SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0944/2016-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0944/2016-S3

Sucre, 8 de septiembre de 2016

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de cumplimiento

Expediente:                  15107-2016-31-ACU

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 22/2016 de 21 de marzo, cursante de fs. 184 a 186 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Beatriz Mamani Sánchez contra David Atahuachi Quispe y Ever Guarachi Choque, miembros del Honorable Consejo Universitario de la Universidad Pública de El Alto (UPEA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

 

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 22 de febrero y 8 de marzo de 2016, cursantes de fs. 31 a 35; y, 38 y vta., la accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue contratada como consultora por la UPEA para la prestación de servicios en el proyecto denominado investigación para la conservación de tubérculos andinos a través de cultivos in vitro en los municipios de Laja, Achacachi y Escoma, pero, por supuestos incumplimientos se le inició un proceso administrativo de resolución de contrato, emitiéndose finalmente la Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.C. 03/2015 de 26 de enero, por la cual el entonces Rector de esa Universidad determinó la resolución de contrato, notificándose con la misma el 2 de marzo de ese año. Al considerar que dicha determinación es arbitraria y no respeta el procedimiento de resolución establecido en el correspondiente contrato, presentó recurso de revocatoria que fue rechazado mediante Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.REV 03-A/2015 de 24 de marzo, por lo que el 14 de abril de 2015 formuló recurso jerárquico, mismo fue concedido por Auto de 16 de ese mes y año, siendo notificada el 20 de igual mes y año.

Ocurre que, recién el 28 de diciembre de 2015 se le notificó con la Resolución 100/2015 de 2 de septiembre, que establece que existió incumplimiento del contrato administrativo UPEA-CBS 060/2013 de 31 de diciembre por parte de su persona, recomendando la resolución del contrato de consultoría, confirmando de esta manera la Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015, que rechazó el recurso de revocatoria. Sin embargo, dicha Resolución fue expedida después de ciento setenta y ocho días de su presentación, luego de noventa y siete días desde el 14 de abril de 2015, fecha en la que se interpuso el recurso jerárquico. Por otra parte, toda vez que el plazo de noventa días para emitir la resolución del recurso jerárquico se hallaba vencido, presentó un memorial el 12 de enero de 2016, solicitando se dé cumplimiento al art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

Los miembros del Honorable Consejo Universitario de la UPEA, al emitir en forma extemporánea la Resolución 100/2015, omitieron el cumplimiento de los arts. 108 y 164.II de la Constitución Política del Estado (CPE), y en especial del art. 67.II de la LPA, de manera que la citada Resolución es nula de pleno derecho. Asimismo, el incumplimiento de dichas normas vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

La accionante considera que se omitió el cumplimiento de los arts. 108 y 164.II de la CPE; y, 67.II de la LPA.

I.1.3. Petitorio

Solicita se declare procedente la acción de cumplimiento, ordenándose: a) Que los miembros del Honorable Consejo Universitario de la UPEA den inmediato cumplimento a las disposiciones establecidos en el art. 67.II de la LPA; b) Se tenga por aceptado el recurso jerárquico presentado el 14 de abril de 2016; y, c) Se revoquen las Resoluciones Rectorales UPEA/MAE/R.C. 03/2015 de 26 de enero y UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015 de 24 de marzo.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

                  

Celebrada la audiencia pública el 21 de marzo de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 180 a 183, presentes las partes accionante y demandada, así como el representante legal del tercero interesado; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó el contenido de su memorial de acción de cumplimiento, y ampliándolo, sostuvo que: 1) Desde el 14 de abril hasta el 26 de agosto de 2015, transcurrieron los noventa días para resolver el recurso jerárquico; por lo que, al no haberse emitido resolución hasta esa fecha, se presentó un memorial indicando que el plazo se encontraba vencido y que tenían que cumplir con el art. 67.II de la LPA, dando por aceptado el recurso y revocando las Resoluciones Rectorales UPEA/MAE/R.C. 03/2015 y UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015; y, 2) Extrañamente la Resolución 100/2015 emitieron con fecha 2 de septiembre del citado año; sin embargo, recién el 28 de diciembre de referido año fue notificada, sin tomar en cuenta que la Ley de Procedimiento Administrativo establece que las notificaciones deben realizarse dentro de los cinco días de emitida la resolución.

I.2.2. Informe de las personas demandadas

David Atahuachi Quispe y Ever Guarachi Choque, miembros del Honorable Consejo Universitario de la UPEA por intermedio de su representante legal señalaron que: i) El contrato administrativo UPEA-CBS 060/2013 suscrito con la ahora accionante es por “excepción”; es decir, por productos estando regulado por el Decreto Supremo 181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios-, por lo que ese proceso de contratación no está sujeto a la Ley de Procedimiento Administrativo; ii) Si la hoy accionante se aferra a la citada Ley, cabe aclarar que en su art. 70, establece el proceso contencioso administrativo una vez agotado el recurso jerárquico, por lo tanto no se agotaron las vías de defensa antes de plantearse la presente acción de cumplimiento; y, iii) Existe un recurso que aún no utilizó, el de la reconsideración de la resolución, que está previsto para las Resoluciones del Honorable Consejo Universitario de la UPEA.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Simón Quenta Ticona, ex Rector de la UPEA a través de su representante legal señaló que el proceso contencioso administrativo se encuentra reconocido tanto en el Estatuto Orgánico como en el Reglamento del Honorable Consejo Universitario de la citada Universidad.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 22/2016 de 21 de marzo, cursante de fs. 184 a 186 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Revisados los antecedentes, se tiene que existe una relación entre la ahora accionante y la UPEA a raíz del contrato administrativo UPEA-CBS 060/2013, mismo que fue resuelto, y efectivamente el ex Rector de la UPEA emitió las Resoluciones Rectorales UPEA/MAE/R.C. 03/2015 y UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015 y los miembros del Honorable Consejo Universitario de dicha Universidad pronunciaron la Resolución 100/2015, apreciándose que con esta última se notificó a la ahora accionante el 28 de diciembre de 2015, lo que permite aseverar que fue expedida fuera de plazo; empero, no se omitió el cumplimiento de una norma, ley o disposición legal. En ese ínterin, la ahora accionante pudo haber hecho uso del silencio administrativo, sea positivo o negativo, y en este caso debe tomarse en cuenta que la acción de cumplimiento no es sustitutiva de otros recursos que la ley establece, de modo que la nombrada no observó el principio de subsidiariedad; b) La presente acción de defensa no tiene por objeto garantizar el cumplimiento de derechos y garantías como el debido proceso, ya que su esencia es el cumplimiento material de una norma omitida, por lo que no se observó el principio de subsidiariedad; y, c) La UPEA cuenta con un Estatuto Orgánico que en su art. “53 inc. 3)” establece el recurso de reconsideración, mismo que no fue interpuesto por la ahora accionante, por lo tanto sigue vigente el principio de subsidiariedad, por lo que no puede ingresarse a analizar el fondo de la problemática planteada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.C. 03/2015 de 26 de enero, Miguel Ángel Vargas Castellón, ex Rector de la UPEA determinó la resolución de la obligación contraída por contrato administrativo UPEA-CBS 060/2013 de 31 de diciembre con Beatriz Mamani Sánchez -ahora accionante- para la prestación de servicios de consultoría en el proyecto denominado investigación para la conservación de tubérculos andinos a través de cultivos in vitro en los municipios de Laja, Achacachi y Escoma, por incumplimiento de la ahora accionante en la realización del trabajo encomendado (fs. 2 a 4).

II.2.  El 11 de marzo de 2015, la ahora accionante interpuso recurso de revocatoria impugnando la Resolución citada en el párrafo anterior (fs. 5 a 8), la que fue rechazada por Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015 de 24 del citado mes, dictado por el entonces Rector de la UPEA (fs. 9 a 16) con la que se notificó a la ahora accionante el 30 de igual mes y año (fs. 17).

II.3.  Mediante memorial presentando el 14 de abril de 2015, la ahora accionante planteó el recurso jerárquico, contra la Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015 (fs. 18 a 24), que fue confirmada por Resolución 100/2015 de 2 de septiembre dictada por David Atahuachi Quispe -hoy demandado- y Julio Cesar Quispe Mamani miembros del Honorable Consejo Universitario de la UPEA (fs. 26 a 29), notificándose a la ahora accionante el 28 de diciembre de ese año (fs. 29 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante reclama que el contrato de consultoría que tenía suscrito con la UPEA fue resuelto por Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.C. 03/2015 de 26 de enero, decisión contra la cual interpuso en última instancia recurso jerárquico, mismo que fue resuelto y notificado fuera del plazo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo que otorga noventa días para resolver el recurso y cinco días para su notificación. Por tanto, no se cumplió lo establecido por los arts. 108 y 164.II de la CPE; y, 67.II de la LPA, vulnerando así sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.   Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

Respecto a los presupuestos requeridos para la procedencia de la acción de cumplimiento, la SCP 0425/2016-S3 de 6 de abril, concluyó que “En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: ‘…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley’.

Así, la presente acción tutelar tiene como objeto ‘…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’” (SC 1421/2011-R de 10 de octubre).

III.2.   La acción de cumplimiento en procedimientos administrativos

El art. 66.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé una de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que no procederá: “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

Al respecto, la SCP 1318/2014 de 30 de junio, sostuvo que: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen.

Así lo ha señalado ya en un caso concreto la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, que establece: ‘…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento , debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia’”.

Sobre el ámbito de protección de la acción de cumplimiento, en contraste con el ámbito de protección de las otras garantías constitucionales, la  SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, precisó lo siguiente: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento , que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa” (las negrillas nos corresponden).

III.3.   Análisis del caso concreto

La accionante reclama a través de la presente acción de cumplimiento que dentro del proceso administrativo de resolución de contrato por supuesto incumplimiento iniciado por la UPEA, planteó los recursos de revocatoria y luego el jerárquico, el último mereció la Resolución 100/2015 de 2 de septiembre, que fue dictada por los miembros del Honorable Consejo Universitario de la UPEA fuera del plazo de los noventa días establecido por el art. 67.II de la LPA. Por tanto, demanda el cumplimiento del ya citado precepto legal, cuya inobservancia lesionó sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica.

En tal sentido, previo a efectuar el análisis de la problemática formulada, se debe verificar si no se incurrió en alguna causal de improcedencia contemplada en la norma procesal constitucional, para posteriormente establecer si la pretensión de la ahora accionante es viable, a través de la determinación del objeto de tutela de esta acción de defensa, la cual se centra en garantizar el cumplimiento de un deber concreto omitido relacionado con preceptos constitucionales y legales, mismos que conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, deben ser expresos, específicos y no estar sujetos a ninguna condición.

En ese marco, de la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se advierte que, una vez suscrito el contrato administrativo UPEA-CBS 060/2013 de 31 de diciembre, entre la hoy accionante y la UPEA, se emitió Resolución Rectoral UPEA/MAE/R.C. 03/2015 26 de enero, a través de la cual se dispuso resolver dicha relación contractual ante un supuesto incumplimiento por parte de la ahora accionante, quien interpuso recurso de revocatoria contra dicha Resolución. Ante esta situación, se imprimió el respectivo trámite administrativo en la citada Universidad para considerar la presentación de los medios de impugnación previstos por ley, y una vez planteado el recurso jerárquico, los miembros del Honorable Consejo Universitario de la UPEA emitieron la Resolución 100/2015, que originó que se presente la acción de cumplimiento que se analiza, con el argumento de haber sido emitida fuera del plazo de los noventa días concedido por el art. 67.II de la LPA, lesionando así sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica, por lo que solicita se dé cumplimiento al citado precepto legal.

Consiguientemente, la ahora accionante acudió ante la jurisdicción constitucional dentro del trámite administrativo iniciado en la UPEA para considerar aquellos recursos de impugnación, denunciando que el incumplimiento del art. 67.II de la LPA lesionó sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica, por lo que pide se dicte nueva resolución de recurso jerárquico en la cual se revoquen las Resoluciones Rectorales UPEA/MAE/R.C. 03/2015 y UPEA/MAE/R.REV. 03-A/2015 de 24 de marzo dictadas por el entonces Rector de la UPEA. Así, queda demostrado que la ahora accionante incurrió en la causal de improcedencia prevista por el art. 66.4 del CPCo, que dispone que esta acción de cumplimiento no procederá “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

En ese marco, es aplicable al caso que se analiza la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Resolución constitucional, lo que impide ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, aunque con otros argumentos, actuó de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 22/2016 de 21 de marzo, cursante de fs. 184 a 186 vta., pronunciada por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada por los motivos expuestos ut supra.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA