SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0527/2015-S3
Fecha: 26-May-2015
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0527/2015-S3
Sucre, 26 de mayo 2015
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey
Acción de amparo constitucional
Expediente: 09049-2014-19-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 416/014 de 28 de octubre de 2014, cursante de fs. 245 a 250, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edwin Castro Escobar en representación legal de Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, contra María Arminda Ríos García y Carmen Núñez Villegas, Magistradas de la Sala Social y Administrativa Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 14 y 16 de octubre de 2014, cursante de fs. 177 a 186 vta. y de 192 a 193, el accionante a través de su representante manifestó que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 17 de junio de 2014, Hernán Jorge Poma Laura, inició demanda contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por pago de beneficios sociales por la suma de Bs15 714,19 (quince mil setecientos catorce 19/100 bolivianos), manifestando haber prestado servicios del 2 de mayo de 2000 al 7 de junio de 2002, como dependiente de la Unidad de Áreas Verdes, en su calidad de profesional “B”, siendo removido de su cargo por razones de reestructuración administrativa. Por Sentencia 24/2008 de 24 de marzo, se declaró improbada la demanda, probada la excepción perentoria de pago e improbada la excepción de prescripción, pero ante la impugnación de ese fallo, se emitió en apelación el Auto de Vista 072/2009 de 6 de abril, a través del cual la Sala Social y Administrativa Primera de la entonces Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz -hoy Tribunal Departamental de Justicia de La Paz-, confirmó en parte la Sentencia de primera instancia, declarando la incompetencia para decidir sobre las pretensiones del actor en materia laboral, disponiendo remitir los antecedentes ante el Superintendente Distrital del Servicio Civil, de conformidad a lo dispuesto por la citada norma. Una vez interpuesto recurso de casación, la Sala Social y Administrativa Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, expidió el Auto Supremo (AS) 073/2004 de 15 de abril, determinando casar el Auto de Vista 072/2009, y fallando en el fondo declaró probada la demanda, disponiendo la cancelación de Bs15 342 63 (quince mil trescientos cuarenta y dos 63/100 bolivianos) a favor del actor, decisión judicial ilegal que fue notificada al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el 16 de abril de 2014.
El citado AS 073/2014, vulneró el debido proceso en su elemento a la debida fundamentación legal, pues se refirió de manera ilegal e indebida a la aplicación del art. 5 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, sobre la vigencia del Estatuto del Funcionario Público (Ley 2027) noventa días después de posesionado el Superintendente del Servicio Civil, restringiendo así la posibilidad del pleno ejercicio de aplicación preferente de la norma especial establecida en el art. 59.1 de la Ley Municipal (LM), a favor del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. El Tribunal de casación, consideró lo siguiente: a) La jurisprudencia del AS 139 de 13 de mayo de 2011, que señaló la clasificación de los servidores públicos municipales en su art. 59 en las categorías de servidores públicos sujetos a la carrera administrativa municipal; funcionarios designados y de libre nombramiento no considerados en la carrera ni en la Ley General del Trabajo, y las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas sujetas a la Ley General del Trabajo; b) El art. 4 del Reglamento al Estatuto del Funcionario Público, determina que la Carrera Administrativa de los Gobiernos Municipales, se rige por su Ley especial, contenida en la Ley Municipal; y, c) La irretroactividad de la Ley de conformidad al art. 33 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
El AS 073/2014, emitió un nuevo fallo dentro del referido proceso social, resolviendo el fondo de la problemática planteada pero sin pronunciarse sobre las consideraciones legales contenidas en la Sentencia 108/2005 de 30 de agosto, y el fallo de segunda instancia expresado en el Auto de Vista 072/2009 de 6 de abril, omisión que se subsume en la aplicación del art. 59.1 de la LM, que señala que a partir de su promulgación, el personal que se incorpore a los Gobiernos Autónomos Municipales será considerado como servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal, descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos. Este precepto legal es citado en dicho Auto Supremo, pero contradictoriamente en la segunda parte menciona otras normas respecto a la aplicación de la Ley 2027, noventa días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil, pero sin especificar en qué parte de la norma señalada se puede ampliar con una posesión de un servidor público (Superintendente del Servicio Civil), el ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo y qué relación tendría esta norma respecto a la ilegal otorgación de los beneficios sociales. Y al no existir una explicación razonable sobre el punto señalado, se vulneró el debido proceso en su vertiente a contar con una Resolución congruente y debidamente fundamentada.
De los derechos vulnerados es el relacionado con la verdad material o realidad histórica de los hechos, consagrada por el art. 180 de la Constitución Política del Estado (CPE), respecto a la fecha en la que el trabajador ingresó como servidor público provisorio bajo el amparo de la Ley de Municipalidades. Los criterios y principios interpretativos que fueron empleados por el Tribunal de casación empiezan por el desconocimiento de la calidad de servidor público del demandante a partir del momento en que fue contratado por memorándum DFISC 003290/2000 de 2 de mayo; por lo que, era aplicable al caso la Ley 2028, promulgada el 28 de octubre de 1999, por encontrarse vigente en la citada fecha de contratación. Pero en el AS 073/2014, se hizo mención al art. 5 de la Ley 2104, que modificó la Lay 2027, sobre la vigencia del Estatuto del Funcionario Público a partir de noventa días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil, pretendiendo eludir el alcance de los arts. 59 de la LM y 11 de su parte transitoria. Lo que ocurrió en el caso del trabajador Hernán Jorge Poma Laura, quien ingresó al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en plena vigencia de la Ley de Municipalidades 2028, de modo que su reclamo debería ser ventilado en el ámbito de esta ley, aspecto que no fue considerado por las Magistradas del Tribunal Supremo de Justicia -hoy demandadas-, quienes dispusieron que se aplique al caso la Ley 2027, lo que no correspondía, y menos emplear la Ley General del Trabajo, criterio con el cual se vulneró el debido proceso y el derecho a una tutela judicial efectiva. Al respecto, por SC 1798/2004-R de 16 de noviembre, que se pronunció respecto a que los funcionarios incorporados al Gobierno Autónomo Municipal, en vigencia de la Ley de Municipalidades, no están sujetos a la Ley General del Trabajo. Similar criterio contiene la jurisprudencia ordinaria en el AS 1029 de 11 de octubre de 2006.
I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados
Se estimó como lesionado el derecho del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, al debido proceso, citando al efecto los arts. 13.I, 109.I, 115 y 180 de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela y se deje sin efecto el AS 073/2014 de 15 de abril, instruyendo se emita nuevo fallo bajo los parámetros de fundamentación y motivación, así como de interpretación de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 28 de octubre de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 237 a 244 vta., en presencia de la parte accionante y ausente las autoridades demandadas, quienes presentaron informe escrito, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de su representante ratificó los términos expuestos en su demanda, reiterando que el AS 073/2014, carece de un mínimo de fundamentación, puesto que efectuó citas de normas contradictorias, no concordantes e incluso excluyentes una de la otra. En dicha Resolución se aludió a una jurisprudencia contenida en el AS 139 de 13 de mayo de 2011, que refiere que la Ley 2028 de Municipalidades, que reconoce tres categorías de servidores públicos: los sujetos a la Carrera Administrativa Municipal, los designados y de libre nombramiento, y los contratados en las empresas municipales públicas o mixtas. Esta tercera categoría es excluyente, reconociendo a quienes trabajan en empresas públicas o mixtas; y por ende, se encuentran sometidas a la Ley General del Trabajo, no así las dos anteriores categorías de servidores públicos. Pero luego, violando el elemento o componente del debido proceso como es la congruencia, se aprecia que apartándose de las consideraciones ya señaladas, se indica que el art. 77 de la Ley 2027, modificada por el art. 5 de la Ley 2104. Al respecto, se aclaró que las Leyes 2028 y 2027, son diametralmente opuestas, no pueden estar señaladas ambas en una misma sentencia; toda vez que, la Ley 2027, regula derechos y garantías de los servidores públicos del Poder Ejecutivo, y es el propio Estatuto del Funcionario Público el que determina que las Alcaldías se regulan a través de sus leyes especiales, como es la Ley 2028. Por consiguiente, no existe congruencia cuando en un fallo se cita a ambas leyes. Por otra parte, existe una severa contradicción al derecho cuando el propio Auto Supremo utiliza la Ley 2027, para otorgar un derecho extensible en el tiempo; es decir, de aplicación a favor de la Ley General del Trabajo. Y a la vez, el mismo Auto Supremo que emplea la misma Ley 2027, para señalar que el servidor público está fuera del ámbito de competencia de dicha Ley; es decir que, a través de una norma que no es aplicable otorga un derecho relacionado a beneficios sociales regulado por la ley 2027, y a través de la misma norma se señala que el servidor público está al margen de dicha norma, es decir que existe una tremenda contracción. De igual manera se incurre en lesión a derechos y garantías del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, al no haber interpretado debidamente el art. 59 de la Ley 2028, ni su Decreto modificatorio.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Carmen Núñez Villegas y María Arminda Ríos García, Magistradas de la Sala Social y Administrativa Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia, por informe presentado el 27 de octubre de 2014, cursante de fs. 222 a 228, señalaron lo siguiente: 1) La parte accionante no fundamentó ni desarrolló un análisis y crítica desde el punto de vista jurídico-doctrinal-constitucional, sino que se limitó al desarrollo de observaciones y reclamos sobre la base de jurisprudencia constitucional, sin especificar cómo, por qué y de qué manera se vulneró el derecho al debido proceso; 2) Con referencia a que el Auto impugnado desconoció las normas que ampararían a los trabajadores municipales, la parte accionante respondió la demanda de pago de beneficios sociales, pero no opuso la excepción de impersonería ni efectuó reclamo dentro de dicho proceso, renunciando así al ejercicio de su defensa, de manera que resulta absurdo que a través de la presente acción de amparo constitucional, realice recién sus reclamos; 3) En relación a que mediante el AS 073/2014, se hubiere abierto excepcionalmente la competencia para el pago de derechos del demandante en su condición de funcionario público, no es evidente, sino que a través de dicho Auto se reconoció que le correspondía el pago reclamado porque el trabajador Hernán Jorge Poma Laura, se encontraba tutelado por la Ley General del Trabajo, de acuerdo a lo establecido por el art. 77 de la Ley 2027, que señala que la Ley entraría en vigencia plena a los seis meses de su publicación, y que toda nueva incorporación de personal en las entidades públicas debería sujetarse a las disposiciones previstas en el indicado Estatuto, siendo modificado por el art. 5 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, que dispone que “…'La Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, entrará en vigencia plena 90 días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil'…” (sic), y habiendo sido posesionado el indicado Superintendente el 21 de marzo de 2001, se concluye que la vigencia de la Ley 2027 fue a partir del 19 de junio de 2001, y el empleado empezó a trabajar el 2 de mayo de 2000; por lo que, se encontraría tutelado por la Ley General del Trabajo. Además de lo anotado, el art. 69 de la Ley 2027, señala que los servidores públicos dependientes de las entidades públicas, autárquicas y descentralizadas, cuyas actividades se regulen por disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la Ley General del Trabajo, seguirán sujetos a dicho régimen laboral. Los nuevos servidores públicos que se incorporen a las entidades públicas en fecha posterior a la vigencia de esa Ley, se sujetarán a las previsiones contenidas en las disposiciones estatutarias y normas específicas de cada entidad; 4) Por otra parte, el AS 139 de 13 de mayo de 2011, indica que la Ley 2028, entró en vigencia el 28 de octubre de 1999, y con referencia a lo establecido en su