SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0386/2016-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0386/2016-S2

Sucre, 25 de abril de 2016

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 13790-2016-28-AAC

Departamento:            Oruro

En revisión la Resolución 04/2016 de 21 de enero, cursante de fs. 86 a 88 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Miriam López Cárdenas contra Mario Henry Rojas Jiménez, Presidente del Concejo Municipal de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 7 de enero de 2016, cursante de fs. 48 a 49, y de subsanación de 13 de igual mes y año, corriente de fs. 53 a 56, la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Refiere que mediante memorándum 052/2015 de 30 de abril, emitido por Carmen Panozo, Secretaría General del Concejo Municipal de Oruro, le hizo conocer que se le incluyó en la planilla de haberes correspondiente al personal regular con el ítem 1117; por lo que, desde esa fecha cumplió con todas las responsabilidades asignadas en sus labores; sin embargo, la misma autoridad mediante memorándum 112/2015 19 de junio, le agradeció por los servicios prestados, dándole a conocer que fue despedida de sus funciones, con el argumento de que se estaba atravesando una restructuración del personal administrativo, sin considerar que tenía un ítem dentro del Concejo Municipal; motivo por el cual, el 24 de ese mes y año, formuló recurso de revocatoria ante la Secretaria General del Concejo Municipal de Oruro; por lo que, se emitió la Resolución Administrativa 05/15 de 7 de julio de 2015, que confirmó en todas sus partes el memorándum 112/2105; ante esa situación, el 10 del citado mes y año, interpuso recurso jerárquico; empero, no fue notificada con ninguna respuesta oral o escrita, a pesar de los constantes reclamos que hizo ante esa instancia, dejándola en total indefensión lo cual vulnera sus derechos fundamentales como la estabilidad laboral.

Afirma que, para cesarla de sus funciones se debió haber especificado una causal y que la misma debía estar debidamente justificada en una resolución de un proceso sumario administrativo, presupuestos que en su caso no fueron cumplidos, ya que solo se trató de una decisión unilateral del empleador materializada por el memorándum 112/2015, acto que vulneró su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46, 48 y 49.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga declarar procedente la acción de amparo constitucional disponiendo su reincorporación a su fuente laboral, sea más pago de salario devengado, con condenación de costas, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada de audiencia pública el 21 de enero de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 81 a 85 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación dela acción

La parte accionante, en audiencia ratificó los términos expuestos en la demanda presentada, y ampliándola señaló que: En el momento de ser notificada con el memorándum 112/2015 de agradecimiento de servicios, con el atenuante de que en el ejercicio de sus atribuciones y el Reglamento General del Concejo Municipal de Oruro, y debido a la restructuración del personal administrativo, se procedió a su despido en forma irregular y atentatoria sin justificación alguna, siendo despojada de su fuente laboral, vulnerando de esta forma la carrera administrativa, sobre la base de una supuesta reestructuración administrativa, siendo discriminada, ya que fue despedida sin que media justificación alguna; por lo que, el acto de discriminación está penado por la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012; por otra parte, se debe tener en cuenta que la Ley 321 determina que  la accionante está protegida por la Ley General del Trabajo, cuyo contenido alcanza a las trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes que presentan servicios manual-técnico-operativo a partir de su promulgación, sin carácter retroactivo, así también lo establece la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales en su art. 4.1, adecuándose a la Ley 321, y por ende sus derechos estarían protegidos por la Ley General del Trabajo.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Mario Henry Rojas Jiménez, Presidente del Concejo Municipal de Oruro, mediante informe escrito, cursante de fs. 60 a 65, señaló lo siguiente: a) Miriam López Cárdenas, fue designada como secretaria dependiente del Concejo Municipal de Oruro, mediante memorándum 052/2015 emitido y firmado por la ex Secretaria General de dicho Concejo Municipal; b) A cincuenta de días de su designación y dentro el plazo de la prueba laboral, se agradeció sus servicios mediante memorándum 112/2015 emitido y firmado por la Secretaria General del Concejo Municipal de Oruro; c) La accionante el 24 de junio de 2015, presentó recurso de revocatoria contra el memorándum 112/2015, recurso que se resolvió mediante Resolución Administrativa 05/15, mismo que confirmó totalmente el memorándum 112/2015 de agradecimiento de se servicios prestados; d) El 24 de junio de igual año, la accionante presentó recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa 05/15, recurso que fue rechazado porque fue interpuesto extemporáneamente; por lo que, fue ejecutoriada la mencionada Resolución Administrativa que confirmaba el memorándum 112/2015; e) La presente acción está erróneamente dirigida contra la autoridad demandada; puesto que, el supuesto acto ilegal no fue realizado por él; por lo que, existiría falta de legitimación pasiva, ya que debe existir coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la vulneración de derechos y aquella contra quien se dirige la acción, lo que no ocurre en el presente caso; y, f) La accionante debió reclamar las presuntas lesiones a sus derechos laborales ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y luego de su procesamiento administrativo y habiendo obtenido una orden de reincorporación y no habiendo sido obedecida tal mandato, recién debió plantear la acción de amparo constitucional; por lo que, existen otros recursos para reclamar el despido, existiendo subsidiariedad.

