SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0831/2016-S2
Fecha: 12-Sep-2016
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0831/2016-S2
Sucre, 12 de septiembre de 2016
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
Acción de amparo constitucional
Expediente: 15382-2016-31-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 001/2016 de 2 de junio, cursante de fs. 32 vta. a 36 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Acosta Callaú contra de Eddy Justo Cusicanqui Flores, Director Distrital de Educación de Trinidad.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 27 de marzo de 2016, cursante de fs. 11 a 13 vta., el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 21 de marzo de 2016, presentó ante el Director Distrital de Educación de Trinidad, denuncia acerca de una irregular participación de los profesores Juan Garay Añez, Blanca mocho Chori, Ovidio Vargas Ayala y Grover Yave, en el XXVI Congreso Nacional Ordinario de la Confederación de Maestros Urbanos de Bolivia, toda vez que no hubieran sido declarados en comisión para asistir a dicho evento, en consecuencia solicitó se tomen las acciones pertinentes de acuerdo al Reglamento de Faltas y Sanciones, al haber incurrido en abandono de sus funciones; sin embargo, su denuncia no mereció pronunciamiento alguno, reiterando la misma el 8 de abril de 2016; empero, la autoridad demandada no dio respuesta a la denuncia formulada.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante denuncia la vulneración de su derecho a la petición, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, disponiendo que la autoridad demandada le informe el estado de su denuncia, otorgándole el plazo de veinticuatro horas.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Celebrada la audiencia pública el 2 de junio de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 30 a 32 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante ratificó los argumentos de su demanda.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Eddy Justo Cusicanqui Flores, Director Distrital de Educación de Trinidad, mediante informe cursante de fs. 27 a 29, señaló: a) De acuerdo con el art. 23 de la Resolución Suprema (RS) 212414 de 21 de abril de 1993, la denuncia podrá ser interpuesta verbalmente o por escrito ante la autoridad inmediata superior. En caso de ser verbal, el funcionario que la reciba sentará acta; si fuere escrita, llevará firma o impresión digital, identificando a la persona que denuncia; b) El accionante señaló a los profesores Juan Garay Añez, Blanca Mocho Chori, Ovidio Vargas Ayala, sin embargo estos dependen de los respectivos Directores de su Unidad Educativa; en el caso de Grover Yave, el mismo trabajó en el Programa de Formación Complementaria de Maestras y Maestros en Ejercicio (PROFOCOM) en calidad de Coordinador siendo su inmediato superior la Directora Académica y la Directora General de la Escuela Superior de Formación de Maestros (ESFM), mismo que se rige por una instancia especial, dependiente de la Sub Dirección de Educación Superior con jerarquía de Director Departamental de Educación; c) Su persona, dentro del marco legal previsto por el Decreto Supremo (DS) 813 de 9 de marzo de 2011, no responde como autoridad inmediata de los sindicados; d) Los maestros que son directores, están sujetos al art. 17 inc. b) del DS 813 y los maestros que ejercen la docencia se encuentran bajo la responsabilidad de su inmediato superior acorde al art. 20 incs. c) y d) del citado Decreto Supremo; los maestros que ejercen la docencia en normales y/o tienen la función de coordinadores, responden al director académico tal cual establece el manual de organización de funciones de las ESFM; e) En cuanto a los profesores nombrados, su autoridad no puede juzgar su presencia y asistencia al Congreso, situación que es pertinencia de los organizadores de dicho evento quienes tiene su estructura y modalidad de control de asistencia que no es responsabilidad de su despacho; f) El silencio negativo de la administración resultante de no emitir pronunciamiento en los plazos establecidos por la normativa vigente con relación a la solicitud, petición o recurso, dará lugar a que el administrado considere el trámite o procedimiento denegado, en consecuencia podrá hacer uso de los recursos que le franquea la Ley de Procedimiento Administrativo, tales como los recursos de revocatoria y jerárquico, no habiendo acabado las instancias administrativas; y, g) No agotó las instancias correspondientes ante el Director Departamental de Educación como la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), tal cual establece la Ley “Avelino Siñani -Elizardo Pérez”.
I.2.3. Resolución
La Jueza Pública de Familia Segunda del departamento de Beni, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 001/2016 de 2 de junio, cursante de fs. 32 vta. a 36 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad cumpla en brindar el informe respecto al estado de la denuncia presentada en el plazo de cuarenta y ocho horas, argumentando que la autoridad demandada tenía el deber ineludible de atender de manera pronta y oportuna a lo solicitado y no vulnerar lo dispuesto por el art. 24 de la CPE.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia lo siguiente:
II.1. Mediante nota de 21 de marzo de 2016, dirigida al Director Distrital de Educación de Trinidad, Eddy Justo Cusicanqui Flores, Juan Acosta Callaú, ahora accionante, presentó denuncia acerca de una acreditación irregular de maestros al XXIV Congreso Nacional Ordinario de la Confederación de Maestros Urbanos de Bolivia, solicitando tomar las acciones y sanciones pertinentes ante el abandono de sus funciones; denuncia que fue reiterada el 8 de abril de 2016, reservándose el derecho de las acciones constitucionales a seguir al amparo de la Constitución Política del Estado (fs. 1 y 2).
II.2. Juan Acosta Callaú por escrito de 15 de abril de 2016, reiteró por tercera vez su denuncia y solicitud de informe (fs. 3).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante considera vulnerado su derecho a la petición, toda vez que, al haber presentado una denuncia y petición de informe acerca de una acreditación irregular de maestros al XXIV Congreso Nacional Ordinario de la Confederación de Maestros Urbanos de Bolivia, la misma no fue respondida por la autoridad ahora demandada.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre el derecho de petición: su contenido y alcances
En un estado de derecho la petición es un derecho civil fundamental reconocido por la Constitución Política del Estado establecido en el art. 24, siendo un verdadero derecho constitucional, no simbólico y abstracto.
El derecho de petición, es una garantía constitucional que le permite a todo ciudadano formular peticiones y obtener consecuentemente una respuesta formal y pronta, oportuna y completa sobre el particular, en ese sentido el derecho de petición involucra no solo la posibilidad de acudir ante la administración pública, sino supone un resultado de ésta, que se manifiesta en la obtención de una pronta resolución. Sin este último elemento, el derecho de petición no se realiza, es esencial al mismo. Sin embargo, es preciso destacar que el derecho de petición puede ser de interés general o particular de quien lo solicite no pudiendo ser rechazado por la autoridad pública interviniente.
Al respecto, este tribunal mediante la SCP 0220/2015-S2 de 25 de febrero, señaló: “El art. 24 de la CPE señala: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.
(…)
Este derecho se encuentra (…) desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.
Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.
Así recordó el entendimiento contenido en las SSCC 0981/2001-R y 0776/2002-R, entre otras, que establecieron que: ‘el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’.
También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado ‘(…) cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho’.
Lo que significa que debe existir una respuesta material a la solicitud, según estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al indicar que ‘(…) el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental’.
(…)
Finalmente, la citada SC 0119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que ‘la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: «…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión».
La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: «…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.
Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aún cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…).
Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.
Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…);
Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición» (…)
En ese contexto, la SCP 0273/2012 de 4 de junio, estableció que: «Respecto al núcleo esencial del derecho a la petición, conforme a las SSCC 1742/2004-R y 0684/2010-R, reiteradas por la SCP 0085/2012, mínimamente comprende los siguientes contenidos: a) La petición de manera individual o colectiva, escrita o verbal aspecto que alcanza a autoridades públicas incluso incompetente pues ‘…ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario…’ (SC 1995/2010-R de 26 octubre), órganos jurisdiccionales (SSCC 1136/2010-R y 0560/2010-R) o a particulares (SCP 0085/2012); y, b) La obtención de una respuesta, ya sea favorable o desfavorable, aun exista equivocación en el planteamiento de la petición (SC 0326/2010-R de 15 de junio), debiendo en su caso indicarse al peticionante la instancia o autoridad competente para considerar su solicitud (SC 1431/2010-R de 27 de septiembre). Por otra parte y en este punto debe considerarse el art. 5.I de la CPE, que reconoce la oficialidad de treinta y seis idiomas y que ante una petición escrita la respuesta también debe ser escrita (SC 2475/2010-R de 19 de noviembre); c) La prontitud y oportunidad de la respuesta (SSCC 2113/2010-R y 1674/2010-R) debiendo notificarse oportunamente con la misma al peticionante (SC 0207/2010-R de 24 de mayo); y, d) La respuesta al fondo de la petición de forma que resulte pertinente, debiendo efectuarla de manera fundamentada (SSCC 0376/2010-R y 1860/2010-R) por lo que no se satisface dicho derecho con respuestas ambiguas o genéricas (…)»’”.
III.2. El derecho de petición y el silencio administrativo negativo
La SCP 0992/2013 de 27 de junio, asumiendo el entendimiento de la SCP 0246/2012 de 29 de mayo, con relación al derecho de petición y su relación con el silencio administrativo negativo estableció: “…examinando el contenido esencial del derecho de petición y su correspondencia con lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo, respecto a los institutos jurídicos del silencio administrativo negativo y positivo, en un entendimiento compatible con el art. 24 de la CPE, asumiendo el entendimiento de la SC 0018/2005 de 8 de marzo, estableció que: ‘El silencio administrativo, en consecuencia, es una presunción legal que le asigna un efecto positivo o negativo a la inactividad de la administración que no se pronuncia oportunamente con referencia a una petición del administrado, cuya finalidad se afinca en el interés de proteger al administrado contra la morosidad administrativa cuando requiere de un pronunciamiento expreso de la administración, de tal suerte que el legislador -debe entenderse así- privilegió el interés público, específicamente del administrado, al poner límite a la dilación del pronunciamiento de una resolución, y a cuya consecuencia, éste, o bien puede consentir con sus efectos siéndole favorable o no, o por el contrario, quedará habilitado para impugnar la determinación en pie'.
En este contexto, la SC 0299/2006-R de 29 de marzo, determinó que '…si bien el objeto del silencio administrativo (negativo o positivo) es precautelar el interés del administrado, dicha defensa la efectúa mediante la previsión de las consecuencias de la falta de respuesta de la administración a la petición; o sea, el silencio administrativo negativo consagra la previsión de un acto presunto como consecuencia de la falta de respuesta a la petición efectuada por el administrado, de tal forma que ante esa ausencia de respuesta, la ley ofrece al ciudadano la posibilidad de reclamar el fondo del asunto solicitado y negado por vía de silencio administrativo negativo, a través de los mecanismos de impugnación administrativos o jurisdiccionales; empero, no implica la satisfacción del derecho a la petición, porque este derecho fundamental, afinca su contenido esencial, no afectable por el legislador, en la obligación que tiene la autoridad administrativa de responder, en la forma y con el contenido previsto por ley al peticionante. Dicho de otro modo, el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta, sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado'.
En tal sentido la referida sentencia, concluyó que el derecho de petición '…no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, porque su contenido esencial y legal es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto peticionado, sea notificado al peticionante y en el plazo de ley; por tanto, el silencio administrativo negativo no exime la responsabilidad de las autoridades administrativas por lesión del derecho a la petición, afectación que puede ser reclamada en la vía de la jurisdicción constitucional, y también en la ordinaria, pudiendo el afectado por falta de respuesta acudir a la que corresponda de acuerdo a ley”' (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
III.3. Análisis del caso concreto
En el caso objeto de estudio, la accionante alega la vulneración de su derecho a la petición; debido a que, denunció irregularidades en la participación de los profesores Juan Garay Añez, Blanca mocho Chori, Ovidio Vargas Ayala y Grover Yave, en el XXVI Congreso Nacional Ordinario de la Confederación de Maestros Urbanos de Bolivia, toda vez que no hubieran sido declarados en comisión para asistir a dicho evento, en consecuencia solicitó se tomen las acciones pertinentes de acuerdo al Reglamento de faltas y sanciones, al haber incurrido en abandono de sus funciones.
En ese contexto, de la compulsa de los antecedentes que han sido remitidos a este Tribunal y efectuada la valoración de los mismos, se ha evidenciado que, mediante nota de 21 de marzo de 2016; reiterada el 8 y 15 de abril de igual año, el accionante denunció y solicitó informe sobre su denuncia efectuada; sin embargo, no cursa antecedente alguno que establezca una respuesta a las mismas.
Ahora bien, de acuerdo al desarrollo expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el contenido esencial del derecho a la petición, consagrado en el art. 24 de la CPE, se traduce en la obtención de una respuesta formal y en tiempo oportuno, ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de los plazos previstos en las normas aplicables y a falta de éstas, en plazos breves, razonables y de una manera motivada; situación que conforme se advirtió, no fue asumida por la autoridad ahora demandada, infringiendo en consecuencia el derecho de petición consagrado por la citada Norma Suprema, toda vez que no dio respuesta pronta y oportuna a las reiteradas notas presentadas por el ahora accionante.
De otro lado, con relación a las alegaciones de la autoridad demandada, ante la falta de pronunciamiento a una solicitud, ciertamente concurre el silencio administrativo negativo; sin embargo, corresponde precisar lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2. precitado, toda vez que el silencio administrativo negativo consagra la previsión de un acto presunto como consecuencia de la falta de respuesta a la petición efectuada por el administrado, de tal forma que ante esa ausencia de respuesta, la ley ofrece al ciudadano la posibilidad de reclamar el fondo del asunto solicitado y negado por vía de silencio administrativo negativo a través de los mecanismos de impugnación administrativos o jurisdiccionales; empero, no implica la satisfacción del derecho a la petición, porque este derecho fundamental, afinca su contenido esencial no afectable por el legislador en la obligación que tiene la autoridad administrativa de responder, en la forma y con el contenido previsto por ley al peticionante.
Por los fundamentos expuestos, la Jueza de garantías al haber concedido la tutela solicitada, actuó en forma correcta.
POR TANTO
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución de 001/2016 de 2 de junio, cursante de fs. 32 vta. a 36 vta., pronunciada por la Jueza Pública de Familia Segunda del departamento de Beni; en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos de la Jueza de garantías.