AUTO CONSTITUCIONAL 0084/2018-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0084/2018-CA

Sucre, 15 de marzo de 2018

Expediente:              22869-2018-46-AIA

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Departamento:        La Paz

La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Efraín Chambi Copa, Senador Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de la Ley Municipal 458 de 28 de noviembre de 2017, emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, por ser presuntamente contraria a los arts. 13.I, 14.IV, 109, 115, 116.II, 120 y 297.I.3 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. SÍNTESIS DE LA ACCIÓN

I.1. Argumentos jurídicos de la acción

Por memorial presentado el 28 de febrero de 2018, cursante de fs. 24 a 37, el accionante demanda la inconstitucionalidad de la norma impugnada argumentando que el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto emitió la Ley Municipal 458 sobre control al expendio y consumo de bebidas alcohólicas; sin embargo, en la exposición de los motivos se advierte que la misma se basa en el art. 299.II.13 de la CPE; es decir, que desarrolla una competencia de carácter concurrente cuya legislación corresponde al nivel central del Estado, correspondiendo su reglamentación a los órganos ejecutivos conforme establece el art. 13 de la Ley 482 -de 9 de enero de 2014- “Ley de Gobiernos Autónomos Municipales”.

De acuerdo al art. 297.I.3 de la Norma Suprema, la legislación sobre competencias concurrentes corresponde al nivel central del Estado, por lo que, cualquier regulación contraria a esta norma es inconstitucional; por su parte, la Ley Municipal 458 emitida por el Concejo Municipal de El Alto desarrolla la competencia concurrente pertinente a la seguridad ciudadana, lo cual no le corresponde, sino que dicha competencia debió ser reglamentada por el ejecutivo municipal mediante Decreto Reglamentario concerniéndole a éste último ejecutar dicha competencia, concluyendo así que la Ley impugnada es inconstitucional por cuanto se desconocen las reglas de distribución competencial, llegando inclusive a absorber una facultad reservada para el Alcalde Municipal respecto a la reglamentación.

Asimismo, considera que la ley impugnada es inconstitucional en su contenido por cuanto en sus siete artículos creó un régimen sancionatorio regulando derechos, refiere que: “El artículo 1, respecto al objeto de la presente Ley establece lo siguiente: ‘La presente Ley tiene por objeto fortalecer la normativa que regula el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en la jurisdicción municipal del Alto, con la finalidad de prevenir y controlar la proliferación de actividades clandestinas determinando sanciones por la corresponsabilidad de los propietarios o responsables del bien inmueble donde funciona esta actividad ilegales. Con el fin de mejorar la seguridad ciudadana de los habitantes y estantes del municipio del Alto’” (sic); es decir, las sanciones se impondrán a quienes no tienen ninguna participación en las actividades comerciales propias de los inquilinos, anticresistas, etc.

El artículo 5, refiere sobre la corresponsabilidad del propietario o responsable del bien inmueble donde se ejerce la actividad económica de expendio y consumo de bebidas alcohólicas; sin embargo, de este artículo no se advierte ninguna razón suficiente para la existencia de esta responsabilidad por cuanto era necesario un nexo de causalidad entre un hecho, el daño o afectación y la consecuencia; por consiguiente, no se define cuál es la conducta a sancionar conforme al principio de legalidad y tipicidad, por lo que este criterio debe ser descartado del orden normativo debido a que afecta derechos fundamentales.

El artículo 6, desarrolla sanciones; sin embargo no se establece procedimiento administrativo sancionatorio, desconociéndose el derecho al debido proceso, existiendo una previsión vacía y discrecional por cuanto no se establecen mecanismos para resistir a la sanción.

Finalmente, el artículo 7, pretende asignar atribuciones y competencias por vía de Reglamento, desconociendo que toda competencia emana de la Constitución Política del Estado o de la ley; y contrariamente, establece que la ejecución y cobro de sanciones también se establecerá por reglamento, desconociendo que la regulación de derechos debe ser a través de ley y no así por reglamentación.

I.2. Petición

El accionante solicita se declare la inconstitucionalidad total de la Ley Municipal 458 emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto.

II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIÓN

II.1.  Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Norma Suprema y ejerce el control de constitucionalidad.

Al respecto, el art. 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la: “Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

A su vez, el art. 74 de ese cuerpo normativo, otorga legitimación activa para interponer esta acción a la: “…Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de esas Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

Por su parte, el art. 27.II del referido Código, desarrolla las causales de rechazo, en los siguientes casos:

“

a)    Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b)  Cuando sea presentada de manera extemporáneamente en los casos que así corresponda, o

c)  Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas nos corresponden).

II.2.  Sobre el control competencial de constitucionalidad

Al respecto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se pronunció a través de la SC 0033/2010 de 20 de septiembre, citando a su vez al                  AC 0046/2010-CA de 5 de abril, en el que refiriéndose a los alcances del control de constitucionalidad, señaló que: "En Bolivia, el Tribunal Constitucional, fue creado por la Constitución Política del Estado reformada en 1994, reconocimiento constitucional a partir del cual se afirma que existe un control de constitucionalidad concentrado, en cuya faceta reparadora de control de constitucionalidad, se encuentran tres brazos específicos de control a saber: El Control normativo, el control competencial y el control referente al respeto y vigencia de Derechos Fundamentales.

En cuanto al control normativo de constitucionalidad, señalo que: ‘…es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respeto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares’. Luego añadió que: ‘…el control sobre normas de carácter general y los efectos de las decisiones del control normativo de constitucionalidad, son los rasgos distintivos de esta modalidad de control de constitucionalidad, en relación con el control competencial y con el control de constitucionalidad referente al respeto y vigencia de derechos fundamentales’.

En cuanto al control competencial, sostuvo que: ‘…es aquel que tiene la finalidad de verificar el respeto a la garantía de la competencia plasmada en el Art. 31 de la Constitución abrogada y 122 de la Constitución vigente, para cuyo efecto, el recurso directo de nulidad es el mecanismo idóneo para controlar la vigencia de esta garantía. Entonces, el objeto de este brazo de control de constitucionalidad, se refiere a todos los actos de naturaleza administrativa o jurisdiccional con efectos particulares que puedan afectar la citada garantía, no encontrándose dentro de su alcance por tanto, las normas de carácter general, cuya protección encuentra cauce en el control normativo de constitucionalidad tal como se explicó’" (las negrillas y subrayado son añadidas).

Si bien este entendimiento se desarrolla en base a la Ley del Tribunal Constitucional abrogada, no es contrario a lo dispuesto por el actual Código Procesal Constitucional que regula los procesos constitucionales; al contrario, de acuerdo a la norma constitucional y el referido Código procesal, siguiendo el razonamiento precedente, corresponde especificar que los mecanismos de control ejercidos por la jurisdicción constitucional específicamente vienen a ser: el control normativo que comprenden las acciones de inconstitucionalidad y los controles previos de constitucionalidad; el control competencial que comprende el recurso directo de nulidad así como los conflictos de competencias; y el control referente al respeto y vigencia de Derechos Fundamentales que comprenden las acciones tutelares como tales.

Entre los mecanismos de control competencial se encuentra contemplado el conflicto de competencias que comprende la resolución de conflictos de: competencias y atribuciones entre órganos del poder público; competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas (ETA) y entre éstas, y; competencias entre las Jurisdicciones Indígena Originaria Campesina, Ordinaria y Agroambiental.

Respecto al conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del poder público, la SCP 0001/2015 de 5 de enero, sostuvo que: “El conflicto de competencias y atribuciones entre órganos de poder es un tipo de conflicto que se rige por el principio de residualidad en relación a los otros dos mecanismos procesales de resolución de conflictos competenciales, en atención a que los conflictos de los arts. 202.3 y 11 de la CPE, se encuentran identificados expresamente para dilucidar los conflictos derivados de un régimen de gobierno, con autonomías y descentralización e interjurisdiccionalidad”, entendiéndose así que este mecanismo corresponde ser activado cuando algún órgano constitucional considere que otro órgano toma decisiones arrogándose sus atribuciones otorgadas al primero por la Norma Suprema o las leyes correspondientes.

Con relación al conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las ETA y entre éstas, conforme al art. 92 del CPCo procederá como conflicto positivo, cuando una de estas entidades entienda que la otra ejerce una determinada competencia que no le corresponde de acuerdo a la Constitución Política del Estado o la ley; asimismo, procederá como conflicto negativo, cuando ninguno de estos niveles de gobierno asuma las competencias atribuidas por la Norma Suprema o la ley, esta última también puede proceder por declinatoria a solicitud de cualquier persona natural o jurídica conforme dispone el art. 98 del CPCo.

Sobre el particular, se entiende por competencia como la titularidad de atribuciones ejercitables sobre aquellas materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley; por consiguiente, el conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las ETA y entre éstas, sea positivo o negativo, pretende dirimir a qué entidad corresponde la titularidad de atribuciones o facultades -sean éstas legislativas, reglamentarias, ejecutivas, fiscalizadoras o deliberativas- sobre determinada materia.

Por consiguiente, siendo que el conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las ETA y entre estas, tiene como finalidad dirimir atribuciones asignadas; por especialidad queda fuera de su objeto el control normativo de constitucionalidad; es decir, que mediante conflicto de competencias no corresponde contrastar el contenido de preceptos con la Constitución Política del Estado, sino que debe limitarse a dilucidar a que entidad corresponde determinada competencia; cosa similar ocurre con el conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del poder público que tiene como objeto dilucidar a que Órgano del Estado corresponden determinadas atribuciones, lo que tampoco implica control normativo de constitucionalidad.

Consecuentemente, mediante control normativo de constitucionalidad no se podrá dilucidar la titularidad de atribuciones de una entidad sobre determinada materia, por cuanto este aspecto se encuentra dentro del ámbito del conflicto de competencias respectivo; consecuentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta no es la vía idónea para dirimir competencias, aspecto así también comprendido por éste Tribunal en la SCP 0036/2017 de 25 de septiembre, respecto al conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las ETA y entre estas, estableciéndose que: “…en el presente caso, el accionante advierte y denuncia un conflicto que encuentra su raíz en una Ley Municipal en materia autonómica, cuya validez cuestiona en razón a que fue emitida por un órgano de un nivel de gobierno, que actuó como emisor supuestamente, fuera de las competencias que constitucionalmente le fueron asignadas, problemática que en los términos expuestos por el primer nombrado radica en la falta de competencia del órgano emisor y cuya discusión y dilucidación debe efectuarse dentro del marco procesal previsto; es decir, por vía del Conflicto de competencia entre el nivel central del Estado y las ETA y entre estas, y no así por la acción de inconstitucionalidad abstracta, puesto que si bien en ambos casos se refiere a vulneraciones al texto constitucional en su sentido más general, son los presupuestos específicos, que configuran la problemática concreta, los que en definitiva determinan la vía procesal idónea, aspecto que no fue observado por el accionante, quien sin establecer la pertinencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta, pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de una Ley Municipal Autónoma -en el alcance conceptual de los arts. 85.III y 93 del CPCo- por haber sido emitida fuera del marco competencial desarrollado en la Tercera Parte, Título I, Capítulo Octavo de la Constitución Política del Estado, confundiendo sucesiva y reiteradamente el objeto jurídico de su acción y omitiendo considerar el conflicto de competencias como una vía idónea, para la solución de la problemática planteada”.

Finalmente, el mismo fallo estableció que: “El razonamiento antes formulado, impide ab initio y conforme al margen de razonabilidad, que la justicia constitucional ingrese a considerar el fondo de la demanda de inconstitucionalidad abstracta de toda la norma en general y de los arts. 1, 4 incs. c) y e), 9, 11, 13, 15, 19, 20, 21 y 28 de la Ley Municipal Autónoma que son específicamente cuestionados en el cuerpo de la demanda, porque conforme se tiene señalado, resulta imprescindible e inexcusable verificar previamente si la Ley como texto normativo fue emitido en ejercicio de una competencia constitucionalmente prevista a favor del órgano emisor de la ETA, extremo que no podrá ser dilucidado si no es mediante la vía idónea, esto es conforme a los argumentos y petitorio formulado expresamente por el demandante, el conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz” (las negrillas son nuestras).

II.3.  Análisis del caso concreto

En el caso presente, se demanda la inconstitucionalidad total de la Ley Municipal 458 “Ley de Corresponsabilidad de los propietarios o responsables de bienes inmuebles donde funcionan actividades clandestinas de expendio y consumo de bebidas alcohólicas” de 28 de noviembre de 2017, emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto.

Del contenido de la demanda de inconstitucionalidad abstracta, se advierte que el accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad de la Ley Municipal 458, argumentando que ésta Ley es contraria al orden competencial establecido en la Constitución Política del Estado por cuanto el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto habría legislado sobre seguridad ciudadana, materia que en el orden competencial se constituiría en una competencia de carácter concurrente, conforme dispone el art. 299.II.13 de la CPE, en cuyo motivo no correspondería a ésta entidad legislar sobre dicha materia, debido a que corresponde al nivel central del Estado emitir legislación sobre competencias de carácter concurrente; por otra parte, alega que correspondía al ejecutivo municipal de la ETA, reglamentar y ejecutar sobre la competencia mencionada y no al legislativo municipal, conforme lo establece el art. 297.I.3 de la CPE.

De acuerdo a estos argumentos, se advierte que el accionante pretende que mediante una acción de inconstitucionalidad se dirima un conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto sobre la emisión de la Ley Municipal 458, por cuanto su carga argumentativa se concentra en cuestionar la competencia de la ETA respecto a la emisión de una ley en materia de seguridad ciudadana; asimismo, se manifiesta que sobre la referida competencia no corresponde al Concejo Municipal de El Alto emitir legislación, sino que corresponde al ejecutivo municipal de la misma ETA emitir reglamentación; controversia propia de un conflicto entre órganos de poder.

 

Por consiguiente, de acuerdo con el Fundamento Jurídico II.2 del presente Auto Constitucional, resulta pertinente establecer que mediante la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, no corresponde dilucidar problemáticas referidas a conflictos competenciales, pues es el legislador ordinario ha previsto acciones específicas para ello, en el caso en particular el conflicto entre el nivel central del Estado y la ETA, y el conflicto entre órganos de poder, sin que puedan ser sustituidas por la acción de inconstitucionalidad abstracta, de donde tiene la imposibilidad de admitir la presente acción.

En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta no cumplió con los requisitos exigidos por el Código Procesal Constitucional.

 

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 27.II inc. c) del Código Procesal Constitucional, resuelve: RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad abstracta, planteada por Efraín Chambi Copa, Senador Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad total de la Ley Municipal 458 emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto.

Al Otrosí 1.- Estese a lo principal.

Al Otrosí 2.- Téngase por adjuntada la documentación presentada.

Al Otrosí 3.- Constitúyase domicilio procesal en la Oficina de Notificaciones de este Tribunal Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

No interviene la Magistrada Julia Elizabeth Cornejo Gallardo, por no estar de acuerdo con la decisión asumida.

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas           MSc. Brígida Celia Vargas Barañado

               MAGISTRADA                                        MAGISTRADA