El abogado de la autoridad demandada, en audiencia, argumentó lo siguiente: La accionante reconoce que todos los actos que supuestamente hubieran lesionados sus derechos han sido cometidos por otra autoridad del Concejo Municipal, a partir de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, en virtud de la separación de órganos, la presente gestión, cuenta con una propia estructura administrativa; es decir, antes los contratos de personal lo realizaba la unidad de recursos humanos del órgano ejecutivo; es decir, depende del Alcalde en calidad de la administración de recursos humanos, y a través de la Secretaria General, es la que establece este manejo administrativo; en este caso, el Presidente del Concejo Municipal no intervenido en ese acto de despido.

I.2.3. Resolución

La Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, constituida en Tribunal de garantías, a través de la Resolución 04/2016 de 21 enero, cursante de fs. 86 a 88 vta., declaró la “improcedencia” de la demanda presentada y en su mérito no se ingresó al análisis del fondo del mismo, fundamentando su fallo en: El Tribunal de garantías, al establecer que la hoy accionante activó mecanismos de defensa en la vía administrativa contra el memorándum 112/2015 de agradecimiento de servicios, se encuentra aún pendiente la resolución jerárquica o su notificación, si existe esto impide a este Tribunal ingresar al fondo del mismo; por lo que, incurre lo establecido en los arts. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), y art. 53.1 de la misma normativa legal; en ese sentido, en el presente caso al encontrarse pendiente de resolución el recurso jerárquico, no se puede ingresar al fondo de la acción planteada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan obrados se establece lo siguiente:

II.1.  Cursa memorándum 021813 de 3 de abril de 2013, emitida por Rossio Pimentel Flores, Alcaldesa Municipal de Oruro, por la que designó a Miriam López Cárdenas, al cargo de Secretaria de la Sub Alcaldía Distrito 3 (fs. 66).

II.2.  Mediante memorándum 034713 de 17 de mayo de 2013, Orlando Zapata Sánchez, Director de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, nombró a Miriam López Cárdenas, Secretaria del Concejo Municipal de Oruro (fs. 68).

II.3.  El 13 de enero de 2015, mediante memorándum 015/2015 emitida por Carmen Panozo, Secretaria General del Concejo Municipal de Oruro, la accionante fue designada como Asistente del mencionado Concejo Municipal (fs. 67).

II.4.  El 30 de abril de 2015, se emite el memorándum 052/2015, por el que se designó a la accionante como Secretaria I, dependiente del Concejo Municipal de Oruro, incluyéndola en la planilla de haberes correspondiente al personal regular con el ítem 1117 (fs. 3).

II.5.  El 19 de junio de 2015, se emitió el memorándum 112/2015 de agradecimiento de servicios, dirigida a Miriam López Cárdenas, formulada por Carmen Panozo, Secretaria General del Concejo Municipal de Oruro, señalando motivos de restructuración administrativa (fs. 2).

II.6.  El 24 de junio de 2015, Miriam López Cárdenas, interpuso recurso de revocatoria, contra el memorándum 112/2015, arguyendo que fue destituida de sus funciones sin que existiera motivos para prescindir de sus servicios, ni se abrió un proceso administrativo interno que amerite una sanción o destitución de su fuente laboral; vulnerando así el derecho al trabajo y la dignidad; por lo que, pidió que se revoque la resolución de conclusión de relación laboral o despido dejando sin efecto el mencionado memorándum, disponiéndose su restitución al cargo de Secretaria I del Concejo Municipal de Oruro (fs. 5 y vta.).

II.7.  Por Resolución Administrativa 05/15, en mérito a la competencia que le asignó los arts. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), 121 inc. b) del Decreto Supremo (DS) 27113 de 27 de marzo de 2003, la Secretaría General del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, resolvió confirmar en todas sus partes el memorándum 112/2015 de destitución laboral (fs. 6).

II.8.  Mediante memorial de 10 de julio de 2015, dirigida a la Secretaría General del Concejo Municipal de Oruro, Miriam López Cárdenas interpuso recurso jerárquico, arguyendo que fue destituida de sus funciones sin que haya motivo para prescindir de sus servicios, tampoco se abrió un proceso administrativo interno que amerite una sanción o destitución de su fuente laboral; razón por la cual, se estarían vulnerando los arts. 46 de la CPE, y 35 incs. c) y d) de la LPA, pidiendo se revoque el memorándum 112/2015 y se disponga su reincorporación a su fuente laboral (fs. 7 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega que fue objeto de un despido injustificado de su fuente de trabajo por parte de la Secretaría General del Concejo Municipal de Oruro, quien mediante memorándum 112/2015 agradeció sus servicios, bajo el argumento de existir una restructuración laboral; por lo que, el 24 de junio de 2015, interpuso recurso de revocatoria, y mediante Resolución Administrativa 05/15, se confirmó en todas sus partes el memorándum de 112/2015; motivo por el cual, el 10 de julio de igual año, interpuso recurso jerárquico, de lo cual no fue notificada con ningún actuado dejándola en total estado de indefensión, vulnerando de esta manera sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de sus derechos, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Respecto a la incorporación de los trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo, en el marco de la Ley 321

El Tribunal Constitucional a través de la SCP 1376/2015-S2 de 16 de diciembre, con relación a la incorporación de trabajadores municipales, señaló lo siguiente: “A partir de la promulgación de la Ley 321 se incorporó ‘…al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo’   (art. 1.I de la citada Ley), por lo que, los servidores municipales gozan de todos los derechos y beneficios que reconoce la Ley General del Trabajo, excepto aquellos servidores públicos electos y de libre nombramiento; así como los que ocupen cargos de dirección, secretarias general y ejecutiva, jefatura, asesor, y profesional.

En consecuencia a partir de la vigencia de la Ley 321, los trabajadores municipales de las capitales de los departamentos, así como el de la ciudad de El Alto, deberán ser incorporados paulatinamente a la carrera administrativa con la finalidad de que estos puedan gozar de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo establece, como ser los derechos a la estabilidad laboral, vacaciones, indemnización, desahucio y otros, no pudiendo ser removidos de sus fuentes laborales en forma ilegal y arbitraria, salvo los casos establecidos en los arts. 16 de la LGT y el 9 de su Decreto Reglamentario” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  El carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional tiene su excepción, en razón a la necesidad de protección inmediata que requieren algunos derechos constitucionales

El Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la excepción en razón a la necesidad de protección inmediata a través de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, señala lo siguiente: “Como se puntualizó precedentemente la acción de amparo constitucional por su naturaleza, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento son requisitos insoslayables para su viabilidad; empero, el extinto Tribunal Constitucional en su frondosa jurisprudencia ha establecido excepciones a esta regla, determinando que en algunos casos puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, a la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata.

Con relación a la protección inmediata en atención a los derechos vulnerados, la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, precisó: ‘La norma prevista por el art. 94 de la LTC y la jurisprudencia constitucional, establecen la subsidiariedad del amparo constitucional, cuya naturaleza subsidiaria está reconocida por la actual acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 129 de la CPE, al disponer que la acción de tutela se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, configurándose su carácter subsidiario. Sin embargo, la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, que reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada de inmediata y urgente protección…’.

En base a este entendimiento, la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante alega que fue objeto de un despido injustificado de su fuente de trabajo por parte la Secretaría General del Concejo Municipal de Oruro, quien mediante memorándum 112/2015, le agradeció por sus servicios y la despidió, bajo el argumento de existir una restructuración del personal administrativo, sin que exista otro argumento para desvincularla de su puesto laboral, motivo por el que el 24 de junio de 2015, interpuso recurso de revocatoria ante esta autoridad, lo que mereció que se emitiera la Resolución Administrativa 05/15, que confirmó en todas sus partes el memorándum de 112/2015, motivo por el cual el 10 de julio de ese año, interpuso recurso jerárquico, de lo cual no fue notificada con ningún actuado, manteniendo el silencio a pesar de sus múltiples reclamos ante esa instancia, dejándola en total estado de indefensión, lesionando sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral.

De la revisión de los antecedentes del presente caso, corresponde recordar que en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que: “A partir de la promulgación de la Ley 321 se incorporó ‘…al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo’ (art. 1.I de la citada Ley)”; asimismo, a partir de la concepción del nuevo Estado Social de Derecho, la estabilidad laboral constituye un derecho reconocido por la Norma Suprema, por ende de aplicación directa e inmediata conforme previene el art. 109.I de la CPE, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, el Estado debe adoptar una serie de políticas estatales así como medidas de orden legislativo, administrativo y jurisdiccional, tendientes a garantizar un trabajo estable protegiendo a las trabajadoras y trabajadores de un despido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, así lo establece el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

Es necesario también el recordar que en el caso presente no es posible alegar la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional, por no haberse acudido previamente ante la jurisdicción laboral como pretendió establecer la autoridad ahora demandada; en razón a los Fundamentos Jurídicos ampliamente desarrollados en el punto III.2 del presente fallo constitucional, que deja claramente establecido que si bien la acción de amparo constitucional tiene carácter subsidiario; empero, en el caso específico, se advierte un retiro intempestivo sin causa legal justificada de una trabajadora o trabajador de su fuente de trabajo; es decir, sin habérsele seguido proceso administrativo disciplinario alguno; por lo que, se está ante una vulneración flagrante de su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral de la accionante; toda vez que, ante este tipo de vulneraciones flagrantes se prescinde de este principio, para velar por la materialización de los derechos fundamentales, que en este caso supone la protección del derecho del trabajo; así como su estabilidad, porque en estos casos no solo se afecta a la persona individual sino a todo el grupo familiar que depende de una trabajadora o trabajador; puesto que, el trabajo está vinculado a la subsistencia y a la vida misma de una persona; de ahí, que se enfatiza la connotación social que tiene el elemental derecho al trabajo.

Los arts. 48.II y 49.III de la CPE, determinan: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación…”; y, “El Estado protegerá la estabilidad laboral…”.

En este contexto legal la autoridad ahora demanda, como máxima autoridad del Concejo Municipal de Oruro, al haber procedido y permitido el retiro intempestivo de Miriam López Cárdenas, en forma injustificada sin previo proceso administrativo y haberle negado su reincorporación, omitiendo así el art. 1 de la Ley 321, vulneró el mandato de protección contenido en el art. 49.III de la CPE, derecho que en la nueva concepción de un Estado Social de Derecho merece la inmediata tutela.

Consiguientemente, el Tribunal de garantías, al haber declarado la “improcedencia” de la acción tutelar, no efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes del proceso ni aplicó la jurisprudencia constitucional de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en todo la Resolución 04/2016 de 21 de enero, cursante de fs. 86 a 88 vta., pronunciada por la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo que el Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro ordene la inmediata restitución a su fuente laboral de Miriam López Cárdenas, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO