SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2017-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2017-S3

Sucre, 6 de marzo de 2017

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 17503-2016-36-AAC

Departamento:           Tarija

En revisión la Resolución 16/2016 de 1 de diciembre, cursante de fs. 38 vta. a 42 dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Hugo Cruz Mendoza en representación legal de Diosmira, Rene Epifanio, Elena Nelida, Santiago, Santusa Martina, todos Romero Escalante contra Hugo Augusto León Gutiérrez, Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 30 de noviembre de 2016, cursante de fs. 12 a 19 vta., los accionantes a través de su representante, expresaron los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En calidad de propietarios del predio “El Cerro” ubicado en la localidad de Portillo del departamento de Tarija, solicitaron mediante nota de 17 de octubre de 2016 al Director Departamental del INRA-Tarija, fotocopias simples o legalizadas de todos los antecedentes correspondientes a la carpeta de saneamiento del predio referido, así como de los escritos presentados por ellos ante su despacho desde la gestión 2013 a la fecha, así como la documentación generada de manera posterior a la presentación de la nota de 7 de diciembre de 2015, mediante la cual se pidió la nulidad de las actuaciones referentes al citado predio y otras relacionadas a los actos administrativos posteriores desde su recepción el 8 del mismo mes y año, por la Técnico Jurídico Gabriela Tejerina hasta el tramite final que haya proseguido dicho escrito, debiendo adjuntar documental respaldatoria como hoja de ruta, circulares, oficios y en caso de no existir, se certifique dichos extremos, debiendo indicarse de manera detallada el funcionario responsable y custodios de dicha documental.

Al no haberse dado respuesta a lo solicitado, mediante nota de 3 de noviembre de 2016, pidieron al demandado se pronuncie sobre lo impetrado; sin embargo, luego de más de un mes no mereció una respuesta oportuna, impidiendo que puedan acceder y contar con la documentación relacionada a su propiedad desde la solicitud de información “hasta la fecha”.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Los accionantes consideran vulnerado su derecho de petición, citando al efecto el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y se conmine al Director Departamental del INRA-Tarija, para que dentro del plazo de veinticuatro horas, dé cumplimiento a lo solicitado mediante notas de 17 de octubre y 3 de noviembre de 2016.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 1 de diciembre de 2016, según consta en el acta cursante a fs. 38 y vta., presente la parte accionante y ausente el demandado y el representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, ampliando el mismo, señaló que para solicitar el derecho de petición no es necesario realizar trámites administrativos, y pese a que se acudió de forma personal ante el demandado, no recibieron ninguna respuesta.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Hugo Augusto León Gutiérrez, Director Departamental del INRA-Tarija, mediante informe cursante de fs. 34 a 35, manifestó: a) El argumento utilizado por los accionantes no es más que una simple narración de hechos subjetivos, debiendo tomarse en cuenta que el proceso de saneamiento implica la regularización del derecho a la propiedad agraria, procedimiento que se encuentra respaldado en el art. 263 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, que establece las etapas para su ejecución y que engloba una serie de actividades en campo y gabinete de manera complementaria; b) Ante una supuesta vulneración a sus derechos, los accionantes debieron hacer uso de los recursos administrativos contemplados en el art. 75 del referido Decreto Supremo; c) La parte accionante antes de interponer la acción de amparo constitucional debió apersonarse ante las oficinas del INRA-Tarija, previa acreditación legal, a fin de recabar la información y poder notificarse con los informes en respuesta a los memoriales presentados, puesto que en ningún momento se está desconociendo derecho alguno, debiendo en todo caso demostrarse una respuesta negativa por parte de la misma a la notificación con los informes referidos, más aún si la petición realizada mediante los memoriales indicados se encuentran debidamente respondidas; d) El INRA es una institución pública, que tiene como objeto regularizar y perfeccionar el derecho propietario dentro del área rural del departamento de Tarija, es eminentemente administrativa, correspondiendo a la parte accionante, como cualquier beneficiario, apersonarse a efecto de su notificación; e) En el presente caso se está en la etapa de relevamiento de información en campo, por lo que el derecho propietario todavía no se encuentra definido; y, f) El INRA-Tarija no lesionó ni desconoció ningún derecho invocado por la parte accionante.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 16/2016 de 1 de diciembre, cursante de fs. 38 vta. a 42, concedió la tutela solicitada, dando el plazo de tres días a partir de su notificación a la autoridad demandada, para que dé una respuesta clara, oportuna y fundamentada a la parte accionante sobre la petición efectuada y que consta en los memoriales presentados ante el Director Departamental del INRA-Tarija, el 17 de octubre y 3 de noviembre de 2016, debiendo hacer llegar la autoridad demandada al Tribunal de garantías, copias de la notificación a la parte accionante con la respuesta que se diere a las peticiones efectuadas sobre los memoriales de referencia.

 

Dicha Resolución fue emitida con los siguientes fundamentos: 1) Mediante memorial de 7 de diciembre de 2015, dirigida al Director Departamental del INRA-Tarija, se denunció pérdida de documentación, presentada en fotocopias, las cuales cuentan con cargo de recepción del INRA-Tarija, y tráfico de influencias, recusando al funcionario, se solicitó rechazo de ejecuciones, y se presentó posteriormente una certificación del Sindicato Agrario de la Comunidad “El Portillo” que acreditaba que los accionantes son nativos y viven en la comunidad “El Portillo”, siendo su familia originaria del lugar; 2) Mediante nota de 17 de octubre de 2016, dirigida a la autoridad demandada, se efectuó la petición de documentación detallada de manera clara, al amparo del art. 24 de la CPE; asimismo, mediante nota de 3 de noviembre del mismo año, presentada el 16 del mismo mes, se reiteró al INRA-Tarija la solicitud realizada por nota de 17 de octubre; 3) La petición fue formulada de manera escrita, y expresada de manera clara, se acreditó el interés legítimo en la obtención de la documentación siendo presentada ante autoridad competente; 4) De los antecedentes presentados, se tiene que la primera petición se efectuó el 17 de octubre de 2016, reiterada el 3 de noviembre del mismo año; 5) No existe prueba de que los informes hubieran sido emitidos dando respuesta a lo impetrado y que más bien la parte accionante ha sido quien no se ha notificado, aspecto que no se encuentra debidamente acreditado; 6) No se acompañó en el expediente documental que hubiera dado a entender que si hubo una respuesta; y, 7) Las peticiones formuladas por la parte accionante a la fecha de presentación de la demanda, no han merecido un pronunciamiento de manera clara, oportuna y fundamentada; por lo que conforme al art. 24 de la CPE, se lesionó el derecho de petición de la parte accionante, al no haber recibido respuesta negativa ni positiva, teniendo implícita la necesidad de la misma de la inmediatez en la respuesta.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Dentro del proceso de saneamiento del predio “El Cerro”, Santiago, Elena Nélida, Rene Epifanio, Diosmira, Santos, Leocadia y Santusa Martina, todos Romero Escalante -ahora accionanates-, por memorial presentado el 24 de octubre de 2016, solicitaron al Director Departamental del INRA-Tarija, Hugo Augusto León Gutiérrez, fotocopias y certificaciones de los antecedentes de la carpeta de Saneamiento del predio denominado “El Cerro” correspondiente desde la gestión 2013 hasta “la fecha”, así como de la documentación presentada por ellos ante el INRA-Tarija, fotocopias simples y/o legalizadas de la documentación generada de manera posterior a la presentación de la nota de 7 de diciembre de 2015, mediante la cual se pidió la nulidad de actuaciones hasta la tramitación final que haya proseguido dicho escrito, con el respaldo de documentación, y en caso de no existir, se certifique dicho extremo, requiriendo finalmente fotocopias legalizadas de todas las solicitudes de medidas precautorias dentro de la carpeta de saneamiento del señalado predio (fs. 6 a 7).

II.2.  Por memorial presentado el 16 de noviembre de 2016, dirigido al Director Departamental de INRA-Tarija -ahora demandado-, los hoy accionantes, refiriendo que por escrito de 17 de octubre de 2016, pidieron que esa autoridad les franquee una serie de documentación relacionada al proceso de saneamiento del predio denominado “El Cerro”, volvieron a solicitar la misma documentación (fs. 8 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes a través de su representante denuncian la vulneración de su derecho de petición, por cuanto habiendo solicitado fotocopias legalizadas de documentación relacionada al proceso de saneamiento del predio “El Cerro”, la autoridad demandada no dio curso a la misma, y pese a que acudieron en forma personal no recibieron ninguna respuesta dentro de un término prudencial.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 1807/2013 de 21 de octubre, señalando los entendimientos asumidos por este Tribunal, sobre la naturaleza y los alcances de este derecho, estableció que: “Con relación al derecho a la petición la SCP 1249/2013 de 1 de agosto, reiterando la sistematización jurisprudencial del entendimiento sobre este derecho que realizó la SC 0119/2011-R de 21 de febrero ha señalado lo siguiente: ‘…la jurisprudencia constitucional ha definido su alcance y contenido esencial. Así la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, haciendo una sistematización de la línea jurisprudencial, ha expresado lo siguiente:

(…)

Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: 'Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

Así recordó el entendimiento contenido en las SSCC 0981/2001-R y 0776/2002-R, entre otras, que establecieron que ‘el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’.

También recordó que forma parte de su contenido esencial el derecho a una respuesta motivada, conforme entendieron las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R, al señalar que este derecho se estima lesionado '…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho'.

Lo que significa que debe existir una respuesta material a la solicitud, según estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al indicar que ‘…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental’.

De otro lado, también debe recordarse que dentro del contenido esencial de este derecho se encuentra la obligación por parte de las autoridades y servidores públicos de comunicar al peticionante la respuesta a la petición. Así lo estableció la SC 0843/2002-R de 19 de julio, al determinar:'…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley', porque ‘…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley’, según razonaron las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R.

Finalmente, la citada SC 119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que '…la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’.

A este respecto, puntualizo que: 'La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…)’.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…).

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición.

En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho a la petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y 4) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material en tiempo razonable y; iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

III.2.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes cursantes en el legajo procesal, se advierte que la parte accionante envió el 24 de octubre de 2016, una nota al Director Departamental del INRA-Tarija, solicitando documentación relacionada al trámite de saneamiento del predio denominado “El Cerro”, misma que fue reiterada por nota presentada el 16 de noviembre de ese año, por la cual también pidió la documentación relacionada a dicho trámite.

No obstante a ello, esas solicitudes no merecieron ninguna respuesta, denotando una evidente vulneración del derecho de los accionantes a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna, desconociéndose de esa manera el contenido esencial del derecho de petición, por cuanto la petición se la realizó de forma escrita en dos oportunidades, siendo la primera el 24 de octubre de 2016, igualmente no se pronunció dentro de un término razonable, por cuanto desde esa fecha hasta la presentación de la presente acción de amparo constitucional, ha transcurrido más de un mes sin que se evidencie que la autoridad demanda haya resuelto dicha petición de manera positiva o negativa.

Por otro lado, si bien la autoridad demandada en su informe alegó que la parte accionante debía apersonarse ante la instancia administrativa del INRA-Tarija, a fin de conocer los antecedentes que se estarían suscitando dentro del trámite de saneamiento, cabe aclarar que el derecho de petición igualmente resulta vulnerado, cuando la autoridad responsable no comunica del resultado al peticionante de manera formal; ello implica que en el caso concreto, debió hacer conocer a la parte afectada respecto a la solicitud efectuada en su domicilio procesal y no esperar que la parte acuda a la instancia administrativa para conocer el resultado. Por otro lado, cabe igualmente, señalar que los accionantes dentro de la petición de documentación realizada, no tienen previstos medios de impugnación, como erradamente mencionó la autoridad demandada, a efecto de que puedan reclamar en instancia de impugnación la no atención a sus solicitudes.

Consecuentemente, habiéndose evidenciado de la existencia de peticiones, la falta de respuesta material y en tiempo razonable, y la inexistencia de medios de impugnación previstos en la ley, corresponde la concesión de la tutela.

Finalmente, corresponde aclarar que si bien el ahora accionante tiene poder para interponer la presente acción de amparo constitucional en representación de Diosmira, Rene Epifanio, Elena Nelida, Santiago y Santusa Martina, todos Romero Escalante, conforme al Testimonio 2056/2016 de 23 de noviembre (fs. 1 a 2); sin embargo, dicho poder no incluye a Leocadia Romero Escalante y Santos Romero Escalante; por lo que lo resuelto en la  presente acciona de amparo constitucional no alcanza a las personas que no fueron incluidas en el poder de representación para la interposición de la presente acción tutelar.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela impetrada contra todos los representantes del accionante, no actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:

1º  CONFIRMAR en parte la Resolución 16/2016 de 1 de diciembre, cursante de fs. 38 vta. a 42, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia, CONCEDER la tutela en los mismos términos dispuestos por el Tribunal de garantías con relación a Diosmira Romero Escalante de Duran, Rene Epifanio Romero Escalante, Elena Nelida Romero Escalante de Alvarado, Santiago Romero Escalante y Santusa Martina Romero Escalante de Rojas.

2º  DENEGAR con relación a Leocadia Romero Escalante Vda. de Narváez y Santos Romero Escalante.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO