SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0198/2017-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0198/2017-S3

Sucre, 17 de marzo de 2017

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:  Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de cumplimiento

Expediente:                 17661-2016-36-ACU

Departamento:            Tarija

En revisión la Resolución de 14 de diciembre de 2016, cursante de fs. 295 a 300, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Mónica Patricia Mealla Guardia de Gonzalez de Prada y Abel Agustín Figueroa Guerrero por sí y en representación legal de Zulema Villa Ramírez, Felicidad Sánchez Gutiérrez, Fátima Jerez Salinas, Ramiro Jurado Aguilera, Gualberto Ortiz Zenteno, Francisco Villarrubia Perales y Claudia Mónica Saavedra Segovia contra Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 5 de diciembre de 2016, cursante de fs. 91 a 100 vta., la parte accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 1 de mayo de 2014, el Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia, aprobó los Decretos Supremos  1988 y 1989 de la misma fecha, a través de los cuales, entre otros aspectos, se estableció el incremento salarial del 10% -retroactivo a enero de ese año-, mismo que incidió proporcionalmente en el monto de pago en el aguinaldo y doble aguinaldo de cada uno de los trabajadores del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; en ese contexto, la Asamblea Legislativa Departamental de ese departamento, reconociendo el Decreto Supremo 1989, sancionó las Leyes Departamentales “114”  y 117  de 16 de septiembre de 2014, concernientes a la estructura de cargos y escala salarial de esa entidad Gubernamental, esta última instruye en su art. 1 al referido Gobierno Departamental, dé cumplimiento y aplique el Decreto Supremo 1989, asimismo el art. 2 de la Ley 117  determinó su alcance al establecer que el ámbito de aplicación, alcanzaba a la mencionada entidad Gubernamental; sin embargo,  la Máxima  Autoridad Ejecutiva (MAE) de  esa gestión no cumplió con dichas Leyes a efecto del incremento salarial, por lo que realizaron reclamos verbales sin obtener respuesta alguna ni el pago  de lo adeudado.  

Mediante  la SCP 0650/2015-S3 de 25 de junio,  que resolvió en revisión la acción de cumplimiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional confirmó la Resolución de 12 de diciembre de 2014, emitida por la Jueza de Partido en lo Civil y Comercial Segunda de Yacuiba del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, y concedió la tutela solicitada al funcionario Tomás Rojas Sánchez, quien posteriormente recibió el monto adeudado del 10% de incremento salarial de la gestión 2014, por lo que buscando un tratamiento similar,  mediante notas de 23 de septiembre y 4 de noviembre de 2016, impetraron el cumplimiento de la Ley Departamental 117, que apareja la materialización de un derecho laboral constituido, el cual se traduce en el pago del 10% del incremento salarial de enero a diciembre de 2014 y su respectivo porcentaje en el aguinaldo y doble aguinaldo; peticiones que no merecieron respuesta alguna, teniendo por cumplido el reclamo previo documentado al Gobernador hoy demandado.

Finalmente, la autoridad hoy demandada no solo pretendió incumplir una Ley Departamental, sino también los fallos emitidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional, así como la Constitución Política del Estado, no siendo un justificativo señalar la inexistencia de escala salarial, cuando anteriormente y en un caso análogo se le pagó a un trabajador el 10 % del incremento salarial, debiendo solamente fundarse en el haber básico establecido, no pudiendo cancelar retroactivamente en base a una escala inexistente a la gestión que se reclama, por lo que la actual escala resulta indiferente, más aún si existe una Ley Departamental -Ley 117- vigente que ordena el cumplimiento de un Decreto Supremo que reconoce el beneficio laboral del pago del incremento salarial a favor de los trabajadores de la Gobernación, existiendo una evidente renuencia a cumplir con la obligación del pago del beneficio de incremento salarial por la gestión 2014, en consecuencia, también se incumplió el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece la sujeción de todas las personas e instituciones a la Norma Suprema, que deben ser interpretados conforme el art. 235 de la misma, que prevé la obligación de los servidores públicos de cumplir la constitución y las leyes.

I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas

La parte accionante considera  como normas omitidas, las Leyes Departamentales 116 y 117 de 16 de septiembre de 2014, señalando que con el supuesto incumplimiento fueron lesionados los derechos de petición y a la remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio.  

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga el cumplimiento de las Leyes Departamentales 116 y 117, con relación al pago de incremento salarial retroactivo establecido en el Decreto Supremo 1989, ordenando: a) El pago del  incremento salarial del 10% por la gestión 2014, retroactivo de enero a diciembre, individualizado para cada funcionario demandante, según al haber básico y sin descuento alguno que se establecerá en ejecución de sentencia; b) La cancelación de la diferencia del incremento del 10 % del aguinaldo y doble aguinaldo de la misma gestión, que no fueron calculados y cancelados en proporción al incremento salarial del 10% impago, igualmente individualizando para cada funcionario demandante según su haber básico; y, c) Se exprese con claridad que el monto de incremento a cancelarse es el 10 % liquido, no sujeto a descuentos o reducción alguna; y se determine expresamente una fecha inmediata y límite para que la autoridad hoy demanda cumpla con los pagos solicitados; con responsabilidad penal en caso de incumplimiento del Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa Departamental.  

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 16 de diciembre de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 284 a 295, en presencia de las partes accionante y demandada así como los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación  y ampliación de la acción

La parte accionante, ratificó  in extenso el contenido íntegro de su memorial de acción de cumplimiento y ampliando el mismo manifestó que: 1) La “Ley Financial” habilita  el pago de manera retroactiva de enero a diciembre; sin embargo, el hoy demandado  “hizo nada”; posteriormente, se dictó un nuevo “decreto” que abrogó el Decreto Supremo 1989; es decir, que se reconoce la eficacia del “decreto” y se encomienda a la autoridad ahora demandada, efectuar las gestiones administrativas y financieras para materializar el cumplimiento al incremento salarial; y, 2) Cuando se pretende ligar la eficacia del incremento salarial a la modificación de la escala salarial es un error de la Gobernación hoy demandada, puesto que se aprueba la modificación presupuestaria, pero aquellos departamentos autónomos en los cuales no se efectivizó la reforma de su escala salarial cancelaron  con el haber básico y con la escala salarial vigente al 2014, que es lo correcto.

I.2.2. Informe de la autoridad demanda

Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental  de Tarija, a través de sus representantes, por memorial presentado el 14 de diciembre de 2016, cursante de fs. 185 a 191 vta., y en audiencia, manifestó que: i) Los accionantes prestaron servicios en la gestión 2014, en la Subgobernación de San Lorenzo de ese departamento; ii) La única manera de poder realizar modificaciones en la escala salarial es mediante una Ley Departamental y conforme a este procedimiento se dio cumplimiento a la Ley Departamental 117, reflejada en la promulgación de la su similar 136; iii) Lo manifestado por los hoy accionantes en la presente acción de defensa ya fue considerado en otro caso por el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0346/2015-S1 de 13 de abril, relacionada a los terceros interesados, en dicho fallo constitucional se denegó la tutela, sin ingresar al análisis de fondo, en el presente caso no se notificó a dos instancias con interés legítimo, como es la Subgobernación de San Lorenzo del mencionado departamento, quien realizó los pagos a los accionantes en la gestión 2014, además de contar con una Dirección Administrativa propia, que administra sus propios recursos y los ejecuta, entre los cuales está el pago de sueldos; iv) Asimismo otro tercero interesado es la respectiva Asamblea Legislativa Departamental, instancia legalmente constituida para tratar y aprobar la escala salarial de la citada Gobernación, por medio de una Ley Departamental; v) Asimismo se establece que su persona carece de legitimación pasiva, dado que la acción de cumplimiento debe ser dirigida contra la autoridad que supuestamente omitió el cumplimiento de la Ley, siendo en el presente caso el Sub Gobernador de San Lorenzo del referido departamento; vi) El objeto del Decreto Supremo 1989 era realizar el incremento salarial, que conforme al art. 4 de dicha norma será de acuerdo a disponibilidad financiera, debiendo tomarse en consideración que no toda entidad pública del Estado tiene la misma capacidad económica; vii) La Ley Departamental 117, tiene como uno de sus objetos autorizar la modificación de la escala salarial de ese  Gobierno Autónomo Departamental conforme al alcance de la misma Ley, sin establecer en ninguna parte que el incremento salarial del 10%; viii) La única forma de poder realizar una modificación de la escala salarial es mediante una Ley Departamental y conforme ese procedimiento se sancionó la Ley Departamental 117, reflejada mediante la promulgación de su similar 136; es decir, que esta última, con su promulgación acató al mandato de la primera, que en cumplimiento del art. 31 de la Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999, se procedió a su remisión ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, no existiendo ninguna observación o reclamo por parte del órgano rector; ix) La Ley Departamental 136 en sus Disposiciones Transitorias, establece que se derogaran y abrogaran todas las disipaciones que le sean contrarias; y, x) No es posible interponer otra acción tutelar para solicitar en el fallo el cumplimiento de otros, pretendiendo negar la eficacia a los efectos de los fallos de la jurisdicción constitucional, en el caso los ahora accionantes se refieren a la existencia de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1030/2015-S1 de 30 de octubre y 0650/2015-S3, que son vinculantes y de cumplimiento obligatorio, y que la autoridad demandada tiene la voluntad manifiesta de no solo incumplir la Ley Departamental, sino también las Sentencias Constitucionales Plurinacionales.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

René Rosario Valdez Soruco, Subgobernador de San Lorenzo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, a través de su representante  en audiencia señaló que la presente acción tutelar debió ser dirigida contra su persona, considerando la afectación directa en cuanto al petitorio de los accionantes; asimismo, respecto a la coaccionante Zulema Villa Ramírez, la misma no  tendría legitimación activa, dado que su situación contractual sería muy distinta a la de los demás accionantes, al tener  contratos administrativos de personal eventual.

Wilson Tito Torrez, en representación de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, manifestó: a) El Gobierno Autónomo Departamental de ese departamento esperó cinco años para emitir una norma y dar cumplimiento a los Decretos Supremos  1988 y 1989, siendo una de sus atribuciones la elaboración de la escala salarial; b) “…la asamblea por sí sola no puede dar cumplimiento se está el proyecto de ley que le manda el ejecutivo departamental para que la ley según el estatuto departamental pueda aprobarse y en este caso sancionar la norma y el órgano ejecutivo pueda promulgar, es asi señora presidenta, una vez que  llega al órgano ejecutivo departamental la gobernación notifica a la asamblea  para que  nosotros demos cumplimiento…” (sic), a lo cual el Asesor Legal de la referida Asamblea indicó que se debe solicitar a ese  Órgano emitir una norma considerando el presupuesto con el que se contaba, es decir conforme a la nueva escala salarial; c) El Oficial Mayor nuevamente ordenó la remisión de un informe donde se dispuso el incremento  salarial del 10%, así el 30 de noviembre de 2016, ingresó el Proyecto de Ley Departamental de Traspasos Presupuestarios denominado Ley de Modificación Presupuestaria intra institucional que incrementó la partida presupuestaria sin contingencias judiciales; y, d) El 11 de octubre -se entiende de igual año- se celebró la audiencia de consideración de la acción de cumplimiento, emitiéndose la Resolución “0013/2016” que concedió la tutela solicitada  ordenando al ahora demandado el pago del 10% del incremento salarial de enero a diciembre de 2014, otorgando el plazo de dos meses; empero, si se revisa el presupuesto salarial establecido en la Ley Departamental 136, no alcanza ni para dos funcionarios, siendo el mismo insuficiente, correspondiendo al Órgano Ejecutivo Departamental elaborar y presupuestar.             

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública Mixta e Instrucción Penal  Primera de Padcaya del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, por Resolución de 14 de diciembre de 2016, cursante de fs. 295 a 300, concedió la tutela solicitada, disponiendo: 1) Que el ahora demandado dé cumplimiento a lo que se tenía dispuesto en las Leyes Departamentales 116 y 117; 2) En relación al cumplimiento y aplicación del Decreto Supremo 1989 de incremento Salarial, que correspondiere por el periodo enero a diciembre de la gestión 2014, así como para la modificación de la escala salarial conforme al alcance de la Ley Departamental 117; 3) El cumplimiento deberá realizarse en el plazo de sesenta días, considerando el cierre de gestión y la previsión de disponibilidad presupuestaria que se requiere para atender derechos remuneratorios; y, 4) Sin establecer el pago de costas procesales por tratarse de una institución del Estado, así como no se condena al pago de daños y perjuicios por no haberse acreditado los mismos, debiendo ser estos demandados en la vía ordinaria.

Bajo los siguientes fundamentos: i) El 1 de mayo  de 2014, se promulgaron los Decretos supremos 1988 y 1989 que aprobaron el incremento salarial del 10 % retroactivo desde enero a diciembre de 2014; ii) El 14 de agosto de 2004, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija reconoció el Decreto Supremo 1989; iii) El 14 de agosto de 2016, la misma  sancionó las Leyes Departamentales 116 y 117 que establecen los cargos y la escala salarial, disponiendo también el cumplimiento y aplicación del Decreto Supremo 1989, sobre el incremento salarial del 10%; iv) Los accionantes en varias oportunidades solicitaron el cumplimiento de esas leyes al ahora demandado, quien no se pronunció sobre lo solicitado; v) Se incumplieron las Leyes Departamentales antes mencionadas, que regulaban el incremento salarial en sujeción al Decreto Supremo 1989, realizándose reclamos a través de las notas de 23 de septiembre y 26 de octubre de 2016;y, vi) Las Leyes demandadas para su cumplimiento, contienen un mandato imperioso que debió ser considerado por la MAE del respectivo Gobierno Autónomo Departamental, referido al “El incremento salarial a la remuneración mensual de los servidores públicos del referido gobierno Departamental” (sic), autoridad con la potestad legal de acatar el mandato de las Leyes Departamentales, por lo que existe una autoridad Competente identificada para disponer el incremento salarial en el porcentaje establecido en el Decreto Supremo 1989, siendo evidente de la existencia de un deber omitido que debe ser protegido a través de la acción de cumplimiento; vii) Las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0650/2015-S3 y 1030/2015-S1 de 30 de octubre, concedieron la tutela en situaciones similares y con hechos fácticos relacionados al cumplimiento del incremento salarial por parte de la autoridad ahora demandada, dispuesto en las Leyes Departamentales 116 y 117; viii) Los accionantes no solicitaron el cumplimiento de los fallos constitucionales citadas, sino de las Leyes Departamentales 116 y 117; asimismo, no se puede considerar la Ley Departamental 136 de 13 de mayo de 2016, porque se emitió de manera posterior; es decir, dos años y ocho meses después; iv) No se puede aplicar la Ley Departamental 136 para un derecho que se generó en la gestión 2014 y menos como mecanismo para desconocer derechos que pudieron haberse originado en periodos anteriores a su vigencia, lo contrario implicaría generar una inseguridad jurídica y eludir derechos; x) Tampoco corresponde aceptar el argumento de que se hubiera cumplido con la Ley Departamental 117, al promulgarse la Ley 136, porque esta última al abrogar la primera busca más bien el su cumplimiento; xi) Respecto a que el ahora demandado carecería de legitimación pasiva, no es evidente puesto que es su autoridad quien debe hacer cumplir las Leyes emitidas por la Asamblea Departamental, no pudiendo atribuirse la legitimación a la Subgobernación de San Lorenzo, porque se encuentra dentro de la estructura del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; y, xii) Con relación a la coaccionante Zulema Villa Ramírez, al estar sujeta a una relación laboral por contrato la posibilidad de incremento se regula por ese documento.     

Vía complementación y enmienda, el representante de la autoridad demandada señaló que la Resolución emitida no se pronunció sobre los requisitos previstos en el “art. 33.1” -se entiende del Código Procesal Constitucional- relacionado al correo electrónico, asimismo  solicitó que se amplíe respecto al argumento no poder considerarse a la Ley Departamental 136 como complemento su similar 117porque es posterior a un derecho que nació antes, y que la mayor parte de la Resolución son argumentos de la SCP 0650/2015-S3 y tutelar en la que también basó su valoración del fallo; al respecto, la Jueza de garantías aclaró que los terceros interesados al fundamentar respecto a la acción planteada, habrían realizado una aceptación tácita.

La parte accionante, solicitó se aclare y enmiende que la Sentencia concedió la tutela conforme al petitorio realizado y expresamente sobre el 10% del incremento salarial; a lo que la Jueza de garantías señaló que se concedió la tutela ordenando al hoy demandado acate lo dispuesto en las Leyes Departamentales 116 y 117, en relación al cumplimiento y aplicación del Decreto Supremo 1989 de incremento salarial que corresponde por el periodo de enero a diciembre de 2004, así como para la modificación de la escala salarial de acuerdo a la Ley Departamental 117.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por nota presentada el 27 de septiembre de 2016, Abel Agustín Figueroa Guerrero, Claudia Mónica Saavedra Segovia, Ramiro Jurado Aguilera, Gualberto Ortiz Zenteno, Francisco Villarrubia Perales -hoy accionantes-, se dirigieron a René Rosario Valdez Soruco -Subgobernador de San Lorenzo del departamento de Tarija; solicitando el cumplimiento de la Ley Departamental 117, y que  se haga efectivo el pago de 10% de incremento salarial  con referencia: a) A su percepción mensual retroactivo a enero de 2014 y por toda esa gestión; b) Al aguinaldo y doble aguinaldo de la gestión 2014; conforme a lo señalado; y, c) Al incremento de los sueldos y aguinaldos de 2015 (fs. 1 a 3). 

II.2.  Mediante nota presentada el 4 de noviembre de 2016, los hoy accionantes solicitaron a Adrián Esteban Oliva Alcázar, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija -ahora demandado-, el cumplimiento legal de las Leyes Departamentales 116 y 117, así como de los Decretos Supremos 1988 y 1989, referidos a los pagos del incremento salarial del 10 %, retroactivo de enero a diciembre de 2014 y de la diferencia en aguinaldo y doble aguinaldo calculado con el incremento salarial del 10% (fs. 4 a 6).

II.3.  Por Ley Departamental 117, la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, aprobó la estructura de cargos y escala salarial del respectivo Gobierno Autónomo del Departamento, estableciendo en su art. 1 referido al objeto: “…1. Instruir al Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, el cumplimiento y aplicación del DS 1989 de 1 de mayo de 2014; 2. Autorizar la modificación de la Escala Salarial del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija conforme al alcance de la presente Ley; 3. Encomendar al Órgano Ejecutivo Departamental asumir las acciones administrativas necesarias para el efecto de la presente Ley” (sic); asimismo, el art. 2, relacionado al ámbito de aplicación, señaló que “La presente Ley, será de aplicación para el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija” (sic [fs. 25 a 26]).

II.4. La Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, sancionó la Ley Departamental 136 referida a la estructura de cargos y escala salarial del Gobierno Autónomo Departamental, en cumplimiento a la SCP 1030/2015-S1 y al Decreto Supremo 2748, estableciendo en su art. 2, que la mencionada norma alcanza a todas las instituciones de ese ente Gubernamental; asimismo determinó que se derogan y abrogan todas las disposiciones contrarias a la esa Ley (fs. 118 a 119).

II.5. Mediante SCP 0650/2015-S3 de 25 de junio, la Sala Tercera del Tribunal Constitucional Plurinacional, confirmó la Resolución de 12 de diciembre de 2014, pronunciada por la Jueza de Partido en lo Civil y Comercial Segunda de Yacuiba del departamento de Tarija, concediendo la tutela solicitada, en los mismos términos dispuesto por la Jueza de garantías (fs. 7 a 11).   

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes alegan que la autoridad hoy demandada incumplió las Leyes Departamentales 116 y 117, que imponen un deber concreto de actuación concreto, el cual es dar cumplimiento y aplicación al Decreto Supremo 1989, mismo que establece el incremento salarial del 10% a los servidores públicos que prestan servicios en el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, mandato ante el cual el hoy demandado se demostró renuente; por cuanto, pese a solicitarse de manera reiterada se cumpla con esa disposición, dicha autoridad no cumplió con la referida norma.

En consecuencia corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Alcances, naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

         La Constitución Política del Estado, en su art. 134.I, ha previsto la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, al señalar que esta procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; asimismo, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que dicha acción de tutela tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado.

         En ese orden, la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, haciendo referencia a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: “Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Por su parte, la SC 1312/2011 de 26 de septiembre, sostuvo lo siguiente: “…A partir de esa regla constitucional, se infieren dos presupuestos específicos de activación de esta garantía jurisdiccional: a) El caso de incumplimiento de disposiciones  constitucionales, y b) el caso de incumplimiento de la ley.

(…)

ya que la inobservancia de preceptos constitucionales, no sólo afecta la vigencia y validez del principio de supremacía constitucional y por ende el derecho a la igualdad para un individuo en particular, sino que este incumplimiento puede generar una ‘irradiación’ con efectos en una colectividad, por tanto, la garantía del cumplimiento de la ley, evidentemente responde a una ‘construcción colectiva del Estado’ y además resguarda derechos fundamentales de una manera no aislada, siguiendo así las directrices axiológicas del nuevo orden constitucional.

Similar razonamiento debe aplicarse al incumplimiento de la ley, la cual en el marco de una jerarquía normativa y distribución competencial, de acuerdo al art. 410 de la CPE, al ser una disposición de carácter general, que a su vez responde al principio de supremacía constitucional, su incumplimiento implica una vulneración de este principio y el derecho a la igualdad, aspecto que en un Estado Social y Democrático de Derecho, no afecta aisladamente a una persona o personas, sino que incide también en una colectividad.

Sin perder la coherencia argumentativa, en este punto es pertinente aclarar que el vocablo ‘ley’ debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional. En tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene carácter de generalidad”. (las negrillas nos)

Por su parte, el AC 0068/2014-RCA de 10 de marzo, concluyó que: “…conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La ley, entendida no en el sentido formal –como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y servidores públicos (arts. 14.V y 108.I de la CPE …”.

Respecto a la diferencia existente entre las acciones de cumplimiento y de amparo constitucional, la SCP 0152/2014-S1 de 5 de diciembre, reiterando a la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, estableció que: «… la distinción entre las acciones de defensa citadas, deriva en que si bien ambas pueden determinar la desatención del deber omitido por una autoridad pública, previsto en la Norma Suprema o la ley; la acción de amparo constitucional se halla vinculada a la vulneración y protección de derechos subjetivos, lo que no sucede con la de cumplimiento. En ese sentido, el mencionado fallo constitucional plurinacional, citando a su vez, a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, precisó que: “…'Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente…)’”» (las negrillas son nuestras).

Asimismo la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, concluyó que: “De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santiváñez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

(…)

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, (…) esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’” (las negrillas fueron añadidas).

III.2.  Efectos de la Sentencia en acciones de cumplimiento

           La acción de cumplimiento tiene por efecto garantizar la materialización de una norma constitucional o legal, que estuviere siendo omitida por servidores públicos u Órganos del Estado, y una vez que este Tribunal Constitucional Plurinacional, determine el incumplimiento de una norma, la Sentencia dispondrá su observancia de manera inmediata; ahora bien, conforme a la naturaleza de la presente acción tutelar, esta se encuentra vinculada al cumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, recayendo en una omisión de un deber concreto, expreso y previsto de forma específica; es decir, que se encuentra vinculada a la protección de derechos no subjetivos, sino  al cumplimiento de una disposición normativa de alcance general; en ese contexto, cuando a través de una Sentencia Constitucional Plurinacional se ordena el cumplimiento de una disposición, bajo el entendimiento que la norma tiene alcance y carácter general, no puede de manera reiterada interponerse la presente acción de defensa a efecto de que se vuelva a disponer el acatamiento de una norma al haber merecido ya pronunciamiento; ello debido a que la acción de cumplimiento concedida, implica el cumplimiento de una ley de carácter material o formal general y abstracta que genera efectos erga omnes y, por tanto, su cumplimiento no solo beneficia a una persona en particular o a las que plantearon la accion, sino a todas las que se encuentren cobijadas en los supuestos que la norma establezca; razón por la cual al pronunciarse este Tribunal ordenado el cumplimiento de una disposición legal, no es posible un nuevo pronunciamiento respecto de la misma norma, al concurrir cosa juzgada, sin que sea necesario como ocurre en otras acciones que exista identidad de sujetos en razón al carácter de generalidad de la ley, por ende lo dispuesto a través de la acción de cumplimiento tiene una consecuencia irradiadora respecto  al cumplimiento de la disposición vinculante con los sujetos que se encuentren en la misma situación ante su inobservancia; así la SCP 0166/2012 de 14 de mayo, sobre el tema refirió que: “…lo diferencia de la acción de cumplimiento que como se analizó anteladamente su ámbito de protección irradia en la materialización de la normas constitucionales y legales a través de la conminatoria de su observancia, que de manera directa o indirecta puede proteger los derechos y garantías invocados por el actor”.

          

III.3.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian a través de  la presente acción tutelar, que la autoridad hoy demandada incumplió con la Ley Departamental 117, mediante  la cual se le instruyó a la MAE, cumplir con el Decreto Supremo 1989, y por ende con el incremento salarial del 10% para la gestión 2014, sin embargo, pese a que reclamaron de manera escrita y reiterada que cumpla con dicha disposición legal emitida por la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija, la misma hizo caso omiso de dicho reclamo, demostrando su renuencia a cumplir con la referida Ley.

De acuerdo a lo señalado, se evidencia que los ahora accionantes pretenden a través de la presente acción de cumplimiento, aspectos que ya fueron analizados y dilucidados en su momento por la SCP 0650/2015-S3, por cuanto, lo que se solicitó en dicha acción es que el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, en calidad de MAE, dé estricto cumplimiento a las Leyes Departamentales “114 -debió decir Ley 116- y 117”, en aplicación del Decreto Supremo 1989 y el incremento salarial del 10% retroactivo al 1 de enero de 2014; aspecto igualmente solicitado a través de la presente acción de defensa, por lo que conforme al entendimiento asumido en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, al existir identidad sobre el objeto de esta acción tutelar con la ya resuelta -SCP 0650/2015-S3-, -cumplimiento de las Leyes Departamentales 116 y 117 de Gobierno Autónomo Departamental de Tarija- se configura en el presente caso cosa juzgada constitucional, toda vez que la Sentencia aludida ya dispuso el cumplimiento de esas normas legales por parte de la autoridad que funge como MAE de la citada entidad gubernamental; previsto por el art. 29.7 del CPCo, aclarando que es innecesario en acciones de cumplimiento para la configuración de la cosa juzgada, la existencia de identidad de sujetos como se refirió en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; en el  caso ya señalado, este Tribunal ya se pronunció sobre el cumplimiento de las Leyes Departamentales 116 y 117, ahora denunciadas de incumplidas por la parte accionante, la misma que bajo el principio de irradiación de los efectos de la norma, tiene carácter general, la concesión de aquella tutela de cumplimiento involucra a todas las personas que se encuentren en las mismas condiciones respecto al incumplimiento de la norma alegada aludida, se encuentran bajo la orden de acatamiento de la norma por parte de la autoridad demandada, quién deberá conforme a los alcances de la misma cumplir con dicha disposición analizando en cada caso en concreto si los supuestos normativos son aplicables a las personas que lo solicitan, labor que corresponde a la presente acción tutelar.

 

Consecuentemente, al evidenciarse una causal de inactivación de la acción de cumplimiento cual es la cosa juzgada constitucional, corresponde denegar la tutela solicitada, no sin antes dejar en claro que al haberse pronunciado ya este Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a lo reclamado en la presente acción tutelar, la autoridad demandada tiene la obligación de cumplir la SCP 0650/2015-S3, precisando que respecto a las pretensiones de los ahora accionantes sobre el incremento salarial del 10 % por la gestión 2014, retroactivo de enero a diciembre, según su haber básico y sin descuento, etc., no es algo que pueda ser determinado vía esta acción tutelar, pues corresponde a la autoridad que debe cumplir con las leyes, establecer en cada caso en concreto si los supuestos facticos de las Leyes Departamental 116 y 117 se materializan en aquellos sujetos.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela solicitada, no valoró correctamente la naturaleza y alcance de la acción de cumplimiento, aplicando de manera inadecuada la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución de 14 de diciembre de 2016, cursante de fs. 295 a 300, pronunciada por la Jueza Pública Mixta e Instrucción Penal Primera de Padcaya del departamento de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

                                                        

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey  MAGISTRADO Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez MAGISTRADA