SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0509/2015-S2
Fecha: 21-May-2015
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0509/2015-S2
Sucre, 21 de mayo de 2015
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
Acción de amparo constitucional
Expediente: 08966-2014-18-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 15/2014 de 22 de octubre, cursante de fs. 129 a 132 vta., pronunciada dentro la acción de amparo constitucional interpuesta por Celeste Suárez Domínguez contra William Chávez García, Secretario de Planificación y Desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta.
I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURIDICA
I.1 Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 13 de octubre de 2014, cursante de fs. 93 a 99, subsanado por escrito de 16 del mismo mes y año, cursante a fs. 101, la accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde el 2 de mayo de 2009, de manera continuada, venía desempeñando las funciones de Secretaria de la Secretaría Mayor Técnica Administrativa a cargo de William Chávez García, Secretaria de Planificación y Desarrollo Territorial; sin embargo, el 2 de junio de 2014, mediante Memorando 005/2014 de esa fecha, se dispuso su remoción del cargo, sin considerar que había cumplido cinco años y un mes en el ejercicio de sus funciones, lo que la habilitaba para iniciar el proceso de ingreso a la carrera administrativa que por derecho le corresponde.
Añade que, de acuerdo al art. 57 del Reglamento Interno de Personal del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, la destitución procede únicamente en cuatro presupuestos, ninguno de los cuales es aplicable en su caso en particular; además que, el demandado con su accionar arbitrario, inobservó el contenido normativo del art. 37 del mismo cuerpo legal, al haber procedido a su destitución sin siquiera haberle hecho conocer de su decisión con un plazo de treinta días antes, conforme establece la Ley de Administración y Control Gubernamentales respecto al retiro de servidores públicos.
I.1.2. Derechos presuntamente vulnerados
La accionante considera que han sido lesionados sus derechos a la “seguridad jurídica”, al debido proceso, al trabajo, al acceso a función pública y a la carrera administrativa; citando al efecto los arts. 13, 15.I, 18, 46, 56, 109, 110 y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se le conceda la tutela y se disponga: a) Su reincorporación inmediata al puesto de Secretaria de la Secretaría de planificación y Desarrollo Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta; b) Que el citado Gobierno Autónomo, inicie en su favor, proceso de ingreso a la carrera administrativa conforme prevé el art. 70 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), y del Reglamento de la institución edil; y, c) El pago de salarios devengados desde el momento de su remoción.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 22 de octubre de 2014, conforme consta en acta cursante a fs.128, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante se ratificó íntegramente en los argumentos de la demanda.
I.2.2. Informe de la persona demandada
Mediante informe escrito cursante de fs. 116 a 117, el Asesor General de Asuntos Jurídicos del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta y representante legal de William Chávez García, Secretario de Planificación y Desarrollo Territorial del Gobierno referido, señaló: 1) De conformidad a las previsiones normativas contenidas en el art. 29.15 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), concordante con los arts. 5. inc. c); 7.II y 71 del EFP, los funcionarios designados y de libre nombramiento, pertenecen a la categoría de funcionarios provisorios, por cuanto obedecen a una invitación personal de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) para ocupar determinados cargos de confianza o asesoramiento en la institución; lo que determina que sus funciones se revisten de un carácter temporal o provisional y que por ende, son funcionarios de libre remoción; situación diferente a la que se presenta respecto a los funcionarios inmersos dentro de la carrera administrativa, quienes acceden al cargo mediante exámenes de competencia y/o evaluación, lo que les permite en todo caso, impugnar cualquier decisión asumida respecto a su ingreso, promoción o retiro, al encontrarse investidos de inamovilidad laboral; 2) La accionante, al haber sido incorporada de manera directa y sin examen de competencia o evaluación alguna, se constituye en funcionaria de libre nombramiento, y por tanto procede también su libre remoción; y, 3) El 13 de junio de 2014, la accionante formuló recurso de revocatoria contra el MEMORANDO de agradecimiento de servicios, habiendo merecido como respuesta, el OFIC. STRIA-SPDT-EXT- 006/2014, sustentado en el Informe Legal A.G.A.J. 209/2014 de 17 de junio, notificado a la interesada el 20 del mismo mes y año, pudiendo haber planteado el recurso jerárquico que le faculta la ley, sin embargo, no lo hizo, no habiendo agotado en consecuencia la vía administrativa previa activación de la jurisdicción constitucional, inobservando el carácter subsidiario de la presente acción tutelar, correspondiendo denegar la tutela impetrada.
I.2.3. Resolución
Mediante Resolución 15/2014 de 22 de octubre, cursante de fs. 129 a 132 vta., el Juez de Partido Mixto Civil y Familiar de Riberalta del departamento de Beni, constituido en Juez de garantías, concedió la tutela solicitada, disponiendo la restitución inmediata de la accionante a su fuente laboral o a otro cargo de similar jerarquía, entre tanto cumpla con las formalidades para su incorporación como funcionaria de carrera conforme a ley; decisión asumida con el argumento de que la accionante, al haber trabajado más de cinco años, tiene la calidad de funcionaria pública y por ende, tiene derecho a la incorporación a la carrera administrativa, conforme prevé el art. 70.I inc. a) del EFP; en este sentido, resulta evidente la vulneración alegada respecto a los derechos al trabajo, a la “seguridad jurídica” y al debido proceso, al no haberse admitido su recurso de revocatoria de 13 de junio de 2014, habiéndosele negado el mismo directamente, impidiéndole ejercer su derecho, evidenciándose que la accionante no contaba con otra instancia a la cual recurrir para la protección de su derecho constitucional. En cuanto a la tercera interesada, Noemí Sdenka Vargas Balcarzel, no puede ser considerada como tal, debido a que cumple funciones en la Secretaría dependiente de la Unidad del Servicio de Alumbrado Público, pudiendo ser removida a otra dependencia, siendo además que, el memorando de designación de nueva Secretaria, data del 3 de junio de 2014, es decir, al día siguiente de la remoción de la accionante y antes de darse respuesta y negarse el recurso de revocatoria formulado por ella.
II. CONCLUSIONES
II.1. El 2 de mayo de 2009, Freddy Mejía Pedriel, Alcalde Municipal de Riberalta, mediante Memorando 065/2009, designó a Celeste Suárez Domínguez, como Secretaria, dependiente de la Oficialía Mayor de Administración y Finanzas de la institución edil (fs. 11).
II.2. Mediante Memorando 05/2014 de 2 de junio, William Chávez García, Secretario de Planificación y Desarrollo Territorial, comunicó a la accionante que a partir de dicha fecha, se prescindía de sus servicios como funcionaria municipal (fs. 10).
II.3. Por escrito de 13 de junio de 2014, Celeste Suárez Domínguez, impugnó el Memorando 005/2014, a través de recurso de revocatoria, habiendo merecido como respuesta, nota OFIC. STRIA-SPDT-EXT 006/2014 de 20 de igual mes y año, mediante la cual, se puso en su conocimiento el Informe Legal AGAJ 209/2014 de 17 del mismo mes y año, en su parte conclusiva, considera que no es viable el recurso de revocatoria, en el entendido de que el agradecimiento de servicios se funda en el art. 29.15 de la Ley 482 y en el hecho de que la recurrente es una servidora pública provisoria (fs. 107 a 115 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al debido proceso, al trabajo, al acceso a función pública y a la carrera administrativa, toda vez que, no obstante de haber prestado servicios en el Gobierno autónomo municipal de Riberalta por más de cinco años, fue removida de su cargo sin considerar que, por el tiempo de servicios, debía ingresar a la carrera administrativa y que además no había incurrido en causal alguna para su retiro.
Corresponde analizar en revisión si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional
“La acción de amparo constitucional, prevista en el art. 129 de la CPE, se constituye en mecanismo de defensa extraordinario, establecido por el constituyente, con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de las personas frente a lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública o de un particular.
En este contexto, se ha demarcado su ámbito de acción, instituyéndolo como un procedimiento extraordinario para la tutela de derechos y garantías constitucionales de carácter específico, autónomo, directo y sumario, que no puede, en ningún caso, sustituir los procesos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico, hecho que determina su carácter eminentemente subsidiario; pues, en virtud a su naturaleza jurídica, esta acción tutelar no puede considerarse como una vía alternativa ni supletoria; es decir que, en mérito a esta naturaleza, explícitamente descrita en el art. 129 in fine superior, concordante con el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), esta acción tutelar, no puede ser activa cuando existan otros medios legales para la protección de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.
En torno al contenido de estas normas y, en base a los razonamientos jurisprudenciales, se llegó a establecer determinadas subreglas de aplicación respecto al principio de subsidiariedad; así, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, citada por la SCP 077/2010-R de 2 de agosto -entre otras-, estableció que, para determinar la improcedencia de la acción de amparo constitucional, deberá verificarse que:'1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de, pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación, y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución'.
En consecuencia, no podrá analizarse la problemática planteada mediante acción de amparo constitucional, cuando se observe que, no se hizo uso oportuno de un mecanismo legal o recurso de impugnación; y tampoco, cuando habiéndose planteado un recurso, se lo hizo de manera incorrecta” (SCP 0126/2015-S1) (las negrillas corresponden al texto original).
III.2. Análisis del caso concreto
En el caso que se revisa, la accionante considera que el demandado, lesionó sus derechos a la “seguridad jurídica”, al debido proceso, al trabajo, al acceso a función pública y a la carrera administrativa, toda vez que, fue removida del cargo que ocupaba sin considerar que había prestado servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta más de cinco años, cuando de acuerdo a la normativa vigente había adquirido la calidad de servidora pública, lo que la habilitaba para acceder a la carrera administrativa; y que, su retiro no se adecuaba a ninguna de las causales previstas en el Reglamento Interno de Personal de la institución.
De antecedentes procesales, se evidencia que la accionante ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta el 2 de mayo de 2009, mediante Memorando 065/2009, suscrito por el entonces Alcalde Municipal, Freddy Mejía Pedriel, funciones que desempeñó de manera continuada e ininterrumpida hasta el 2 de junio de 2014, fecha en la cual fue removida de sus funciones mediante Memorando de agradecimiento de servicios, 005/2014, suscrito por William Chávez García, Secretario de Planificación y Desarrollo Territorial del citado Gobierno, ahora demandado.
Asimismo, se observa que, mediante memorial de 13 de junio de 2014, la accionante formuló recurso de revocatoria contra el memorando de remoción, habiéndosele notificado con Informe Legal A.G.A.J 209/2014, que en su parte sobresaliente, estableció que la impetrante al haber sido designada por el anterior Alcalde Municipal y haber ingresado a la institución de manera directa, electivamente y sin examen de competencia, se constituía en funcionaria provisional y por ende de libre destitución; por lo que, de conformidad al art. 7.I inc. a) del EFP, no se hallaba facultada de impugnar las resoluciones que impliquen su remoción, siendo en consecuencia, el recurso formulado inviable; determinación que fue puesta en conocimiento de la accionante el 25 de agosto de igual año, mediante nota CITE: GAMR/LOC/DESP/0293/2014.
Ahora bien, de la revisión del legajo procesal adjunto a la presente acción tutelar, se evidencia que la ahora accionante, no formuló recurso jerárquico contra aquel pronunciamiento, hecho que denota la falta de agotamiento de las vías administrativas previstas en el ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos, presupuesto que se ajusta a la subregla de subsidiariedad contenida en el numeral 1 inc. b) de la SC 1337/2003-R citada en el Fundamento Jurídico precedente, que determina la imposibilidad para esta jurisdicción de ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, cuando quien acude a la vía constitucional, no utilizó un medio de defensa idóneo previsto en el ordenamiento jurídico a efectos de que, en este caso, la autoridad administrativa superior, tenga la posibilidad de pronunciarse respecto al asunto demandado mediante acción de amparo constitucional.
Así, en el caso objeto de estudio, la accionante al haber recibido respuesta a su recurso de revocatoria formulado el 13 de junio de 2014, debió activar el recurso jerárquico ante la autoridad superior a efectos de que sea ésta quien dilucide, si lo resuelto en la instancia inferior correspondía en derecho y de no ser así, asuma la determinación que corresponda.
Al no haber actuado de esta manera, la vía administrativa no ha sido debidamente agotada, ignorándose el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, lo cual amerita la denegatoria de la tutela solicitada.
Además, se evidencia también que, la accionante acudió ante la Jefatura Regional del Trabajo, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando orientación, entidad que por nota Cite: MTEPS/JRTR/JAP/057/2014 de 30 de septiembre, le hizo conocer que su relación laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta, se regulaba por el Estatuto del Funcionario Público, y que en caso de considerar que la institución edilicia estaba vulnerando sus derechos laborales o constitucionales, podía acudir a la Dirección General de Servicio Civil dependiente del mismo Ministerio, instancia a la cual, tampoco acudió.
Finalmente, corresponde aclarar que, si bien por el principio de favorabilidad que rige en materia laboral, las leyes deben ser interpretadas de la forma más benéfica respecto a los trabajadores y trabajadoras, no puede en aplicación de dicho principio, omitirse el cumplimiento de la propia ley y su procedimiento y por ende, ignorar las vías impugnativas previstas en la normativa específica, para cada caso concreto.
En cuanto a la “seguridad jurídica” denunciada como derecho vulnerado, la misma en la Nueva Constitución Política del Estado es consagrada como un principio, por lo que, no puede ser tutelada mediante esta acción, pues la misma protege derechos, no principios.
Consecuentemente, el Juez de garantías al haber concedido la tutela solicitada, efectuó una incorrecta compulsa de los antecedentes, de las normas aplicables y de la jurisprudencia constitucional.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión resuelve: REVOCAR la Resolución 15/2014 de 22 de octubre, cursante de fs. 129 a 132 vta., pronunciada por el Juez de Partido Mixto Civil y Familiar de Riberalta del departamento de Beni; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA