SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0846/2016-S2

Sucre, 12 de septiembre de 2016

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:                15416-2016-31-AAC

Departamento:          Cochabamba

En revisión la Resolución de 8 de junio de 2016, cursante de fs. 148 a 151 pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Natali Quispe Vargas contra Eduardo Mérida Balderrama Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo; Yesid Alarcón Vargas Director; y, Cecilia Morales Rodríguez, responsable legal, ambos de la Intendencia del referido municipio.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Mediante memoriales presentados el 30 de mayo de 2016, cursante de fs. 11 a 15 vta., y el de subsanación de 2 de junio del mismo año, corriente de fs. 20 a 21, la accionante, manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Es legítima adjudicataria de una caseta ubicada en el Pasaje Municipal del Mercado Central de Quillacollo, dedicada a la venta de ropa y otras prendas de vestir, lo que acredita con el comprobante de pago de patente de comerciante minorista correspondiente a la gestión 2014 a 2015; actividad comercial que exclusivamente realiza los fines de semana y en sus recesos académicos, ya que su persona cursa estudios superiores en la carrera de medicina de la Universidad Central “UNICEN”, actividad  que es la única fuente de trabajo e ingresos que le permiten costearse sus estudios y acceder a los servicios de salud esenciales para la subsistencia del ser humano.

Con este antecedente, manifiesta que funcionarios de la Intendencia Municipal, el 9 de mayo de 2016, procedieron a clausurar la caseta de la que es adjudicataria vulnerando su legítimo derecho constitucional al debido proceso, ya que no se le notificó con ningún actuado previo a la sanción de clausura, irregularidad que no se tomó en consideración, mucho menos se imprimió el procedimiento pertinente como ser la resolución o disposición jerárquica que determina el inicio de proceso administrativo de reversión de su caseta por infracción a alguna normativa legal vigente, cuya resolución es impugnable o sujeta a periodo de prueba tanto de cargo como de descargo, en contravención a las normas vigentes y a lo dispuesto por la Ordenanza Municipal (OM) 33/2000 en su Capítulo III referido al procedimiento administrativo para la imposición de sanciones y cobro de multas, así como las disposiciones insertas en la Ley de Procedimiento Administrativo, antecedentes que hasta fecha desconoce, ya que únicamente de forma verbal se le dijo que se estaría revirtiendo su caseta.

