martínez, Marcelino Carlos Miranda Carrizo y Herminia Melfy Bejarano Pedriel de Morales, la reducción salarial por aplicación de la nueva escala salarial.
Los accionantes, en conocimiento de la referida Resolución Administrativa, plantearon recurso de revocatoria, sometiéndose de manera voluntaria a la vía administrativa para el tratamiento y resolución de su reclamación, este recurso administrativo fue rechazado mediante RA 265/2015, quedando así, expedita la vía del recurso jerárquico para el agotamiento de la instancia administrativa, de cumplimiento inexcusable conforme al Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, lo que deviene en la improcedencia de la acción conforme al art. 53.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo), misma que como anotó el Tribunal de garantías, hubiera sido declarada improcedente ab initio de haberse conocido este impedimento a momento del planteamiento de la acción.
Debe tenerse presente que la intervención de la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, así como la emisión de las conminatorias JDTT 75/2015, JDTT 76/2015 y JDTT 78/2015, no se hallan precedidas de un debido proceso que acredite su legitimidad, dado que la controversia se hallaba bajo tuición del INASES como ente rector de la seguridad social y por ende, los accionantes se hallaban reatados a los efectos de sus resoluciones.
En consecuencia, se concluye que, el Tribunal de garantías al haber declarado improcedente la acción de amparo constitucional, aunque con terminología errónea, obró correctamente, por lo que corresponde aplicar el art. 44.1 del CPCo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 08/2015 de 10 de julio, cursante de fs. 143 a 148 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada, en los mismos términos del Tribunal de garantías, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1231/2015-S1
Sucre, 7 de diciembre de 2015
En primer lugar cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto esta dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial y debe, sobre la base del esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional y en todos los órganos e instituciones del poder público, concretar un Estado como el proclamado, principalmente en el Órgano Judicial que a través de sus jurisdicciones y en la función judicial ejercida por sus autoridades en las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la que los valores que sustenta el Estado como unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien, que señala el art. 8.II de la CPE.
Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, augura superar con creces la estructura colonial estableciendo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.I la CPE, los principios ético morales de la sociedad plural que el Estado asume y promueve son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), estos últimos, mandatos de restricción que pudiendo ser de orden imperativo para cada individuo, en cada hogar de las bolivianas y bolivianos, es también esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos que; sin embargo, de manera permanente se confronta con ciertos males como la corrupción que lastiman nuestras instituciones y sociedad, razón por la que el Estado encuentra como un elemento transformador de la sociedad la lucha contra la corrupción. Una inequívoca señal de esta voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que establece e instituye el principio de irretroactividad de la ley excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.
Se ha dicho y reiterado en la jurisprudencia constitucional, que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, respecto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria están, también entre otros, la verdad material y el debido proceso.
En torno a la administración de justicia, o dicho desde una perspectiva actual e inclusiva, respecto a impartir justicia no puede soslayarse el hecho que ésta sustentar las decisiones en el análisis e interpretación, no sólo limitada a la aplicación de formas y ritualismos establecidos en la norma sino como el hacer prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible que este a lado del Estado y la población, con miras al vivir bien y rebatiendo los males que afecta a la sociedad como lo es la corrupción.
Antes de entrar a la consideración sobre la resolución y antecedentes de la presente acción tutelar elevada en revisión, es pertinente, referirse a algunos aspectos inherentes a la acción de amparo constitucional instituida en el sistema constitucional boliviano; así, la Constitución Política del Estado, en la Sección II, del Capítulo segundo (Acciones de Defensa) del Título IV (Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa) de la Primera Parte (Bases fundamentales del Estado - derechos, deberes y garantías) ha instituido la acción de amparo constitucional.
En ese marco, el art. 128 establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; a su vez el art. 129.I de la CPE, determina que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.
En desarrollo de las normas constitucionales citadas, el art. 51 de la Ley 254 del Código Procesal Constitucional (CPCo), de 5 de julio de 2012, al referirse al objeto de la acción de amparo constitucional, “… de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir y que, al referirse el art. 54 de la citada Ley, con referencia a la subsidiariedad, “I. La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.