art. 59, reconoció tres categorías de servidores públicos: los sujetos a la Carrera Administrativa Municipal, los designados y de libre nombramiento, y los contratados en las empresas municipales públicas o mixtas, siendo éstas las que se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo. A su turno, el art. 4 del Reglamento al Estatuto del Funcionario Público, Decreto Supremo 25749, publicado el 24 de abril de 2000, dispuso que en virtud del art. 200 de la CPEabrg, que regula la autonomía municipal, la Carrera Administrativa de los Gobiernos Autónomos Municipales se rige por su Ley especial, contenida en la Ley de Municipalidades 2028 de 28 de octubre de 1999. De otro lado, el art. 33 de la CPEabrg, señaló que la ley dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente, norma concordante con el art. 123 de la actual Constitución Política del Estado. Asimismo, el art. 81 de la CPEabrg, dispuso que la ley es obligatoria desde el día de su publicación, salvo disposición contraria de la misma ley; y, 5) Por todo lo expresado, analizados los actuados procesales y la prueba producida, se evidencia que el actor se encuentra bajo el régimen laboral de la Ley General del Trabajo, en razón a que ingresó a su fuente laboral antes de la vigencia de la Ley 2027; por lo que, al no ser la ley retroactiva, no corresponde aplicar la misma al caso de autos, teniendo derecho en consecuencia a la cancelación de sus beneficios sociales; asimismo, se evidencia su despido intempestivo al haber sido destituido de su cargo por memorándum DGRRHH 2649/2002 de 5 de junio, y sin cursar prueba alguna que demuestre que el actor hubiera incurrido en las causales mencionadas.
I.2.3. Intervención del tercer interesado
Hernán Jorge Poma Laura, por memorial presentado el 28 de octubre de 2014, cursante de fs. 229 a 231 vta., observó en primer término que la parte accionante presentó la demanda de acción de amparo constitucional, fuera del plazo de seis meses, el mismo que corrió desde la última notificación con los actuados judiciales, y en este caso, ese cómputo debió iniciarse el 16 de abril de 2014, como lo reconoció el propio accionante, debiéndose asumir que el plazo se venció el 16 de octubre de 2014, y recién el 22 de este mes, se interpuso la acción tutelar. Por tanto, corresponde declarar la improcedencia de la acción. Por otro lado, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sostiene que al caso concreto debe aplicarse el art. 59 de la LM, pero una vez que se produjo la desvinculación laboral el 7 de junio de 2002, y que recién el 18 de diciembre de ese año, se procedió a practicar el respectivo finiquito, a través del Ministerio del Trabajo, cancelándose así en forma parcial el dinero adeudado por concepto de derechos y beneficios sociales. Por tanto, realizando una correcta interpretación y aplicación de las leyes sociales, se puede concluir que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, aceptó y reconoció que la relación jurídica laboral que tuvo con Hernán Jorge Poma Laura, está sujeta a la Ley General del Trabajo, ya que de lo contrario jamás se hubiera procedido a la elaboración del referido finiquito, que no fue parte del procedimiento de desvinculación con la Administración Pública. Además de lo anotado, indica que el Auto Supremo expedido en el proceso de referencia determinó que su persona no se encontraba dentro de las previsiones del Estatuto del Funcionario Público, y más al contrario, estaba inmerso en el ámbito de la Ley General del Trabajo y demás leyes sociales aplicables. Asimismo, expresa que el Estatuto del Funcionario Público entró en vigencia el 19 de junio de 2001, noventa días después de la posesión del Superintendente del Servicio Civil, pero comenzó a trabajar en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el 2 de mayo de 2000, o sea mucho antes de que la Ley 2027 entre en vigencia. Consiguientemente, la Ley de Municipalidades no es aplicable a su caso; por lo que, corresponde denegar la acción de amparo presentada.
I.2.4. Resolución
La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 416/014 de 28 de octubre de 2014, cursante de fs. 245 a 250, denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional tiene carácter tutelar; por lo que, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que solamente se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales. Por tanto, no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas por una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas; ii) Bajo ese contexto, al Tribunal de garantías no le corresponde determinar derecho de propiedad ni efectuar valoración de prueba que resulta propia de la instancia ordinaria, como aparentemente quiere hacer entender el accionante. Por otro lado, las alegaciones resultan confusas, poco claras y de mucho contenido teórico, y ni siquiera en audiencia se pudo escuchar un fundamento que vincule la subsunción del hecho fáctico descrito con el derecho o garantía supuestamente infringido o vulnerado como requisito sustancial que permita al Tribunal de garantías ponderar y analizar, aspecto que delimita la pretensión del accionante y por supuesto delimita también en cuanto al objeto de la pretensión, siempre y cuando se cuente con una precisa relación de causalidad entre el hecho que sirve de fundamento y la lesión causada al derecho o garantía, circunstancias que en el presente caso no ocurren; iii) La parte accionante pidió en definitiva, que el Tribunal de garantías ingrese a realizar y suplir una tarea encomendada y reservada a los tribunales ordinarios, cual es la interpretación normativa, resultando también evidente que a partir de la disposición del proceso constitucional respaldada por su jurisprudencia y habiéndose observado este aspecto a la parte accionante, no superó con el memorial presentado, al no haber provisto los insumos que se exigen en cumplimiento de los principios de precisión y especificidad para abrir la competencia y pueda este Tribunal ingresar a realizar de manera excepcional la interpretación de la legalidad ordinaria que está requiriendo el accionante, a partir de que las autoridades demandadas no hubieren realizado una adecuada y cabal interpretación no solamente de la Ley 2028, en sus arts. 59 y 11 de las disposiciones transitorias, sino también del Estatuto del Funcionario Público, de la Ley de Municipalidades y del Reglamento de la Ley General del Trabajo. Entonces, cuando se impetra que ese Tribunal haga esa tarea, sin darle los insumos que están precisados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales, deja en absoluta incertidumbre, porqué en realidad no se sabe a ciencia cierta cuáles son las reglas de interpretación de la legalidad ordinaria que no hubieran sido tomadas en cuenta o de las que se hubieran apartado las autoridades demandadas. En ese entendido, y partiendo de que la interpretación de la legalidad ordinaria es atribución privativa del ámbito ordinario, regla que prevé la excepción legal para que la jurisdicción constitucional ingrese al análisis de la interpretación de la legalidad ordinaria, se hace necesario y exigible por determinación de la jurisprudencia constitucional plurinacional, que la jurisdicción ordinaria se ejerce por sus propias autoridades, aunque si en dicha labor se hubieran lesionado derechos fundamentales, se abre la tutela o protección que brindan las acciones de defensa; pero para ello, deben concurrir requisitos como son: «“1) Exponer de manera adecuada, precisa y debidamente fundamentada, los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal, (…) es decir por qué le resulta 'insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda e ilógica o con error evidente, identificando en su caso las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo'; 2) Exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos en la interpretación que considera lesiva a sus derechos, siendo insuficiente 'la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas'; 3) Qué derechos fundamentales han sido lesionados con dicha interpretación que considera arbitraria y a los resultados que hubiese arribado con la interpretación que indica es la correcta, 'estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; 4) Ello facilitará al Tribunal de garantías a identificar claramente la relevancia constitucional de la problemática planteada por el recurrente; estándar argumentativo de inexcusable cumplimiento, pero en este caso no se explican cuáles principios o reglas y subreglas admitidos por el derechos como la razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, seguridad jurídica no han sido tomadas en cuenta o si la interpretación que debieron imponer los accionados fuere al tenor de la norma (gramatical), con base al contexto (sistemática), con base a su finalidad (teleológica) o con base a los estudios (histórica), subsumiéndolos al caso concreto, exigencia que se constituye en barreras de contención o control y precautelan los defectos o arbitrariedades de quienes administran justicia y hacen posible ingresar a la consideración y resolución del fondo del asunto”» (sic); iv) A lo anotado, se agrega que de la revisión del Auto Supremo que se impugna, se puede establecer con claridad que existe una “…razonable, entendible y comprensible fundamentación que respalda la decisión que han asumido las autoridades demandadas en cuanto al debido proceso en su elemento de fundamentación. También se hace mención de otro elemento como es la congruencia que en criterio del accionante hubiera una confusión por parte de las autoridades cuando han aplicado normativas incoherentes para determinar si finalmente el trabajador que está reclamando beneficios sociales se encuentra o no bajo el paraguas de la LGT, (…) pero al respecto en el memorial no se efectúa una precisión de la incongruencia, ni explicación menos una justificación sobre la trascendencia constitucional de este aspecto vinculado sobre todo a la decisión que han asumido las autoridades accionadas; también se observó no haberse cumplido con la relación de causalidad, por lo que sin embargo de que en el memorial de subsanación aclara haberse cumplido en debida forma estos requisitos establecidos con relación a los principios que exige el Código Procesal Constitucional, mas este Tribunal no encuentra que se haya superado este aspecto.
Por lo expuesto, se puede concluir no haberse cumplido con el estándar argumentativo para determinar y posibilitar el análisis de fondo de la problemática jurídica planteada y valorar la labor hermenéutica de la jurisdicción ordinaria, deviniendo la denegatoria de la acción tutelar” (sic).
II. CONCLUSIONES
De la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1 Por memorándum D.F.I.S.C. 003290/2000 de 2 de mayo, el Director de Fortalecimiento Institucional y Servicio Civil del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, comunicó a Hernán Jorge Poma Laura, -hoy tercero interesado-, haberse dispuesto su incorporación como Profesional “B”, dependiente de la Unidad de Áreas Verdes (fs. 169).
II.2 El 5 de junio de 2002, el Director de Gestión de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, expidió el memorándum D.G.RR.HH. 02649/2002, a través del cual comunicó al tercero interesado que por razones de reestructuración se prescindía de sus servicios (fs. 170).
II.3 El 18 de diciembre de 2002, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, canceló a favor de Hernán Jorge Poma Laura, la suma de Bs.1 254 16 (un mil doscientos cincuenta y cuatro 16/100 Bolivianos), por concepto de finiquito, en base al cálculo efectuado por el Ministerio del Trabajo y Microempresa (fs. 30).
II.4 Por memorial de 9 de junio de 2004, Hernán Jorge Poma Laura, planteó demanda ante el Juez del Trabajo contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por pago de beneficios sociales y otros (fs. 37 a 38), constando que por Resolución 73/2004 de 15 de noviembre, el Juez Primero del Trabajo y Seguridad Social del departamento de La Paz, declaró improbadas la excepciones planteadas por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (fs. 55 a 56), y el 31 de agosto de 2005, se dictó la Sentencia 108/2005, declarando improbada la demanda, improbada la excepción de pago y probada la excepción de prescripción (fs. 81 a 85), fallo que en apelación fue anulado por Auto de Vista 001/2007 SSA-II de 9 de enero, dictado por la Sala Social y Administrativa Segunda de la entonces Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz -hoy Tribunal Departamental de Justicia de La Paz- anuló obrados (fs. 101 y vta.). El 24 de marzo de 2008, se dictó la Sentencia 24/2008, declarando improbada la demanda, probada la excepción de pago e improbada la excepción de prescripción (fs. 110 a 114). En apelación, se dictó el Auto de Vista 072/09 de 6 de abril de 2009, a través del cual la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, confirmó parte de la sentencia pronunciada, disponiendo remitir obrados ante el Superintendente Distrital del Servicio Civil (fs. 128). En casación, María Arminda Ríos García y Carmen Núñez Villegas, Magistradas de la Sala Social y Administrativa Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia -ahora demandadas- pronunciaron el AS 073/2014 de 15 de abril, casando el Auto de Vista 072/09, declarando probada la demanda de pago de beneficios sociales y disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, pague a Hernán Jorge Poma Laura, la suma de Bs15 342 63 (quince mil trescientos cuarenta y dos 63/100 bolivianos ) por ese concepto (fs. 143 a fs. 145 vta.), constando la correspondiente notificación practicada al hoy tercero interesado -el 16 de abril de 2014- (fs. 146).