Ante esta clausura ilegal; el 10 de mayo de 2016 amparada en su derecho de petición, solicitó al Alcalde Municipal de Quillacollo instruya que la Intendencia Municipal por intermedio de su representante legal, proceda a la inmediata “desclausura” de su caseta que se constituye en su fuente de trabajo; asimismo, pidió que se eleve informe y se le entregue una copia de la motivante legal por la cual se procedió a la referida clausura, requiriendo a su vez se le otorgue fotocopias de la carpeta del proceso de reversión que supuestamente se le habría iniciado, pero dentro el plazo de ley y hasta la fecha no se le otorgó respuesta alguna a su legítima petición; por lo cual, por memoriales de 18 y 27 de mayo igual año, reiteró la misma, pero en franca vulneración a ese derecho (de petición) no se le dio respuesta alguna.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante considera que se lesionaron sus derechos al debido proceso, a la petición, al trabajo y a la educación; citando al efecto los arts. 115.II; 24; 46.I y II; 47; 77 y 78.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, dejando sin efecto la clausura de su caseta, se le otorgue respuesta a sus solicitudes, se le ponga a derecho en el proceso administrativo de reversión y se deje sin efecto los actos de amedrentamiento por funcionarios de la Intendencia Municipal.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 8 de junio de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 140 a 147, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, en audiencia a tiempo de ratificar en su integridad el memorial de acción de amparo constitucional presentado, ampliando señaló: a) Como se menciona que la caseta esta en proceso de reversión, la autoridad pública, en este caso la Intendencia Municipal, en ningún momento procedió a la legal citación o notificación con algún actuado que le dé a conocer que se le inició un proceso administrativo de reversión en su contra, sorprendiéndola directamente con la medida sancionatoria de clausura porque ya está restringiendo sus derechos de manera directa; b) Existe un procedimiento establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo, que tiene instancias de inicio y finalización para sancionar, pero en este caso, de manera flagrante vulnerando derechos constitucionales se ha procedido a la clausura directamente restringiendo su derecho al trabajo; y, c) Este hecho también restringió su derecho constitucional al debido proceso, al no haberle puesto en conocimiento que tenía un proceso en su contra por haber transferido la caseta a un tercero, solo se le indicó que está en reversión, sin notificarle con ningún actuado.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Eduardo Mérida Balderrama, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, mediante su abogada y apoderada, en audiencia señaló lo siguiente: 1) La accionante indica que se habría procedido a la clausura de su caseta sin que ella supiera el motivo, afectándole su derecho al trabajo y a la educación y que a pesar de haber presentado tres memoriales el 10, 18 y 27 de mayo de 2016 no se le obtuvo respuesta, por lo cual se estaría afectando su derecho a la defensa;    2) Niega enfáticamente los argumentos e invocación de derechos vulnerados alegados por la accionante, como demuestra con la prueba documental que presenta en la audiencia, de la que se establece que el 3 de febrero de 2016 a denuncia de los comerciantes del mismo pasaje municipal, el Intendente municipal de Quillacollo procedió a realizar una inspección en la citada caseta, en estableciendo por atestación es de los vecinos José Veliz y Julia Vera, que el puesto se habría abandonado desde el 2015 porque la adjudicataria Natali Quispe Vargas estaría radicando en España y que éste se encuentra permanentemente cerrado desde hace un año, por ello en la misma fecha (3 de febrero de 2016), se procedió a fijar la notificación por cédula, en la misma caseta conminándole a la adjudicataria a presentarse a las oficinas de la Intendencia, a fin de justificar la ausencia o cierre de la caseta; 3) Al no haber comparecido la accionante, nuevamente el 9 de marzo de 2016, se realizó una segunda inspección, donde intervinieron otros vecinos Ismael Laura y Julia Vera nuevamente que ratifican el hecho de que la caseta estaría cerrada desde hace un año; es decir, por más de tres meses tal como menciona el art. 42 del Reglamento de Faltas y Contravenciones Municipales, de ello se notificó a la accionante mediante cédula y en la misma caseta; 4) El 29 de abril del mismo año, se realizó una tercera inspección, en la que también aparte de ratificarse los términos de la realidad de los hechos, o sea que, el puesto se encontraría abandonado y también indicaron que la adjudicataria no habría solicitado ningún permiso a su asociación para ausentarse, esto por supuesto referente al nivel interno de la organización de los comerciantes minoristas que no afecta a los derechos, pero lógicamente tiene repercusión porque el art. 42 del citado Reglamento establece que la parte adjudicada debe solicitar autorización al órgano municipal y no lo hizo y peor aún no obedeció a su ente matriz que es la Asociación de Comerciantes Por Cuenta Propia, de ello también se procedió a su notificación mediante cédula con tomas fotográficas; 5) Es así que en la referida fecha, se elevó informe de inicio de proceso administrativo al Alcalde Municipal de Quillacollo vía Secretaría Administrativa, por parte de la Responsable legal de la Intendencia Municipal, este informe luego de relatar los antecedentes del caso y emitir un fundamento legal recomendó a la Máxima Autoridad Administrativa (MAE) pronuncie una resolución administrativa disponiendo la anulación de la autorización del puesto de venta y consecuente reversión al dominio municipal, conforme demuestra la prueba literal adjunta, que cuenta con las correspondientes diligencias de notificación efectuadas a la accionante en el mismo puesto de comercio; y, 6) Con relación a los memoriales presentados por la accionante, estos fueron oportunamente respondidos, mediante decretos de 16, 30 de mayo, y 2 de junio de 2016, suscritos por el Intendente Municipal, todos con notificación en el tablero de la dicha Intendencia, obedeciendo y cumpliendo las formalidades del procedimiento administrativo, por ello no es evidente que se hubiere vulnerado ningún derecho o garantía constitucional.

Yesid Alarcón Vargas, Intendente del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo en audiencia señaló que: i) Se cumplió todo el procedimiento administrativo, no existe violación a la garantía constitucional del debido proceso, porque de acuerdo a Ley de Procedimiento Administrativo y a su Reglamento, las instituciones públicas pueden realizar las notificaciones en tablero de Secretaría de la institución, de acuerdo al art. 43 del Reglamento de Faltas y contravenciones Municipales, se realizaron también notificaciones mediante cédula en cumplimiento al art. 38 incisos 3) y 4) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), se realizaron inspecciones que cursan en la carpeta; ii) Se hizo seguimiento desde enero a denuncia de las comerciantes, la accionante se ausentó siete años a España, no hizo vida orgánica ni de comercio de manera contínua, es así que se realizaron inspecciones y la caseta se encuentra clausurada, porque está en proceso de reversión al ser de dominio municipal siendo el fin social de estos mercados que los comerciantes minoristas puedan ejercer su actividad económica; la accionante como adjudicataria de la caseta debe entender que la adjudicación no es de manera permanente, se deben cumplir normas según la OM 128/2013 de 19 de noviembre; iii) Una vez clausurada la caseta el 9 de mayo de 2016, ella recién procedió a la cancelación de las patentes de las gestiones 2014 y 2015, si no hizo este pago antes es porque la adjudicataria no se encontraba presente, según la carpeta administrativa de la Intendencia Municipal, consta que la misma no se sometió al proceso administrativo, pero contradictoriamente pide que en 24 horas se proceda a la “desclausura”; y, iv) Notificada en el tablero de Secretaría con el inicio del trámite de reversión, para que se apersone y aclare la razón por la que no realiza su actividad comercial, pues ella no acompañó documento alguno o testigos que acrediten que vende en su puesto, directamente activó la acción de amparo constitucional sin someterse al proceso administrativo, tal cual dispone la ley y el Código Procesal Constitucional en su art. 53, por lo que solicita se declare la improcedencia de esta acción tutelar. 

I.2.3.Resolución

La Jueza Pública Civil y Comercial Quinta de Quillacollo del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 8 de junio de 2016, cursante de fs. 148 a 151 denegó la tutela, con los siguientes fundamentos: a) De los antecedentes, se evidencia que la accionante en su condición de adjudicataria de una caseta en el mercado central de Quillacollo, mediante memorial de 10 de mayo de 2016, solicitó al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, ordene la inmediata “desclausura” del puesto de venta de ropa; asimismo, informe y fotocopias de todo lo obrado más las actuaciones que se realizaron para clausurar su caseta, solicitudes que no le fueron respondidas, por lo que por memoriales de 18 y 27 de mayo de igual año tuvo que volver a insistir; b) Sobre el derecho a la petición, al tratarse de una solicitud que ameritaba un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión de la accionante que era el retiro del precintado de clausura y se le extienda fotocopias de todo el proceso administrativo en su contra; sin embargo, en audiencia, la parte demandada presentó prueba contundente que acreditaba que los memoriales de la accionante obtuvieron respuesta, el primer memorial de 10 de mayo de 2016 fue respondido el 16 de ese mes y año por Yesid Alarcón Vargas en su condición de Director de la Intendencia Municipal; así como los memoriales de 18 y 27 de mayo de igual año, también merecieron respuesta por parte de esa autoridad; de lo cual se infiere lo requerido por la accionante recibió respuesta dentro de un plazo razonable, siendo debidamente notificada con tales respuestas en tablero de la Intendencia y Dirección Jurídica, con el añadido que la accionante en los tres memoriales presentados señaló como domicilio para conocer las respuestas en Secretaría de la Alcaldía Municipal y es precisamente, en ese lugar donde fue notificada con dichos pronunciamientos. Consiguientemente, no se advierte vulneración al derecho de petición; c) En cuanto a los demás derechos presuntamente vulnerados, como el debido proceso, trabajo y educación, concurre el principio de subsidiariedad en razón de no haberse evidenciado el agotamiento previo y necesario de los recursos y medios legales administrativos, ordinarios y extraordinarios de defensa que le asisten a la accionante, toda vez que claramente las pruebas como ser: el informe legal de 29 de abril de 2016, acredita el inicio del proceso administrativo de reversión de su puesto de venta de ropa; y, d) Correspondiendo que Natali Quispe Vargas (accionante) asuma previamente defensa en dicho proceso administrativo, no siendo la vía constitucional para ingresar directamente a analizar sobre la legalidad o ilegalidad de la clausura anticipada del puesto de venta, o que no hubo ausentismo de la accionante a su puesto de venta, sin antes haber agotado la instancia administrativa, lugar donde debe efectuar tales reclamos, dado que es dentro ese proceso administrativo donde se deben reparar los presuntos derechos y garantías lesionados, y cuando esto ocurra recién queda abierta la protección que brinda el amparo constitucional, mismo que no puede ser usado como un mecanismo alternativo o sustituto de protección.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por el certificado de 23 de mayo de 2016, expedido por Ramiro Bustamante García, Rector de la Universidad Central “UNICEN”; se establece que Natali Quispe Vargas, ahora accionante es alumna regular de la carrera de medicina inscrita para el periodo 1/2016 que comprende del 29 de febrero al 16 de julio de 2016 (fs. 3 a 4).

II.2.  Cursan placas fotográficas, donde se observa que funcionarios de la Intendencia Municipal de Quillacollo, procedieron a la clausura de un puesto de venta, adhiriendo un precintado cuyo tenor refiere: “Clausurado caseta en proceso de reversión según O.M. 33/2000 H. Alcaldía Municipal de Quillacollo 09 de mayo de 2016” (sic) (fs. 5 a 7).

II.3.  Por memorial de 10 de mayo de 2016, dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, la accionante alegando su condición de adjudicataria de la caseta ubicada en el pasaje municipal del Mercado Central de Quillacollo solicitó se ordene la inmediata “desclausura” de la misma, por cuando no se le hubiere notificado con ningún actuado o resolución de inicio de proceso administrativo de reversión de sitio municipal, al contrario de forma arbitraria y directa fue clausurada su caseta restringiendo su derecho al trabajo, porque su persona cada fin de semana atiende con la venta de mercadería, ya que actualmente cursa estudios superiores en la Universidad por cuyo motivo no puede atender todos los días. Por otra parte, en el mismo memorial solicitó que los responsables de la Intendencia Municipal eleven informe sobre la motivante legal por la cual clausuraron su puesto de venta y si se cumplió conforme dispone la Ley de Procedimiento Administrativo, solicitando una copia de éste, así como fotocopias de todo lo obrado en la carpeta relativa a las actuaciones realizadas para clausura de su caseta, sin exclusión de ningún actuado (fs. 8 y vta.).

II.4.  Según escrito de 18 del referido mes y año, reiteró su solicitud de “desclausura” inmediata de su caseta, así como la solicitud de informe y fotocopias de los actuados realizados por funcionarios de la Intendencia Municipal para la clausura de la caseta (fs. 9 y vta.).

II.5.  Mediante memorial presentado el 27 de mayo de 2016, nuevamente reiteró que se provea a sus solicitudes de 10 y 18 de igual mes y año (fs. 10 y vta.).

II.6.  Por el comprobante de pago de Bs362.- (trescientos sesenta y dos bolivianos), por concepto de patentes comerciantes minoristas, correspondiente a las gestiones 2014 y 2015; se tiene que la ahora accionante el 9 de mayo de 2016, efectuó este pago en favor del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo (fs. 17).

II.7.  Cursan actas de inspección de 3 de febrero, 9 de marzo y 29 de abril de 2016, efectuados por el Director de la Intendencia Municipal de Quillacollo,  al puesto de venta de ropa de Natali Quispe Vargas ubicado en el pasaje central estableciendo que el puesto se encontraba cerrado, por lo que en las tres oportunidades se efectuó notificaciones a la accionante por cédula fijadas en el mismo puesto de venta, a objeto de que se apersone por la Dirección de Intendencia Municipal de Quillacollo, para hacer conocer el porqué de su ausencia o abandono del puesto de venta (fs. 121 a 127).

II.8.  Al no haberse apersonado la ahora accionante a la Intendencia Municipal a objeto de justificar el cierre de su puesto de venta; Cecilia Morales Rodríguez, Responsable Legal de la Intendencia Municipal de Quillacollo efectuó informe CITE: D.I.M.Q./AL/100/16 de 29 de abril de 2016, dirigiendo al Alcalde Municipal de Quillacollo y recomendando inicio de proceso administrativo de reversión de puesto de venta (fs. 128 a 130). 

II.9.  Cursan hoja de ruta y proveídos de 16, 30 de mayo y 2 de junio de 2016 emitidos por el Director de la Intendencia Municipal de Quillacollo, que dieron respuesta a las solicitudes de “desclausura” del puesto de venta, y extensión de fotocopias del trámite administrativo, solicitados por la ahora accionante mediante los memoriales de 10, 18 y 27 de mayo de 2016     (fs. 131 a 139).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante considera lesionados sus derechos al debido proceso, a la petición, al trabajo y a la educación; alegando que funcionarios de la Intendencia Municipal de Quillacollo, el 9 de mayo de 2016, procedieron a clausurar directamente la caseta de venta de ropa ubicada en el pasaje municipal del Mercado Central, de la que es adjudicataria, pero sin notificarle con ningún actuado previo a la sanción de clausura, mucho menos fue de su conocimiento que se haya imprimido el procedimiento pertinente, en el que se emita la resolución o disposición jerárquica que determine el inicio del proceso administrativo de reversión de su caseta por infracción a alguna normativa legal vigente, en contravención a lo dispuesto por la OM 33/2000 en su Capítulo III del procedimiento administrativo para la imposición de sanciones y cobro de multas, así como las disposiciones insertas en la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que únicamente de forma verbal se le informó que se estaría revirtiendo su caseta. Ante esta situación ilegal mediante memorial de 10 de mayo de 2016, amparada en su derecho de petición, solicitó al Alcalde Municipal de Quillacollo instruya  que la Intendencia Municipal,  proceda a la inmediata “desclausura” de su caseta que se constituye en su fuente de trabajo; asimismo, solicitó se eleve informe y se le entregue una copia del motivo legal por el cual se procedió a la referida clausura, requiriendo a su vez se le otorgue fotocopias de la carpeta del proceso de reversión que supuestamente se le habría iniciado, pero dentro del plazo de ley y hasta el momento en que interpuso la presente acción de amparo constitucional no recibió respuesta alguna, pese a que por memoriales de 18 y 27 de igual mes y año reiteró su petición.

En consecuencia, corresponde en revisión, establecer si los hechos denunciados son evidentes, a objeto de conceder o denegar la tutela demandada. 

III.1.  Sobre el derecho al debido proceso y sus alcances

La Constitución Política del Estado en su art. 115.II garantiza el derecho al debido proceso cuando señala lo siguiente: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

En ese sentido, la jurisdicción constitucional ha desarrollado los elementos que comprenden al debido proceso, así la SC 0119/2003-R de 28 de enero, señalo lo siguiente: “comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos", (…). “Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales…” (las negrillas son nuestras).

Siguiendo la línea jurisprudencial, la SCP 1913/2012 de 12 de octubre, señalo que: “El debido proceso es una institución del derecho procesal constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo, así como los presupuestos normativamente pre-establecidos, para hacer posible así la materialización de la justicia en igualdad de condiciones” (las negrillas nos corresponden).

Razonamiento que también se hace extensible a los procesos administrativos sancionadores, conforme se tiene de la SCP 0567/2012 de 20 de julio, que ratificando el mismo criterio concluye que: “El debido proceso es una garantía de orden constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es aplicable a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción de ése carácter que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.

