SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0281/2017-S1
Fecha: 31-Mar-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0281/2017-S1
Sucre, 31 de marzo de 2017
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
Acción de amparo constitucional
Expediente: 17979-2017-36-AAC
Departamento: Potosí
En revisión la Resolución 6/2016 de 5 de diciembre, cursante de fs. 191 a 196 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Maribel Ingrid Ugarte Alvarado contra Valentín Loredo Gareca; Rector y Presidente del Honorable Consejo Universitario de la Universidad Nacional Siglo XX (UNSXX), Alfredo Rodríguez Navia; Presidente, Walter Díaz Colque y Carlos Andrés Pérez Castillo; Vocales y Heriberto Espada Moreno; Secretario, todos miembros del Tribunal Sumariante de la citada casa superior de estudios.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 2 de diciembre de 2016, cursante de fs. 93 a 100 vta. –al encontrarse desordenado el expediente, se analizó la copia fotostática corriente de fs. 165 a 175–, la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En su condición de Docente de la Carrera de Bioquímica y Farmacia de la UNSXX, el Tribunal Sumariante, mediante Auto de Admisión 11/2016 de 27 de septiembre, dispuso en su contra el inicio de la investigación dentro del proceso administrativo seguido a denuncia de la alumna Carolina Ayaviri Pallares, de conformidad con el art. 68.I del Reglamento de Procesos Universitarios aprobado mediante Resolución de Consejo Universitario 93/15 de 22 de diciembre de 2015.
Sin embargo, denunció que la referida casa superior de estudios cuenta con tres Reglamentos de Procesos Administrativos: a) El primero aprobado por Resolución del Consejo Universitario 79/13 de 19 de diciembre de 2013, reconociendo en su contenido sesenta y nueve artículos; b) El segundo aprobado por Resolución del Consejo Universitario 53/14 de 11 de diciembre de 2014 con ciento catorce artículos; y, c) El tercero aprobado por Resolución del Consejo Universitario 93/15 de 22 de diciembre de 2015, también con ciento catorce artículos. No obstante, se observó que el primero fue aprobado en grande y en detalle solo por el Consejo Universitario, sin tener competencia para ello; el segundo no fue aprobado y se solamente se basó en simples informes, sin haberse especificado qué tipo de modificación sufrió su texto, aprobado únicamente por el Consejo Universitario sin atribución para tal efecto; y el tercero, no constituye de ninguna manera un reglamento, sino la admisión de un informe y de una propuesta de complementación y modificaciones de forma al Reglamento de Procesos Universitarios, otorgando la tarea de su efectivización al Tribunal Sumariante y al de apelaciones, que no se materializó porque aún no se tiene una Resolución del Consejo Universitario, que apruebe el nuevo reglamento modificado. De donde se advierte que, estas Resoluciones no fueron aprobadas por el órgano competente como ser la Asamblea General, incumpliendo el art. 93 de la Constitución Política del Estado (CPE), sin la aplicación de mecanismos de participación social de carácter consultivo; vale decir, que éstos no fueron socializados en las bases que conforman los docentes, estudiantes y personal administrativo.
Por otra parte, según el art. 19 del Estatuto Orgánico de la UNSXX, sus órganos de gobierno están conformados por la Asamblea General, como el más alto nivel de decisión, el Consejo Universitario; el Rector y Vicerrector, ahora bien el referido Estatuto en su art. 31 inc. j), determinó que el indicado Consejo Universitario tiene atribuciones para aprobar los Reglamentos de la Docencia Universitaria, del personal, de los estudiantes y del sistema de becas, de los órganos de apoyo educativo y administrativo; empero, no tiene la facultad para aprobar los Reglamentos de Procesos Universitarios, pues este tipo de normativa que establece faltas y sanciones, involucrando a docentes, estudiantes y personal administrativo, tiene que ser aprobado por la Asamblea General, previo conocimiento y participación de carácter consultivo de toda la comunidad universitaria para su consecuente sometimiento, pero no simplemente por algunos representantes del Consejo Universitario; en consecuencia, dichas aprobaciones fueron realizadas sin contar con los requisitos exigidos por la propia normativa autónoma universitaria.
Por lo expuesto, consideró que se encuentra sometida a un proceso administrativo sobre la base de Reglamentos de Procesos Universitarios ilegítimos, desconocidos por su persona y por toda la comunidad universitaria; aprobados por el Consejo Universitario, sin tener competencia para ello; derivando en consecuencia, en actos ilegales y vulneratorios de sus derechos; por lo que, no puede ampararse en una normativa ilegal, tampoco responder al citado proceso ni hacer uso de los recursos que contemplan; porque al realizar algún acto, le otorgaría aceptación y validez; razón por la cual, sobre la base de la Ley de Procedimiento Administrativo, promovió un recurso de revocatoria contra el acto administrativo de inicio del proceso universitario; sin embargo no fue resuelto ni considerado, y fue rechazado con el argumento de que existe un Reglamento de Procesos Universitarios con el que se le debe procesar; consecuentemente, dentro de los plazos legales activó el recurso jerárquico, que tampoco se lo promovió y no se lo elevó a la máxima autoridad ejecutiva (MAE), con el mismo razonamiento señalado en primera instancia; extremos que le imposibilitaron acudir a la vía contenciosa administrativa; por lo que, se abre la competencia de la jurisdicción constitucional.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Consideró lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa y “a ser consultado sobre la aprobación de un reglamento de procesos administrativos de la UNSXX” (sic); citando al efecto los arts. 93.II, 115.II y 117.I de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: 1) La nulidad de todos los actos administrativos referentes al proceso universitario interno seguido en su contra hasta el Auto de Admisión 11/2016, emitido por el Tribunal Sumariante; 2) El archivo de obrados del referido proceso administrativo; 3) Declarar ilegales los Reglamentos de Procesos Universitarios, aprobados por las Resoluciones del Consejo Universitario 79/13, 53/14 y 93/15, por no haber sido autorizados por la Asamblea General, conformada por toda la comunidad universitaria de docentes, estudiantes y administrativos, sino solo por el referido Consejo Universitario, sin tener las atribuciones para tal efecto; ya que el mismo, solo está compuesto por representantes en número muy reducido; y, 4) La condena de costas procesales, más daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 5 de diciembre de 2016; según consta en el acta cursante de fs. 160 a 164 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante por intermedio de su abogado, ratificó los términos de su demanda tutelar y añadiendo señalo lo siguiente: i) La aprobación de los Reglamentos de Procesos Universitarios, se realizó en inobservancia del art. 93.II de la CPE, sin haber sido sometidos a consulta, socialización o mecanismos de participación social; por lo que, los actuados que emerjan de ellos son ilegales; ii) Los órganos de decisión de la UNSXX son la Asamblea General, el Consejo Universitario, el Rector y el Vicerrector; no obstante, el que tiene el más alto nivel de decisión es la citada Asamblea General conformada por docentes, administrativos y estudiantes; en ese sentido, los referidos Reglamentos, debieron haber sido aprobados por la máxima instancia universitaria; y, iii) Las autoridades demandadas, refirieron que no procedería esta acción tutelar, debido a que existe un proceso administrativo pendiente de resolución; empero, someterse a sus procedimientos significaría otorgar validez a Reglamentos arbitrarios e ilegales.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Valentín Loredo Gareca, Rector de la UNSXX y Presidente del Consejo Universitario, Alfredo Rodríguez Navia; Presidente, Walter Díaz Colque y Carlos Andrés Pérez Castillo, Vocales y Heriberto Espada Moreno; Secretario, todos miembros del Tribunal Sumariante de la citada casa superior de estudios, presentaron informe escrito cursante de fs. 154 a 159 vta. y concurrieron a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, indicando lo siguiente: a) La accionante distorsionó el instituto de la subsidiariedad; además que expresó varias ideas sobre la validez del Reglamento de Procesos Universitarios, poniendo en duda la autonomía universitaria, con el afán de confundir al Juez de garantías; b) La UNSXX, tiene su propio Estatuto Orgánico que fue aprobado sobre la base de normas del Sistema de la Universidad Boliviana, encontrándose vigente y reflejando el ejercicio de la autonomía, cuyo cumplimiento es obligatorio para toda la comunidad universitaria; c) Conforme al art. 5 inc. c) de su Estatuto Orgánico, en uso de sus facultades puede formular o reformular sus reglamentos de acuerdo a la dinámica de su funcionamiento; en ese sentido, en base al art. 31 inc. i) del mismo cuerpo legal, se otorgó facultades al Consejo Universitario, para aprobar diferentes reglamentos; dentro de esa realidad, ante la denuncia realizada por Carolina Ayaviri Pallares contra la impetrante de tutela, se emitió el Auto de Admisión 11/2016, disponiendo el inicio de la investigación de conformidad con el art. 68.I del Reglamento de Procesos Universitarios, por supuestas infracciones inmersas en los arts. 30 incs. a) y p); y, 31 inc. i), de la señalada normativa vigente y siendo notificada personalmente con el mismo, se cumplió legalmente con el acto de comunicación o citación a la demandada; actuación con la que tácitamente se aperturó la competencia del Tribunal Sumariante; d) La impetrante de tutela pretende ser procesada dentro de los alcances de la Ley de Procedimiento Administrativo, formulando recursos de revocatoria y jerárquico, los cuales fueron rechazados con el fundamento de que la UNSXX, al contar con su propia legislación, no puede ser viable ni aceptable admitir normas ajenas o alternas, tal cual lo reconoce la citada Ley en su art. 2.III y el Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, al referir que en las universidades su personal, docente, estudiantil y administrativo deben estar sometidos a los procedimientos establecidos en sus propias normas; razón por la cual, la demandante de tutela quedó sujeta únicamente al proceso universitario basado en sus propias normas; e) Al no haber presentado la ahora accionante en plazo legal el informe solicitado, se dispuso la apertura del término de prueba y se señaló audiencia de declaración informativa y testifical de la denunciante; siendo éste el estado de la causa; por lo que, no corresponde la interposición de la presente acción de defensa, por encontrarse pendiente de resolución el proceso universitario, tal cual lo establece el art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo); f) La SCP 1136/2016-S3 de 19 de octubre, refirió que ante la inexistencia material de una sanción disciplinaria final, que tenga la calidad de firme, impide a la jurisdicción constitucional efectuar un análisis de fondo respecto a la vulneración del derecho a la defensa como componente del debido proceso; dado que, al emitirse la decisión final todavía puede agotarse los recursos de impugnación respectivos; siendo que el Auto de inicio del proceso, constituye un acto de trámite; el cual no crea, modifica o reconoce derechos, tan solo marca el inicio del procedimiento administrativo instaurado, donde se establecen vínculos entre el órgano administrativo y aquellos que pretendan hacer valer sus intereses legítimos; y, g) No es evidente que el Reglamento en cuestión sea ilegal; toda vez que, fue aprobado por el Consejo Universitario como máxima instancia representativa de la Asamblea General, según lo dispuesto por el art. 6 del Estatuto Orgánico de la UNSXX; aclarando que se trata de un solo Reglamento de Procesos Universitarios que sufrió modificaciones como toda norma que entra en la dinámica jurídica; asimismo, hacer constar que según el art. 23 de la citada normativa, la Asamblea General no tiene atribuciones para aprobar reglamentos; por lo expuesto, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.
I.2.3. Resolución
El Juez Público Civil y Comercial Tercero de Llallagüa del departamento de Potosí, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 6/2016 de 5 de diciembre, cursante de fs. 191 a 196 vta., denegó la tutela solicita, sobre la base de los siguientes fundamentos: 1) El Consejo Universitario de la UNSXX está conformado por el estamento docente, administrativo y estudiantil, siendo que las decisiones adoptadas son emitidas previa votación del 50% más uno; en ese sentido, las modificaciones realizadas a su Reglamento de Procesos Universitarios fueron realizadas legalmente, por ser aprobado por cada uno de sus representantes; 2) La UNSXX, al gozar de autonomía universitaria inició un proceso administrativo contra la accionante, estando aún en etapa investigativa y conforme a los arts. 65 al 79 del Reglamento de Procesos Universitarios, puede aprobarse o desestimarse la denuncia, teniendo el plazo de cinco días para hacer el uso del recurso de apelación; de donde se tiene que la impetrante de tutela no agotó la vía administrativa; 3) La solicitante de tutela gozando de sus derechos a la defensa y al debido proceso, debe someterse al juicio administrativo con todas las prerrogativas legales, asumiendo defensa y presentado prueba ante el Tribunal Sumariante de la UNSXX; 4) El referido proceso administrativo instaurado contra la peticionante de tutela, aún no cuenta con sentencia ejecutoriada con calidad de cosa juzgada, que emerja del agotamiento de recursos de impugnación previstos para tal efecto, donde se pueda advertir la vulneración de derechos fundamentales y la ausencia de otros mecanismos para que a través de la acción de amparo constitucional puedan ser reparados; 5) Esta acción tutelar restituye derechos y garantías, pero no dispone la restructuración de un estatuto orgánico y menos dejarlo sin efecto; y, 6) La acción de amparo constitucional, está dirigida contra el Tribunal Sumariante; empero, si lo que pretendía la hoy accionante era restablecer derechos a través de la modificación del Estatuto Orgánico de la UNSXX, debió haber interpuesto esta acción contra toda la comunidad universitaria, quienes son responsables de su estructuración; sin embargo, esta norma no puede ser modificada mediante la presente acción tutelar.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Memorándums 103/15 de 27 de febrero de 2015 y 478/16 de 1 de marzo de 2016; a través de los cuales, el Rector de la UNSXX –ahora demandado–, designó a Maribel Ingrid Ugarte Alvarado –ahora accionante– Docente universitaria de la Carrera de Farmacia durante las gestiones 2015-2016, con el compromiso de respetar y cumplir el Reglamento de Ejercicio Docente y el Estatuto Orgánico de dicha casa superior de estudios (fs. 2 a 3).
II.2. Denuncia presentada por la universitaria Carolina Ayaviri Pallares contra la docente Maribel Ingrid Ugarte Alvarado, dirigida al Tribunal Sumariante, sobre la base del art. 66.I y II del Reglamento de Procesos Universitarios de la UNSXX, por haber incurrido supuestamente en actos tipificados en los arts. 30 incs. b) y p); y, 31 inc. a) de la citada norma reglamentaria (fs. 179 a 180).
II.3. Auto de Admisión 11/2016 de 27 de septiembre; a través del cual, las autoridades del Tribunal Sumariante de la UNSXX –ahora codemandadas–, admitieron la denuncia interpuesta por la universitaria Carolina Ayaviri Pallares contra la ahora impetrante de tutela, por la comisión de los actos inmersos en los arts. 30 incs. b) y p); y, 31 inc. a) del Reglamento de Procesos Universitarios; por lo que, en virtud del art. 68.I inc. a) de la citada normativa, se dispuso el inicio de investigaciones y la consecuente citación de la denunciada, a efecto de que en el plazo de cinco días hábiles improrrogables remita el informe circunstanciado sobre los supuestos hechos denunciados. Determinación con la que la solicitante de tutela fue notificada el 30 de septiembre de 2016 (fs. 104 y vta.; y, 105).
II.4. Auto de 13 de octubre de 2016; por el que, el Tribunal Sumariante de la UNSXX, declaró no ha lugar el recurso de revocatoria formulado por la impetrante de tutela contra el Auto de Admisión 11/2016; con el fundamento de haber sido interpuesto conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, debe someterse a la autonomía universitaria, respetando las disposiciones del Estatuto Orgánico y del Reglamento de Procesos Universitarios actualmente vigentes. Disposición notificada a la accionante el 19 de igual mes y año (fs. 110 y vta.; y, 111).
II.5. Auto de 27 de octubre de 2016; mediante el cual, el Tribunal Sumariante de la UNSXX, rechazó el recurso jerárquico interpuesto por la peticionante de tutela contra el Auto de 13 de igual mes y año; con el fundamento de que Mabel Ingrid Ugarte Alvarado, pretende nuevamente ser sometida a la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, la misma no corresponde ser aplicada en procesos universitarios, ya que están regulados por su propio Reglamento interno, regido al amparo de su autonomía universitaria reconocida en el art. 92 de la CPE y de su Estatuto Orgánico. Determinación con la que fue notificada la impetrante de tutela el 7 de noviembre de 2016 (fs. 116 a 117; y, 118).
II.6. Estatuto Orgánico de la UNSXX, en cuyo art. 148 se dispone que: “Todos los miembros de la Comunidad Universitaria, están obligados al respeto y cumplimiento de las normas del presente Estatuto y son responsables individual y colectivamente de los actos que pudieran cometer en el desempeño de sus funciones personales o asociativas” (fs. 92).
II.7. Reglamento de Procesos Universitarios, cuyo objetivo es regular la conducta de autoridades, docentes, estudiantes y funcionarios administrativos, en todos sus niveles dentro del contexto universitario, en cuanto a las causas por las que se les puede abrir proceso universitario (fs. 12 a 91).
II.8. Reglamento Interno de Personal Administrativo, en cuyo art. 39 inc. j), señala como derecho del trabajador: “A ser escuchado y juzgado en un proceso universitario, antes de ser despedido por causas imputables a su conducta de funcionario administrativo, con excepción de acciones que mellen los principios autonomistas y democráticos”; asimismo, en su art. 106 señala que los funcionarios universitarios tienen entre otras, la obligación de conocer el presente Reglamento y demás disposiciones que normen las actividades de la institución, cumpliendo y haciendo cumplir sus determinaciones” (fs. 178).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa y “a ser consultado sobre la aprobación de un reglamento de procesos administrativos” (sic); toda vez que, dentro del proceso administrativo iniciado en su contra a través del Auto de Admisión 11/2016 de 27 de septiembre, las autoridades demandadas pretenden someterla a Reglamentos de Procesos Universitarios arbitrarios, al no haber sido aprobados por la Asamblea General sino por el Consejo Universitario de la UNSXX, sin aplicar los mecanismos de participación social de carácter consultivo reconocidos por la Norma Suprema; por lo que, no pueden obligarla a supeditarse a los mismos, lo contrario implicaría otorgar validez a normas incompatibles con el mandato del art. 93.II de la CPE.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre los principios ético-morales de la sociedad plural y los valores que sustentan el Estado boliviano
En primer lugar cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto está dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial y debe, sobre la base del esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional y en todos los órganos e instituciones del poder público, concretar un Estado como el proclamado, principalmente en el Órgano Judicial a través de sus jurisdicciones y en la función judicial ejercida por sus autoridades, en las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la que los valores que sustenta el Estado son la unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien, que señala el art. 8.II de la CPE.
Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, augura superar con creces la estructura colonial estableciendo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.I de la CPE, los principios ético-morales de la sociedad plural que el Estado asume y promueve son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), estos últimos, constituyen mandatos de restricción de orden imperativo para cada individuo en cada hogar de las bolivianas y bolivianos, son también esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos que; sin embargo, de manera permanente se confrontan con ciertos males como la corrupción que lastima nuestras instituciones y sociedad, razón por la que el Estado encuentra como un elemento transformador de la sociedad, la lucha contra la corrupción. Una inequívoca señal de esta voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que establece e instituye el principio de irretroactividad de la ley excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Norma Suprema.
Se dijo y reiteró a través de la jurisprudencia constitucional, que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, respecto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria están también entre otros, la verdad material y el debido proceso.
En torno a la administración de justicia o dicho desde una perspectiva actual e inclusiva, respecto a impartir justicia no puede soslayarse el hecho de que sustentar las decisiones en el análisis e interpretación, no solo se limita a la aplicación de formas y ritualismos establecidos en la norma; sino también debe hacerse prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible, que se encuentre al lado del Estado y la población, con miras al vivir bien y que permita rebatir los males que afectan a la sociedad.
III.2. Naturaleza, objeto y alcance de la acción de amparo constitucional y de la acción de inconstitucionalidad concreta
La SCP 1785/2014 de 15 de septiembre, indicó lo siguiente: “La norma prevista por el art. 128 de la CPE, instituye a la acción de amparo constitucional como una garantía jurisdiccional procedente contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley, garantía que además se encuentra reconocida con ese mismo objeto y alcance en instrumentos internacionales de Derechos Humanos, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Del marco normativo citado se deriva que este proceso constitucional, es una acción de defensa de los derechos fundamentales y de las garantías constitucionales, –no protegidos por las otras acciones de defensa previstas constitucionalmente– que se activa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de particulares, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir dichos derechos y garantías, ello implica que procede su activación en casos concretos en los que la parte accionante estime la lesión de uno o más derechos y acuda a esta garantía constitucional para su restitución, es decir en el caso particular.
(…)
…la acción de inconstitucionalidad concreta, conoce en efecto la impugnación de normas en abstracto, pero dentro de un caso concreto en el que una resolución del proceso judicial o administrativo dependa de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción. Así, respecto a la acción de inconstitucionalidad concreta y la supremacía constitucional como garantía ciudadana, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, establece los siguientes entendimientos: '…al contener la Constitución Política del Estado las reglas mínimas de convivencia, derechos, principios y valores fundamentales informadores de todo el ordenamiento jurídico, las demandas de acción de inconstitucionalidad concreta no sólo comprometen el derecho e interés subjetivo sino que trascienden el mismo de tal forma que la depuración del ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales es de interés público.
Lo anterior no es extraño, si se considera que la supremacía constitucional histórica y doctrinalmente deviene en una garantía de los ciudadanos frente al poder y fundamentalmente frente al Órgano Legislativo –piénsese en las ideas de Kelsen que se centraron respecto al control de leyes por parte del Tribunal Constitucional– cuya atribución básica conforme al art. 158.3 de la CPE, es la de: «Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas».
(…)
En este sentido la SC 0067/2003 de 22 de julio, interpretando el art. 59 de la LTC, [art. 79 del Código Procesal Constitucional] sostuvo que en el mismo: «…se encuentran los aspectos que de manera ineludible deben ser considerados para formular el incidente de inconstitucionalidad. El primero se refiere a que debe existir un proceso administrativo o judicial instaurado dentro del que se pueda promover la acción. El segundo aspecto es que la ley, decreto o resolución de cuya constitucionalidad se duda, tenga que ser aplicada a la decisión final del proceso; pues al tratarse, precisamente, de un recurso que se plantea dentro de un proceso concreto, lo que se busca es que en la resolución del mismo no se aplique una norma inconstitucional, por lo que, si es planteado contra una norma que no será aplicada al asunto, deberá ser rechazado de plano por el juez o tribunal respectivo» entendimiento que se mantiene durante la gestión 2012 en la vigencia de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (AC 0030/2012-CA, entre otros)'.
Ahora bien, (…) el referido fallo constitucional establece que: '…Es decir, considerando el nuevo contexto constitucional cuando se hace referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta, corresponde interpretar el término proceso en su vertiente más amplia que abarca y conglomera a procesos y procedimientos judiciales y administrativos, ello en razón a que: 1) Si bien el incidente de inconstitucionalidad proviene de una situación particular, el interés de sanear el ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales trasciende el interés particular y alcanza al colectivo -orden público constitucional-; y, 2) Un entendimiento reducido del término proceso en el marco de la acción de inconstitucionalidad concreta, no resultaría acorde con el derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione.
(…) el establecimiento pretoriano de un nuevo requisito restrictivo a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta como es que la norma impugnada necesariamente deba aplicarse en la resolución final del proceso judicial o administrativo, ignora que una norma procesal puede condicionar e incluso determinar la decisión de fondo, la garantía del debido proceso incluye el derecho a ser juzgado con normas constitucionales y que la supremacía constitucional no sólo alcanza a normas de carácter sustantivo sino a las de carácter adjetivo, por lo que, corresponde corregir dicho entendimiento en sentido de que la resolución del proceso judicial o administrativo impugnada referida en la normativa que desarrolla el art. 132 de la CPE, no es necesariamente la que resuelve la decisión final sino también la que es utilizada para resolver incidentes o excepciones'” (las negrillas son incorporadas).
Asimismo, la SCP 0139/2013 de 6 de febrero, respecto a las clases de inconstitucionalidad concreta, refirió: “Conforme se tiene señalado, el control correctivo de constitucionalidad de la disposición legal, se ejerce a través de las acciones de inconstitucionalidad previstas en la Norma Suprema y el Código Procesal Constitucional, siendo éstas la abstracta y la concreta; emergiendo la impugnación realizada de una aparente incompatibilidad o vulneración de las normas de la Ley Fundamental por la disposición alegada de inconstitucional. Así las cosas, se tiene según la doctrina del Derecho Procesal Constitucional y la jurisprudencia constitucional, distintas clases de inconstitucionalidad que se presentan en la contradicción o infracción de la disposición legal con las normas de la Constitución Política del Estado, que de acuerdo a su origen se numeran en: 1) Inconstitucionalidad por la forma -por infracción o incumplimiento del procedimiento previsto por la Norma Suprema para su elaboración-; 2) Inconstitucionalidad por el fondo -por la infracción o incompatibilidad de las normas establecidas por la Ley Fundamental con las normas insertas en la disposición legal sometida a control de constitucionalidad-; 3) Inconstitucionalidad por omisión -por el incumplimiento del legislador de un mandato contenido en la Constitución, mandatos permanentes y concretos-; y, 4) Inconstitucionalidad sobreviniente -por la incompatibilidad que opera ante una eventual reforma de la Ley Fundamental-” (las negrillas son insertadas).
III.3. La acción de amparo constitucional no resuelve aspectos relativos con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma
La SCP 0918/2015-S3 de 29 de septiembre, expresó: “Con referencia a este tema la SCP 0443/2012 de 22 de junio, señaló lo siguiente: 'Las sentencias que resuelven las acciones de amparo constitucional de ninguna manera tutelan ni solucionan aspectos relativos a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada ley o artículo….
Por otra parte, la SC 2765/2010-R de 10 de diciembre, indica: «Con el fin de resguardar un correcto manejo de la acción planteada, es preciso señalar que no se puede interponer un amparo, alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, pues para ello, la Ley del Tribunal Constitucional, tiene previsto el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, [así como la acción de inconstitucionalidad concreta] que se articula al sistema de control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de él se busca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado. El objeto del recurso es el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el Tribunal Constitucional analiza las normas cuestionadas a la luz de los fundamentos expuestos por él o los recurrentes, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución Política del Estado. De manera que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no tiene por objeto la verificación de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, lo que significa que el Tribunal Constitucional, como Órgano encargado del control de constitucionalidad, se concentra en el control objetivo de la misma».
En ese sentido la referida SCP 1785/2014 de 15 de septiembre, estableció: “Por su parte, dicho razonamiento guarda plena coherencia con el principio de presunción de constitucionalidad previsto por el art. 4 del CPCo que señala que: 'Se presume la constitucionalidad de toda norma de los Órganos del Estado en todos sus niveles, en tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare su inconstitucionalidad'. Es así que, para que una norma sea retirada del ordenamiento jurídico, se tienen habilitadas las vías de control normativo previstas tanto por la Constitución Política del Estado como por el propio Código Procesal Constitucional (acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta); por ello, no es viable que la acción de amparo constitucional resuelva aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de cierta norma, pues, se desconocería la naturaleza de ésta, así como de principios que rigen a la justicia constitucional'” (las negrillas fueron agregadas).
III.4. Sobre la autonomía universitaria en la Norma Suprema
La SCP 0042/2016 de 1 de abril, manifestó que: “Por mandato del art. 92.I de la CPE, se reconoce la autonomía universitaria como la libre administración de sus recursos, nombramiento de autoridades, personal docente y administrativo, así como también la facultad de elaborar y aprobar -entre otros- sus estatutos.
Del señalado precepto constitucional se puede establecer entonces que, mediante la elaboración de sus reglamentos o normativa interna, se concreta el derecho a la autonomía universitaria, que implica a su vez, la posibilidad de determinación filosófica, académica, administrativa y presupuestal.
En cuanto a la especial naturaleza de un ordenamiento normativo que regule las conductas a que debe someterse la comunidad educativa y las especiales consecuencias que de él derivan como elemento insustituible para el correcto funcionamiento de los establecimientos de educación superior, los estatutos o normas reglamentarias que constituyen una expresión de la autonomía universitaria, se convierte a su vez en una guía para resolver los conflictos sobre derechos fundamentales que puedan llegar a presentarse en el ámbito universitario: educación, debido proceso, igualdad, libertad de expresión, libertad de cátedra, etc.; es decir, desarrolla las garantías y condiciones para la satisfacción de los propósitos de sus miembros y establece parámetros insoslayables para la realización de los procedimientos, por lo que se garantiza el cabal cumplimiento de los propósitos institucionales.
Ahora bien, los estatutos reglamentarios, como quiera que conforman una estructura normativa que emerge del ejercicio de la autonomía universitaria, establece una amplia gama de facultades; así, entre las primeras se identifica la libertad del ente universitario para definir todos los aspectos que atañen a sus propósitos filosóficos, ideológicos y académicos, así como también para definir a su estructura y organización interna; el contenido de los planes de estudio; los programas académicos y la carga horaria; los criterios y métodos de evaluación; establecer su propio régimen disciplinario y los manuales de funciones; y finalmente, aplicar y desarrollar los contenidos del reglamento en base a su potestad autónoma de interpretarlos sin injerencias.
Del mismo modo, los estatutos de una entidad de educación superior, establecen también una importante serie de límites, entre ellos, el respeto al orden público representado en la ley y los actos administrativos de los entes de control, y la ineludible obligación de respeto por los derechos constitucionales de los miembros de la comunidad educativa: estudiantes, profesores, personal administrativo y directivos” (las negrillas fueron incorporadas).
III.5. Análisis del caso concreto
De la lectura de la demanda tutelar y lo alegado en la audiencia de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se advierte que la impetrante de tutela circunscribe su problemática en el supuesto fáctico de que las autoridades demandadas de la UNSXX, pretenden someterla a un proceso administrativo iniciado con el Auto de Admisión 11/2016 de 27 de septiembre, sobre la base de Reglamentos de Procesos Universitarios arbitrarios; considerados así, porque no fueron aprobados por la Asamblea General sino por el Consejo Universitario incumpliendo el art. 93.II de la CPE, sin aplicar mecanismos de participación social de carácter consultivo; vale decir, por no haber sido socializados en la comunidad universitaria conformada por todos sus docentes, estudiantes y administrativos; razón por la cual, no pueden obligarla a supeditarse a los mismos; de hacerlo, implicaría dar validez a normativa universitaria contraria a lo dispuesto por la Ley Fundamental; de donde se colige, que la accionante se encuentra cuestionando la inconstitucionalidad de la forma de aprobación de los referidos Reglamentos, procurando que este Tribunal se pronuncie al respecto, disponiendo dejarlos sin efecto, con la finalidad de establecer la nulidad de todos los actos administrativos realizados ante el Tribunal Sumariante, hasta que dicha normativa reglamentaria sea aprobada cumpliendo los parámetros establecidos en la Norma Suprema. Sobre la base de lo denunciado por la solicitante de tutela, lo constatado por este Tribunal a través de Conclusiones del presente fallo constitucional y conforme a lo establecido por la jurisprudencia constitucional, corresponde analizar la pertinencia o no de conocer la presente problemática a través de la acción de amparo constitucional.
Con carácter previo cabe aclarar que, de la revisión y compulsa de obrados no se advierte la existencia de tres Reglamentos de Procesos Universitarios independientes uno de otros, sino la de uno solo, que conforme a lo narrado por la propia impetrante y confirmado por las autoridades demandas a través de su informe en esta acción tutelar, fue aprobado por Resolución del Consejo Universitario 79/13, el cual sufrió modificaciones y complementaciones durante las gestiones 2014 y 2015, mismas que se encontrarían aprobadas por Resoluciones del Consejo Universitario 53/14 y 93/15; con este antecedente, se procederá con el siguiente análisis:
Conforme a los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, a través de la acción de amparo constitucional no puede alegarse ni resolverse cuestiones referentes a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma reglamentaria; pues para ello, el constituyente creó otros mecanismos a efectos de contrastarla respecto al cumplimiento o no de los principios, preceptos y normas de la Norma Suprema, cuales son las acciones de inconstitucionalidad tanto abstracta como la concreta; en ese orden de ideas debe tomarse en cuenta que: i) La acción de amparo constitucional conforme a su naturaleza jurídica, es un medio de tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales, que se activa contra actos u omisiones de servidores públicos o personas particulares en un caso concreto, a efectos de lograr su restitución; y, ii) Específicamente la acción de inconstitucional concreta, conoce sobre la impugnación de normas tanto de carácter sustantivo como adjetivo, de las cuales dependa la tramitación y la resolución de un proceso judicial o administrativo, cuyo estudio sobre su compatibilidad o no con la Norma Suprema, no solo compromete el interés subjetivo de la accionante sino trasciende a todo el interés público. De donde se tiene, que ambas acciones forman parte de diferentes ámbitos de control de constitucionalidad ejercidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional, la primera al tutelar y la segunda al normativo, cada una con su propia naturaleza jurídica, características y ámbito de aplicación que las diferencia; por lo que, no es viable que la acción de amparo constitucional resuelva aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de cierta norma; pues como se analizó precedentemente se desconocería su naturaleza, así como los principios que rigen a la justicia constitucional; en el caso de autos, la impetrante de tutela se encuentra cuestionando la validez del Reglamento de Procesos Universitarios, sobre el cual se regula el proceso administrativo iniciado en su contra por Auto de Admisión 11/2016 y de cuya constitucionalidad o no, depende su aplicación en la resolución de su causa a cargo del Tribunal Sumariante; atacando específicamente su forma de aprobación, denunciando que no fue realizada en cumplimiento del procedimiento previsto en el art. 93.II de la CPE, debiendo efectuarlo mediante la Asamblea General conformada por toda la comunidad universitaria de docentes, estudiantes y administrativos; empero no, únicamente por los representantes de estos sectores a través del Consejo Universitario, órgano carente de atribuciones para adoptar dicha determinación; problemática donde no se advierte una causa específica o actuar arbitrario de alguna de las autoridades demandadas que emerja de dicho proceso administrativo, motivando la vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa de la peticionante de tutela, para poder activar la presente acción de amparo constitucional; más cuando ésta manifestó, que no quiere ser sometida al mismo por estar sujeto a un Reglamento de Procesos Universitarios arbitrario, hasta que este Tribunal lo deje sin efecto, pronunciándose sobre su inconstitucionalidad por la forma de su aprobación; lo cual más bien podría constituirse en el objeto y la causa para ser sometida a una acción de inconstitucionalidad concreta; siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos por la normativa y jurisprudencia constitucional; toda vez que, como se analizó precedentemente, esta acción tutelar no puede pronunciarse sobre hechos inherentes a la constitucionalidad o inconstitucionalidad en la forma de elaboración del Reglamento en cuestión, por dos motivos fundamentales: a) Porque se desvirtuaría su naturaleza jurídica conforme a lo señalado anteladamente; y, b) En base al principio de presunción de constitucionalidad previsto en el art. 4 CPCo –valga la redundancia de palabras– se presume la constitucionalidad de todas las normas que regulan a la UNSXX, incluido su Reglamento de Procesos Universitarios, en virtud a la autonomía universitaria que caracteriza a todas las casas superiores de estudios que forman parte del Sistema Nacional de Universidades, conforme a los parámetros establecidos en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional; normas a las cuales mientras no sean expulsadas del ordenamiento jurídico a través de procedimientos específicos previstos por la Constitución Política del Estado, son de cumplimiento obligatorio para la comunidad universitaria, incluidos todos los docentes, estudiantes y administrativos; y en el caso específico, para la impetrante de tutela, quien a tiempo de firmar los memorándums de designación como Docente de la Carrera de Farmacia de la UNSXX –Conclusión II.1–, se comprometió a respetar y cumplir su Estatuto Orgánico de donde emergen las demás normas reglamentarias –Conclusiones II.6, 7 y 8–, como ser el Reglamento en cuestión; de donde se concluye que ésta tiene la obligación de someterse al proceso administrativo instaurado en su contra –Conclusiones II.3, 4 y 5–, donde tenga la oportunidad de ser oída y juzgada previamente en un debido proceso, ante autoridades competentes, como ser el Tribunal Sumariante, siendo regulado por disposiciones jurídicas aplicables al caso en particular, como ser el Reglamento de Procesos Universitarios vigente, sobre el cual pueda asumir defensa, presentar pruebas idóneas, observando requisitos en cada instancia procesal y que concluya con una sentencia debidamente ejecutoriada; empero, no obstinarse pretendiendo ser sometida a la Ley de Procedimiento Administrativo, cuando la UNSXX tiene sus propias normas emitidas para tal efecto; o peor aún, procurando que este Tribunal sin existir causa ni objeto de tutela a través de esta acción de defensa, disponga la nulidad de todos los actos administrativos emergentes del citado proceso, dejando sin efecto un Reglamento que goza actualmente de constitucionalidad mientras el Tribunal Constitucional Plurinacional no se pronuncie al respecto, a través del mecanismo idóneo de impugnación; que no es la acción de amparo constitucional; puesto que, si la nombrada consideraba que esta norma era contraria al precepto constitucional del art. 93.II de la CPE, debió plantear una acción de inconstitucionalidad concreta dentro del citado proceso administrativo, cumpliendo todos los requisitos para tal efecto; por lo que, conforme a lo analizado anteriormente, corresponde denegar la tutela impetrada, sin ingresar al fondo de lo solicitado.
De lo expresado precedentemente, se tiene que el Juez de garantías, al denegar la tutela impetrada, obró correctamente, aunque con otros fundamentos.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 6/2016 de 5 de diciembre, cursante de fs. 191 a 196 vta., emitida por el Juez Público Civil y Comercial Tercero de Llallagüa del departamento de Potosí; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, sin ingresar al análisis del fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
MAGISTRADO
Fdo. Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
(…)
Tomando en cuenta la Sentencia y Autos Constitucionales citados, un juez o tribunal ordinario no puede pronunciarse sobre hechos inherentes a la constitucionalidad e inconstitucionalidad de una ley o de alguna norma o artículo, que por su naturaleza jurídica deben ser ventiladas, dilucidadas y resueltas a través de la acción de inconstitucionalidad concreta; por lo que el accionante no puede pretender que dentro de esta acción tutelar, protectora de derechos y garantías de las personas, el juez o el tribunal de apelación, codemandados, fallen sobre aspectos y normas inherentes a dichas circunstancias, porque de hacerlo se desvirtuaría la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y se afectaría su carácter sumarísimo y el principio de tutela judicial efectiva'” (las negrillas fueron añadidas).