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
La parte accionante alega que el AS 073/2014, vulnera el debido proceso en su elemento a la debida fundamentación legal, pues se refiere de manera ilegal a la aplicación del art. 5 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, sobre la vigencia del Estatuto del Funcionario Público noventa días después de posesionado el Superintendente del Servicio Civil, restringiendo así la posibilidad del pleno ejercicio de aplicación preferente de la norma especial establecida en el art. 59.1 de la LM, a favor del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. Lo que ocurrió fue que Hernán Jorge Poma Laura, ingresó a trabajar, en plena vigencia de la Ley de Municipalidades 2028, de modo que su reclamo debería ser ventilado en el ámbito de esta Ley, aspecto que no fue considerado por las Magistradas del Tribunal Supremo de Justicia, quienes dispusieron sin fundamentación alguna que se aplique al caso la Ley 2027, lo que no correspondía, y menos emplear la Ley General del Trabajo, criterio con el cual se vulneró el debido proceso y el derecho a una tutela judicial efectiva.
Precisado el problema jurídico, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Jurisprudencia reiterada sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones como componente esencial del debido proceso
Entre los elementos del debido proceso se encuentran los derechos a la defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la garantía del non bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba, a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones.
Con relación a la motivación y fundamentación de las resoluciones como componente esencial del debido proceso, la jurisprudencia constitucional señaló que: “…[L]a garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.
Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia (…)
Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas” (SC 1365/2005-R de 31 de octubre, citada y reiterada por las SSCC 0871/2010-R, 2017/2010-R, 1810/2011-R y Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0405/2012, 0666/2012, 2039/2012 entre otras).
III.2. Interpretación de la legalidad ordinaria
La SCP 1631/2013 de 4 de octubre, realizó las siguientes apreciaciones: “…la SC 0085/2006-R de 25 de enero, precisó que el accionante que pretende la revisión de la legalidad ordinaria debe: 1) Explicar por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo; y; 2) Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional, la SC 0194/2011-R de 11 de marzo, incorporó el tercer elemento que debe contener la exposición señalando: '3) Establezca el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que han sido lesionados con dicha interpretación, explicando sí el resultado, cuál la relevancia constitucional”.
“De todo lo mencionado, se tiene que la línea jurisprudencial relativa a la revisión de la actividad de otros tribunales por parte de la justicia constitucional ha avanzado en términos evolutivos hasta consolidar la noción que la interpretación de la legalidad infra constitucional le corresponde a los tribunales de justicia y no a la justicia constitucional; sin embargo, ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela. De lo referido, se deben precisar tres elementos de suma importancia: i) Las autoridades de los otros sistemas de justicia (civil, penal, familiar, agroambiental, administrativa) en realidad ejercen al igual que la justicia constitucional una actividad hermenéutica que parte de la Constitución e irradia a todo el ordenamiento jurídico; por ello, a la luz del Estado Constitucional de Derecho no es válido hablar de 'legalidad ordinaria', pues todos los órganos de justicia se encuentran sometidos a la Constitución y su labor interpretativa parte de la misma; ii) La noción de “reglas admitidas por el Derecho' rescatando una posición teórica decimonónica, no agota las posibilidades hermenéutico - argumentativas de las autoridades judiciales; por ende, si bien los métodos de interpretación formalistas, pueden resultar útiles en la obtención de un resultado hermenéutico, no agotan todas las posibilidades que tiene la autoridad jurisdiccional en miras de satisfacer los principios fines y valores que se encuentran en la Constitución; iii) La revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, adecuada valoración de los hechos (valoración de la prueba) y adecuada valoración del Derecho (interpretación de las normas), no es la labor propia de la justicia constitucional; sin embargo, es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales, se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.
De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales” (SCP 0259/2014 de 12 de febrero).
III.3. Análisis del caso concreto
La parte accionante reclama que, dentro de un proceso social instaurado contra el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por el cual solicitó el pago de beneficios sociales, el Juez de primera instancia declaró improbada la demanda, fallo que fue confirmado por el Tribunal de alzada; sin embargo, las Magistradas demandadas, expidieron el AS 073/2014, a través del cual casaron el Auto de Vista dictado en apelación, y deliberando en el fondo declararon probada la demanda de pago de beneficios sociales, disponiendo que se cancele a favor de Hernán Jorge Poma Laura, la suma de Bs 15 342 63. Sin embargo, sin fundamentación legal alguna, se dispuso la aplicación al caso concreto de la Ley General del Trabajo, no así de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, con el único argumento de que el demandante ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el 2 de mayo de 2000, con anterioridad a la vigencia del Estatuto que data del 21 de junio de 2001, en mérito a lo dispuesto por art. 5 de la Ley 2104. Empero, según la parte accionante, las autoridades judiciales demandadas no consideraron la aplicación de la Ley 2028 de Municipalidades, promulgada el 28 de octubre de 1999, cuyo art. 59 establece que los servidores municipales no están sujetos a la Ley General del Trabajo.
Previamente a ingresar al fondo de la problemática traída en revisión, cabe advertir que el análisis se limitará al Auto Supremo y no se desarrollará, como pretende la parte accionante de todas las instancias del proceso laboral, pues en atención al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, esta instancia solamente puede revisar el último actuado judicial que tuvo la posibilidad de revisar los anteriores, pues del principio de subsidiariedad se desprende que esta instancia constitucional no es supletoria de otras instancias jurisdiccionales, en razón a lo cual toda eventual vulneración a los derechos bien pudo y debió, en su caso ser observada, por el Tribunal Supremo de Justicia, como instancia de cierre de la jurisdicción ordinaria.
Del análisis del AS 073/2014 de 15 de abril, se evidencia que las Magistradas demandadas, sustentaron su fallo en el hecho de que Hernán Jorge Poma Laura, ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el 2 de mayo de 2000; es decir, con anterioridad a la vigencia del Estatuto del Funcionario Público, aprobado por la Ley 2027, que entró en vigencia posteriormente, el 21 de junio de 2001, dado el transcurso de noventa días a partir de la posesión del Superintendente del Servicio Civil, tal como dispone el art. 5 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000.
Sin embargo, lo que no se explica en dicho Auto Supremo, es la razón por la cual no se dispuso la aplicación al caso concreto de la Ley 2028 de Municipalidades, promulgada el 28 de octubre de 1999, en cuya vigencia Hernán Jorge Poma Laura, ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, cuyo art. 59 establece las categorías de servidores públicos y otros empleados municipales, señalando lo siguiente:
2. Los funcionarios designados y de libre nombramiento que comprenden al personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público de acuerdo con lo previsto por el Artículo 43º de la Constitución Política del Estado, y
3. Las personas contratadas en las empresas municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo”.
Consiguientemente, el AS 073/2014 de 15 de abril, ahora impugnado, carece de una debida fundamentación en torno al sustento legal que indujo a las Magistradas demandadas a casar el Auto de Vista 072/09 de 6 de abril de 2009 y disponer la cancelación de los beneficios demandados a favor de Hernán Jorge Poma Laura, sin explicar en qué categoría de servidor o empleado municipal se encontraba el actor cuando desempeñaba funciones en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, de conformidad a lo establecido por el art. 59 de la Ley 2028, y dentro de ese marco legal, si se encontraba sometido a la Ley General del Trabajo o al Estatuto del Funcionario Público. Consiguientemente, las Magistradas demandadas se encontraban obligadas a fundamentar y expresar las razones por las cuales no analizaron la aplicación de la citada disposición legal, y al no haberlo hecho, atentaron contra el debido proceso en su vertiente a una debida fundamentación, omisión que amerita la concesión de la tutela solicitada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, no actuó de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera, en virtud de la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:
1° REVOCAR la Resolución 416/014 de 28 de octubre de 2014, cursante de fs. 245 a 250, pronunciada por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia,
2° CONCEDER la tutela solicitada, dejando sin efecto el AS 073/2014 de 15 de abril, disponiendo que el Tribunal Supremo de Justicia a través de la Sala Social y Administrativa dicte un nuevo Auto Supremo debidamente fundamentado en el marco de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
“A partir de la promulgación de la presente Ley, el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales será considerado en las siguientes categorías:
1. Los servidores públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones que rigen para los funcionarios públicos;