Como ya se ha definido en otras Sentencias Constitucionales, el doctrinario Ticona Póstigo, ha señalado que: ‘El debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, él Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo’.

A criterio del tratadista Saenz: ‘el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o sea corporativo particular’.

 

Como también ya se expuso en la abundante jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo sancionatorio, más aún si este puede derivar en sanciones como la destitución de determinado funcionario público, debe contener los elementos: i) al juez natural, ii) legalidad formal, iii) tipicidad, iv) equidad y v) defensa irrestricta.

El tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que: ‘…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal’” ( las negrillas son añadidas).

III.2.  La sanción administrativa de clausura de una actividad comercial debe ser impuesta previo proceso

Sobre el tema, la SCP 0100/2014 de 10 de enero, precisó que: ”La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado, en determinados supuestos, otorga a la Administración Pública la potestad sancionadora, cuyas normas que la regulan constituyen el llamado Derecho Administrativo Sancionador. ‘Esta potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administración como organización (eficiencia, puntualidad, etc.); sus sanciones están dirigidas a sus funcionarios, así como a personas vinculadas a la Administración por especiales deberes y relaciones jurídicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Código Tributario en su Título III, en el que se establecen sanciones específicas para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administración tiene facultad para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que las establecidas en el Código Penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual está reservada al órgano judicial correspondiente’ (SC 0757/2003-R de 4 de junio).

En ese ámbito, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y siguiendo el entendimiento contenido en la SC 0035/2005 de 15 de junio, cuando el legislador atribuye a la administración facultades sancionadoras, no debe proceder por puro arbitrio, sino que deben cumplir determinadas condiciones para ser constitucionales, observando las garantías básicas de orden material y formal.

Conforme a ello, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en establecer que el debido proceso debe ser observado no solo en la vía judicial, sino en toda la esfera administrativa sancionadora (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/01-R, 685/2002-R, 0757/2003-R, entre muchas otras). Así, la SC 685/2002-R de 11 de junio, ha establecido que los derechos a la seguridad, a la petición, a la defensa y a la garantía del debido proceso, ‘…es aplicable no sólo al ámbito judicial sino también al administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad; por lo mismo, todo proceso de la naturaleza que fuere deberá ser sustanciado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y garantías del procesado’.

Por su parte, la SC 0757/2003-R, respecto a las garantías del proceso administrativo, señaló: ‘Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que «...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)»; garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal’.

(…)

En similar sentido, la SC 0042/2004 de 22 de abril, señaló que:

‘…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad’ (las negrillas son añadidas).

Por su parte, la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, estableció que ‘El debido proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante el juez natural previamente determinado, proceso que deberá ser llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la sindicación a efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones que correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá existir pronunciamiento expreso del Tribunal o autoridad a cargo del proceso disciplinario’.

Dichos razonamientos fueron reiterados por la SC 0498/2011-R de 25 de abril, en la que se señaló que: ‘El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta «…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal». (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159)’.

El contenido jurisprudencial anotado, fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012, 0143/2012, 0169/2012 y 0851/2012, entre muchas otras.

Así, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, a partir de las normas de la Constitución Política del Estado, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tuvo el siguiente razonamiento respecto al debido proceso en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado:

‘a) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

El art. 115.II de la CPE, reconoce que: «El Estado garantiza el derecho al proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones».

A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra: «Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada».

Por su parte el art. 8 de La CADH, señala:

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;

b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;

c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;

d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;

e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;

f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;

g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable,

h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.

3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.

5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia (…).

b) La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), -que forma parte del bloque de constitucionalidad según la SC 0110/2010-R de 10 de mayo-, interpretando el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) ha entendido que el respeto y protección del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración Pública.

Así en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) entendió que: «…cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal», derecho que «…es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas» (párrafos 124 y 127)’.

El mismo órgano interamericano de protección derechos humanos, en el caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) a partir de la interpretación del art. 8 de la CADH, señaló: ‘El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención’ (párrafo 68).

‘Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula «Garantías Judiciales», su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, «sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales» a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos’ (párrafo 69).

‘Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal’ (párrafo 70).

‘De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un «juez o tribunal competente» para la «determinación de sus derechos», esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana’. (párrafo 71).

La Sentencia glosada, concluyó que: ‘El Tribunal Constitucional aplicó este entendimiento a infinidad de casos que fueron resueltos en su jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías propias del derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo sancionador’.

Conforme a la jurisprudencia glosada, la sanción administrativa debe ser el resultado de un debido proceso, en el que se respete su contenido esencial, garantizando el derecho a la defensa del administrado, para que éste, una vez conocido el cargo por el que se le acusa, tenga la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen la acusación, así como la posibilidad de impugnar la resolución sancionatoria aplicada contra él” (las negrillas nos pertenecen).

En base a este razonamiento, la misma Sentencia Constitucional Plurinacional, más adelante concluyó que: “Consiguientemente, conforme a los razonamientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la imposición de la sanción de clausura del establecimiento comercial tiene como requisito de validez el respeto de los derechos fundamentales, y que emerja de un debido proceso dotado de sus elementos esenciales. En ese orden de cosas, la directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales, prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera efectivamente el debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117.I y el derecho a la defensa previsto en el art. 119, todos de la CPE; asimismo, tal medida afecta el derecho al trabajo de los administrados, porque con la clausura del local comercial, efectivamente se ven restringidos en generar recursos económicos y, con ello incluso se estaría ante una afectación de otros derechos conexos, como la alimentación, dejando de lado el mandato constitucional de proteger el derecho al trabajo en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas; consiguientemente, la norma de la disposición legal impugnada que determina que concluida la actuación, procederá la clausura inmediata del negocio de acuerdo a las sanciones establecidas en el parágrafo II del art. 164 del CTB, debe ser expulsada del ordenamiento jurídico” ( las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

En el caso que nos ocupa, la accionante denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso, a la petición, al trabajo y a la educación; alegando que es adjudicataria de una caseta municipal ubicada en el pasaje municipal del Mercado Central de Quillacollo, dedicada a la venta de ropa y otras prendas de vestir; actividad comercial que exclusivamente realiza los fines de semana y en sus recesos académicos, ya que viene cursando estudios superiores en la carrera de medicina de la Universidad Central “UNICEN”, actividad que es su única fuente de trabajo e ingresos que le permite costearse sus estudios, que de forma arbitraria fue clausurado por funcionarios municipales; por cuanto el 9 de mayo de 2016, funcionarios de la Intendencia Municipal de Quillacollo procedieron a precintar su caseta sin haberle notificado con ningún actuado previo a dicha sanción, y sin imprimir el procedimiento pertinente como ser la resolución o disposición que determine el inicio de proceso administrativo de reversión de su caseta en contravención a las normas vigentes y a lo dispuesto por la OM 33/2000 en su Capítulo III del procedimiento administrativo para la imposición de sanciones y cobro de multas, así como las disposiciones insertas en la Ley de Procedimiento Administrativo antecedentes que desconoce, ya que únicamente de forma verbal se le dijo que se estaría revirtiendo su caseta. Ante esta medida ilegal, el 10 de mayo de 2016, solicitó al Alcalde Municipal de Quillacollo que instruya que la Intendencia Municipal por intermedio de su representante legal, proceda a la inmediata “desclausura” de su caseta; asimismo, pidió se eleve informe y se le entregue una copia del motivante legal por el cual se procedió a la referida clausura, solicitando a su vez, se le otorgue fotocopias de la carpeta del proceso de reversión que supuestamente se le habría iniciado, al no recibir respuesta reiteró su petitorio por memoriales de 18 y 27 de mayo de 2016, pero en franca vulneración a su derecho de petición no se le otorgó respuesta alguna.

Precisados los hechos que motivaron la acción de amparo constitucional; de los antecedentes presentados por la autoridad y funcionarios municipales demandados, en la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, se advierte que si bien es cierto que efectuaron inspecciones en tres oportunidades a la caseta de la ahora accionante verificando que se encontraba cerrada, procediendo en consecuencia a dejar notificaciones por cédula fijadas en la puerta de la misma caseta, a objeto de que comparezca en dicha institución edil, para hacer conocer las razones del abandono de su puesto de venta, y que al no haberse apersonado a justificar este extremo, la Responsable Legal de la Intendencia Municipal de Quillacollo a través del informe CITE: D.I.M.Q./A.L./110/2016 de 29 de abril, dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, recomendó se inicie proceso administrativo de reversión del citado puesto de venta; sin embargo no consta que el ejecutivo municipal asumiendo la recomendación de este informe, en el marco de sus atribuciones haya instruido al Director de la Intendencia, inicie el citado proceso administrativo de reversión, y esta autoridad municipal a su vez, en el marco del debido proceso haya emitido resolución administrativa de inicio de proceso o algún acto administrativo equivalente; mas al contrario, sin que se inicie formalmente este proceso, el 9 de mayo de 2016, en forma directa se procedió a la clausura de la caseta, conforme se advierte de las fotografías cursantes de fs. 5 a 7, hecho que por las connotaciones que tiene al constituir una actividad comercial importa una sanción anticipada, lo que constituye una lesión al debido proceso que tiene triple dimensión concebido como principio cuando está dirigido a conservar el estado de inocencia de la persona durante todo el trámite procesal, ello supone que se convierte en una directriz que debe ser observada por todas las autoridades sean judiciales o administrativas; como derecho porque se encuentra reconocida por los instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros que forman parte del bloque de constitucionalidad; y como garantía por su reconocimiento constitucional que se constituye en un mecanismo protector dentro de los procesos judiciales o administrativos, a través del cual se proscribe la presunción de culpabilidad.

No obstante lo expuesto, en el presente caso se concluye inobjetablemente que se omitió considerar estas garantías, pues de manera directa se impuso una sanción previa al inicio del proceso; por cuanto de acuerdo a los razonamientos glosados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la imposición de la sanción de clausura de un establecimiento comercial tiene como requisito de validez el respeto de los derechos fundamentales, y que emerja de un debido proceso dotado de sus elementos esenciales; en este en ese entendido, la directa imposición de la sanción de clausura prescindiendo de las garantías mínimas que le asisten a los administrados, vulnera el debido proceso afectando no solo el derecho al trabajo, porque con la clausura de una actividad comercial, se restringe la generación de recursos económicos afectando otros derechos conexos. En consecuencia corresponde otorgar la tutela pretendida por la accionante, respecto a la denuncia de la vulneración del derecho al debido proceso y al trabajo.

Con relación a la denuncia de la vulneración del derecho de petición; de antecedentes se advierte que los memoriales de 10, 18 y 27 de mayo de 2016, presentados por la ahora accionante, solicitando la “desclausura” de su caseta y otros aspectos fueron respondidos por el Director de la Intendencia Municipal de Quillacollo, mediante los proveídos de 16, 30 de mayo y 2 de junio de 2016, con cuyos actuados la accionante fue notificada en el domicilio procesal que señaló en los citados memoriales; es decir, en el tablero de notificaciones de la Intendencia Municipal, por lo que los demandados no vulneraron este derecho como afirmó Natali Quispe Vargas.

Por lo expuesto precedentemente, la Jueza de garantías, al haber denegado la tutela, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y no ha dado una correcta aplicación a esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.2 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve:

1º REVOCAR en parte la Resolución de 8 de junio de 2016, cursante de fs. 148 a 151, pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial Quinta de Quillacollo del departamento de Cochabamba; y en consecuencia,

2º CONCEDER en parte la tutela solicitada en relación a la vulneración del derecho al debido proceso y al trabajo y denegar en cuanto a la lesión del derecho de petición. Disponiéndose en consecuencia que la Intendencia Municipal de Quillacollo, en el día proceda a la “desclausura” del puesto de venta o caseta de la ahora accionante.  

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO