SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0380/2018-S2
Fecha: 24-Jul-2018
Sucre, 24 de julio de 2018
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 22750-2018-46-AAC
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución de 8 de febrero de 2018, cursante de fs. 1374 a 1380, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Daniel Armando Pasquier Rivero y Enrique Orlando Peña Gorrio en representación legal del Colegio Mayor Santo Tomás de Aquino Santa Cruz Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.) contra Eduardo Mauricio Garcés Cáceres, Gerente Distrital Santa Cruz I del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 5 de febrero de 2018, cursante de fs. 24 a 30 vta., la parte accionante, expresa los siguientes fundamentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 29 de noviembre de 2017, servidores públicos del SIN, afirmando que se encontraban debidamente autorizados por la Gerencia Distrital Santa Cruz I del SIN, se apersonaron al Colegio Mayor Santo Tomás de Aquino S.R.L., para efectuar la clausura de ese establecimiento educativo, hasta que se efectúe el pago total de la deuda tributaria contenida en los Proveídos de Inicio de Ejecución Tributaria 5799/2013, 5800/2013, 5801/2013, 5802/2013 y 331770000358; por lo que, procedieron a colocar el precinto de clausura 12902, en la puerta de ingreso de la Dirección del establecimiento y labraron el Acta de Clausura 5456.
Considera vulnerado su derecho al debido proceso en su vertiente de derecho a la predictibilidad y legalidad de los actos de los Órganos del Estado, en mérito a que la medida adoptada de clausura se basó como fundamento jurídico en el art. 110.6 del Código Tributario Boliviano (CTB) -Ley 2492 de 2 de agosto de 2003-, lo que implica que la Administración Tributaria, para proceder a la clausura del establecimiento debió previamente aplicar todas y cada una de las medidas coactivas detalladas en la referida norma, o en su defecto, justificar la imposibilidad de aplicarlas, situación que de manera inmotivada y discrecional no ocurrió en el presente caso; por lo que, la aplicación de esta medida de ejecución de manera directa, por parte del SIN, ante la no cancelación de los adeudos tributarios, no resulta idónea ni legal, tampoco justa, equitativa ni acorde al procedimiento descrito en la norma precedentemente señalada; tal medida coarta de manera abusiva el funcionamiento de dicha Unidad Educativa, conculcando de esa manera el debido proceso, además de los derechos al trabajo y a la libre empresa, impidiendo así que se cuenten con los ingresos necesarios para obtener recursos que permitan de algún modo el pago del adeudo tributario.
Sostiene que se vulneró también el debido proceso en su vertiente de aplicación objetiva de la ley, vinculado al valor constitucional de seguridad jurídica, al clausurar dicha Unidad Educativa el 29 de noviembre de 2017; toda vez que, la realidad jurídica que impone el citado art. 110.6 del CTB, no se cumplió objetivamente, cuyo acto abusivo motiva la presente acción tutelar para proteger la aplicación objetiva de la ley; por cuanto, se efectuó un procedimiento de ejecución fuera de norma.
Finalmente, acusa la lesión del derecho al trabajo; debido a que, el objeto del Colegio es educativo y está destinado a ofrecer servicios en el área preescolar, primaria y secundaria; empero, la Administración Tributaria pasó por alto el valorar precisamente la naturaleza del servicio que presta el contribuyente, ahora accionante, ya que al tratarse de una institución dedicada a la educación, se debe realizar un tratamiento diferenciado, y aplicar lo señalado por el art. 170 del CTB, que establece que la posibilidad de convertir la sanción de clausura por el pago inmediato de una multa equivalente a diez veces del monto no facturado, siempre que se trate de una primera infracción; considera que en todo caso, si la norma precitada no fuera aplicable al caso concreto, la Administración Tributaria debería valorar la naturaleza de la actividad que se desarrolla para la aplicación de las sanciones administrativas y agotar absolutamente todas las medidas coactivas previstas en el art. 100 del citado Código, previa a la aplicación de la clausura, ya que el cese de actividades de este establecimiento implica la vulneración de derechos colectivos de su alumnado, con el inminente riesgo de causar daño irreparable e irremediable; debido a que, de mantenerse esta determinación se imposibilitaría la inscripción del alumnado, afectando de forma permanente el desarrollo de la actividad laboral con la aplicación de una medida coactiva que no cumplió con la norma citada precedentemente.
A través de la presente acción tutelar no se impugna el quantum de la deuda tributaria, sino el ilegal procedimiento de ejecución tributaria.
I.2. Derechos supuestamente vulnerados
Alega la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de predictibilidad, legalidad y aplicación objetiva de la ley, vinculado al principio de la seguridad jurídica; y en consecuencia, al trabajo, citando al efecto los arts. 46, 115.II y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE)
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia: a) Se disponga la nulidad del acto ilegal o indebido, consistente en la clausura efectuada el 29 de noviembre de 2017, ejecutada con el Precinto 12902 y el Acta 5456; y, b) Ordene se aplique el procedimiento de ejecución tributaria dando estricto cumplimiento a lo establecido en el art. 110 del CTB y demás normativa reglamentaria.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Efectuada la audiencia de la acción de amparo constitucional, según consta en el acta cursante de fs. 1368 a 1374, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El abogado de la parte accionante ratificó íntegramente el contenido de la acción de amparo presentada por su parte.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Eduardo Mauricio Garcés Cáceres, Gerente Distrital Santa Cruz I del SIN, por informe escrito, cursante de fs. 1360 a 1366, señaló lo siguiente: 1) En cuanto a la supuesta vulneración al debido proceso en su vertiente de predictibilidad y legalidad, se tiene que en el marco de los arts. 66 y 100 del CTB, la Administración Tributaria inició procesos de determinación contra el contribuyente a través de órdenes de verificación con alcance al Impuesto al Valor Agregado (IVA), por distintos periodos de la gestión 2010 a 2013, requiriéndose una serie de documentos que no fueron presentados; por lo cual, se labraron las diversas actas por contravenciones tributarias, luego se generaron las vistas de cargo y posteriormente se pronunciaron las Resoluciones Determinativas. Ante la omisión de pago y vencido el plazo, se remitieron los antecedentes a la Unidad de Cobranza Coactiva y la toma de medidas necesarias destinadas al cumplimiento efectivo del pago. No obstante haberse verificado si el contribuyente cuenta con inmuebles a su nombre -según reporte del Sistema Nacional de Registro Público (SINAREP) de Derechos Reales (DD.RR.)-, solicitarse la retención de fondos mediante la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), observado que en el registro de la Contraloría General del Estado (CGE), el contribuyente refleja pliego de cargo por el adeudo determinado y solicitado información de registro de propiedad de vehículos ante el Órgano Operativo de Tránsito, el citado contribuyente no tuvo ni tiene la intención de cancelar el adeudo tributario, ya sea procediendo al pago, acogerse a facilidades de pago o presentar garantías; en tal razón, correspondía la clausura del Colegio Mayor Santo Tomás de Aquino Santa Cruz S.R.L., conforme dispone el art. 110.6 del CTB, quedando así desvirtuado el agravio alegado por el accionante; 2) La Administración Tributaria cumplió el proceso de determinación y aplicó efectivamente el Código Tributario Boliviano mediante las medidas coactivas, siendo ellas facultativas y no limitativas, y que a pesar de su uso progresivo al no honrarse la deuda ni existir interés del contribuyente, se practicó la clausura; por lo que, se desvirtúa la lesión al debido proceso en su vertiente de aplicación objetiva de la ley, vinculado al valor constitucional de seguridad jurídica; 3) Se omitió observar el principio de subsidiariedad; toda vez que, el Colegio accionante al no cancelar el adeudo tributario a pesar de las medidas coactivas tomadas de manera previa, estaba facultado de hacer uso de los mecanismos internos para el levantamiento de las mismas, como efectuar el pago, solicitar facilidades para cumplir el adeudo u otorgar alguna garantía, más aún si no impugnó el acta de clausura en sede administrativa; en consecuencia, no agotó los medios que franquea la ley, tanto internos dentro de la misma entidad como también externos, mediante la impugnación del acto administrativo que dispuso la clausura; en ese entendido, no se respetó el principio de subsidiariedad; y, 4) Si bien la Norma Suprema resguarda el derecho al trabajo y el ejercicio del comercio como es el servicio privado de educación, no es menos cierto que también su ejercicio se encuentra limitado cuando afecte al bien colectivo; puesto que, el no recaudar impuestos efectivamente, repercute en el Presupuesto General del Estado para proyectos de inversión pública; por consiguiente, es irrelevante el argumento de que se lesionan los derechos al trabajo y al ejercicio del comercio frente a la negativa de cumplimiento de obligaciones tributarias; pidiendo se deniegue la tutela impetrada.
I.2.3. Resolución
La Jueza Pública Civil y Comercial Vigésima Novena de la Capital del departamento de Santa Cruz, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 8 de febrero de 2018, cursante de fs. 1374 a 1380, concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad demandada declare la nulidad del Acta de Clausura por no Pago de Deuda Tributaria 00005456 de 29 de noviembre de 2017 y consiguientemente, cese la clausura y se aplique el procedimiento de ejecución tributaria de manera objetiva, dando cumplimiento a los preceptos legales que rigen la materia, tomando en cuenta no aplicar normativa declarada inconstitucional, todo de acuerdo a los siguientes fundamentos:
i) Se aplicó el art. 110 del CTB de manera arbitraria, considerando que de acuerdo al numeral 6 del mismo artículo, la medida de clausura solo será ejecutada cuando la deuda tributaria no hubiera sido pagada por efecto de la aplicación de las medidas coactivas previstas en los numerales precedentes o por no ser posible su aplicación y de acuerdo a lo establecido en el parágrafo IV del art. 164 del citado Código; por otra parte, no se llegó a aplicar el numeral 1 del citado art. 110 del referido cuerpo legal; es decir, la intervención de la gestión del negocio del deudor, pues no se evidencia que se hubiera puesto un interventor que emita informe en el que se indique que no hay activo para hacer efectivo el pago de la deuda, por lo que se aplicó la medida más rigurosa sin considerar que se trata de una unidad educativa, conculcándose efectivamente el debido proceso; ii) La Administración Tributaria vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa, previstos en el art. 115 de la CPE, al no haber agotado las acciones necesarias para declarar agotado el patrimonio del contribuyente, el ente fiscal hizo una valoración que no se encontró bienes, pero este es un informe insuficiente; pues, correspondía aplicar el punto 1. del art. 110 del CTB, que es la intervención del negocio del deudor. Si bien el acta de clausura cumple la función de una resolución sancionatoria, no concede al administrado su derecho a la defensa, por el cual pueda ser escuchado por autoridad competente; asimismo, tampoco le otorga oportunidad alguna para presentar pruebas antes que su actividad comercial sea clausurada; por otro lado, si bien es posible la impugnación del acta que ordenó la clausura, dicha permisión es posterior a la consumación de la sanción, cuando ya el nombrado derecho fue violentado; y, iii) La transgresión al debido proceso no encuentra justificativo en la finalidad de luchar contra la evasión fiscal, prevista en el art. 325 de la CPE, pues ésta, bajo ninguna circunstancia puede suprimir derechos fundamentales como el debido proceso, al trabajo y a la educación; toda vez que, resultaría legítima la medida de clausura, siempre que dicha penalidad cumpliera con las exigencias y estándares de un proceso justo y la aplicación correcta de la ley; es decir, que la sanción haya surgido de un proceso en el que se respete su contenido esencial, garantizando los derecho a la defensa, al debido proceso, a la educación y al trabajo, para que éste, una vez conocido el cargo por el que se le acusa, tenga la posibilidad de presentar las pruebas que desvirtúen la acusación, así como poder impugnar la resolución sancionatoria aplicada. La directa imposición de la sanción de clausura de locales comerciales sin agotar otros medios coactivos de cobro de ejecución tributaria prescindiendo de las garantías y derechos, lesiona efectivamente los derechos precitados, tanto del deudor como del personal trabajador y de los estudiantes que forman parte y dependen del funcionamiento del establecimiento educativo, porque con la clausura se ven restringidos de generar recursos económicos y con ello, incluso se estaría ante una afectación de otros derechos conexos, como la educación y la alimentación, dejando de lado el mandato constitucional de proteger el derecho al trabajo, en condiciones estables, equitativas y satisfactorias en todas sus formas. Por otra parte, tomando en cuenta que el parágrafo II del art. 164 del CTB, que determina que concluida la actuación, se procederá a la clausura inmediata del negocio fue declarado inconstitucional por la SCP 0100/2014 de 10 de enero, no correspondía su aplicación.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Informe de 27 de noviembre de 2017, el Jefe del Departamento Jurídico y de Cobranza Coactiva del SIN, recomendó la clausura por no pago de adeudos tributarios ejecutoriados, al contribuyente Colegio Mayor Santo Tomás de Aquino S.R.L. -entidad ahora accionante- (fs. 1343 a 1345).
II.2. Cursa el Acta de Clausura 5456 por no pago de deuda tributaria, emitida el 29 de noviembre de 2017, dentro del proceso de ejecución tributaria seguido contra el Colegio Mayor Santa Tomás de Aquino S.R.L., por los Títulos de Ejecución Tributaria con PIET 5799/2013, 5800/2013, 5801/2013, 5802/2013 y 331770000358. El Acta señala que funcionarios del SIN se constituyeron en la av. Tercer Anillo Externo sin número de la zona Villa Rosario, Urbanización (UV) ET 14, manzana OEO3 de Santa Cruz de la Sierra, a objeto de proceder a la clausura hasta el pago total de la deuda tributaria, habiéndose adherido el precinto de Clausura 12902 (fs. 1346).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante denuncia que la autoridad demandada vulneró su derecho al debido proceso en sus vertientes de predictibilidad, legalidad y aplicación objetiva de la ley vinculado al principio de la seguridad jurídica, y como consecuencia, el derecho al trabajo, toda vez que la clausura efectuada por el SIN, como una medida directa de ejecución, ante el no pago de los adeudos tributarios, no resulta ser una medida idónea ni acorde al procedimiento, establecido por el art. 110 numeral 6 de la Ley 2492 (CTB), por cuanto se ha procedido a realizar un procedimiento de ejecución fuera del marco normativo, vulnerándose de manera directa el derecho al trabajo, así como los derechos colectivos a la educación, en razón a que el objeto del Colegio es eminentemente educativo, destinado a ofrecer servicios en el área pre escolar, primaria y secundaria, por lo que la clausura efectuada puede causar un daño irreparable e irremediable, puesto que de mantenerse la medida se imposibilitaría la inscripción del alumnado, a través de la aplicación de una medida coactiva que no cumplió con la norma citada precedentemente.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) El derecho al debido proceso; b) Los principios de la actividad administrativa; c) Sobre el principio de proporcionalidad; d) Interpretación de la legalidad ordinaria; y, e) Análisis del caso concreto.
III.1. El derecho al debido proceso
El debido proceso se encuentra previsto en el art. 115.II de la CPE que señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” postulado que se complementa con el contenido del art. 117.I constitucional que establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”.
Conforme a dichas normas, y como lo ha entendido la jurisprudencia constitucional, el principio, derecho y garantía del debido proceso debe ser aplicado tanto al ámbito judicial como administrativo, y ha sido entendido por la SC 160/2010-R de 17 de mayo, entre otras, como:
…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos…
La SCP 0978/2016-S2 de 7 de octubre[1] sobre el derecho a la defensa, estableció que el mismo se materializa como la facultad constitucionalmente reconocida a favor de toda persona, dentro del ámbito judicial o administrativo, a ser oída y hacer prevalecer sus razones en el proceso a través de sus propios argumentos, contraviniendo y objetando aquellos producidos por la parte contraria, solicitando la producción de pruebas y evaluaciones que considere pertinentes, así como el derecho a activar todos los recursos que la ley le otorga.
De acuerdo a ello, el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, conforme se ha visto, señala que la Administración se regirá por el principio de sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso.
III.2. Los principios de la actividad administrativa
Los principios generales de la actividad administrativa se encuentran previstos en el art. 4 de la LPA y entre ellos se encuentran:
1) Principio de legalidad y presunción de legitimidad: Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario.
Al respecto, el principio de presunción de legitimidad fue desarrollado por la SC 95/01 de 21 de diciembre[2], señalando que el mismo se funda en la razonable suposición que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente al tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución; es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, pues, se presume que fue emitido observando las reglas del debido proceso y respetando el derecho a la defensa. En similar sentido, la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre[3] sostuvo que dicho principio implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; por lo que, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución Política del Estado, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Entendimiento que fue reiterado, entre otras, por la SCP 0411/2017-S1 de 12 de mayo.
2) Principio de buena fe; según el cual, en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume la buena fe, y que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo.
La jurisprudencia constitucional también desarrolló este principio en la SC 95/01[4], señalando que el mismo, exige que la actividad pública se realice en un clima de confianza que permita a los particulares, mantener una razonable certidumbre respecto a las decisiones y resoluciones emanadas de la Administración.
3) Principio de proporcionalidad; de acuerdo al mismo “…la administración pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento” (las negrillas son nuestras) -art. 4 inc. p) de la LPA-.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1464/2004-R, reiterada entre otras, por la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, señala que la potestad discrecional de la Administración, es una libertad de elección entre alternativas igualmente justas; potestad que tiene límites; pues, siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma; y el acto, debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó.
Cabe señalar que la proporcionalidad es un principio general de la actividad administrativa, conforme se analizará en el siguiente Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.
4) Principio de informalismo; el mismo manda que la “…inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo” -art. 4 inc. l) de la LPA-.
Sobre este principio, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, estableció que consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después; por ejemplo, la errónea calificación del recurso, y que dicha excusación debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, aplicando el principio pro actione, cuyo Fundamento Jurídico III.2, dispone:
…para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados....
Junto a dichos principios, debe mencionarse al de favorabilidad; en virtud al cual, el intérprete se encuentra obligado a optar por el entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional; así concluyó la SCP 1086/2012 de 5 de septiembre, al sostener que: “Ambos principios; es decir, el de informalismo y el de favorabilidad, deben impregnar toda la labor administrativa en pro del administrado, con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del mismo”.
Es así, que en el ámbito administrativo, a partir de los principios de legalidad, presunción de legitimidad, buena fe, proporcionalidad e informalismo, se concluye que: i) Toda la actividad administrativa está siempre limitada por la Constitución Política del Estado y las leyes; ii) Los actos, decisiones y resoluciones administrativas, para tener validez, deben ser dictadas por autoridad competente; iii) Las decisiones que asuma la Administración, además de ser legales, deben ser proporcionales; es decir, que los medios utilizados tienen que ser adecuados y necesarios para lograr el cumplimiento de los fines de la norma y que deben ponderarse los aspectos favorables y desfavorables para los derechos del administrado, así como para los fines de la Administración, especialmente en las resoluciones o decisiones que lo involucren; y, iv) Las decisiones y resoluciones de la administración son impugnables a través de los recursos administrativos previstos en la ley, los cuales deben ser interpretados a partir del principio de informalismo expresamente señalado en la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el principio de favorabilidad, y dentro de éste, el principio pro actione.
III.3. Sobre el principio de proporcionalidad
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de proporcionalidad fue concebido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional -SCP 2299/2012 de 16 de noviembre- no solo como una prohibición de exceso en la actuación del poder, con el entendido que las autoridades de los diferentes órganos del poder público y las instituciones del Estado, actúen conforme a la competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado, sino también, como una exigencia para que sus funciones sean realizadas bajo limitaciones y responsabilidades que la Norma Suprema establece, como el respeto a los derechos fundamentales. En ese entendido, el ejercicio de las funciones y competencias de las autoridades requiere proporcionalidad, en especial, cuando interfiere en el ejercicio de derechos fundamentales; por cuanto, una actuación desproporcionada, quebranta las bases fundamentales del Estado Constitucional.
El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la citada SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública; por cuanto, el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.
III.4. Interpretación de la legalidad ordinaria
Al respecto, la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, en cuanto a la apertura de la jurisdicción constitucional, por la ruptura del sistema constitucional imperativo, en el Fundamento Jurídico III.1, desarrolló lo siguiente:
Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas en los arts. 18 y 19 de la Constitución, ante violaciones a los derechos y garantías constitucionales, ocasionadas por una interpretación que tenga su origen en la jurisdicción ordinaria, que vulnere principios y valores constitucionales.
Esto significa que los órganos de la jurisdicción ordinaria deben sujetar su labor interpretativa a las reglas admitidas por el derecho, con plena vigencia en el derecho positivo, que exige que tal labor se la realice partiendo de una “interpretación al tenor de la norma (interpretación gramatical), con base en el contexto (interpretación sistemática), con base en su finalidad (interpretación teleológica) y los estudios preparatorios de la ley y la historia de formación de la ley (interpretación histórica)” (Cfr. Cincuenta años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional Alemán , pág. 2); reglas o métodos de interpretación que en algunas legislaciones, han sido incorporados al ordenamiento jurídico positivo (así, art. 3.1 del Código civil español).
Las reglas de la interpretación aludidas, operan como barreras de contención o controles, destinadas a precautelar que a través de una interpretación defectuosa o arbitraria, se quebranten los principio constitucionales aludidos; de modo que debe ser previsible, tanto en relación a los medios empleados cuanto en relación al resultado alcanzado; pues la interpretación de una norma no puede conducir a la creación de una norma distinta de la interpretada.
En este orden, conviene precisar que la interpretación sistemática o contextualizada, puede extenderse, según los casos, al artículo del cual forma parte el párrafo o inciso analizado; al capítulo o título al que pertenece; al sector del ordenamiento con el que se vincula o pertenece; o al ordenamiento en su conjunto; y finalmente, de manera inexcusable, con las normas, principios y valores de la Constitución, dado que de todas las interpretaciones posibles que admita una norma, debe prevalecer siempre aquella que mejor concuerde con la Constitución.
Es así, que la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, en el Fundamento Jurídico III.1, precisó que ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela, señalando al respecto lo siguiente:
De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales.
La mencionada línea jurisprudencial fue también ratificada por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1737/2014 de 5 de septiembre y 0570/2017-S3 de 19 de junio.
III.5. Análisis del caso concreto
La parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de aplicación objetiva de la ley, vinculado al valor constitucional de seguridad jurídica; toda vez que, lo dispuesto por el art. 110.6 del CTB, no se aplicó de manera objetiva, ya que la autoridad demandada procedió a realizar un acto de ejecución coactiva de manera desproporcionada y sin seguir el procedimiento delineado por la precitada norma; a consecuencia de ello, se lesionó su derecho al trabajo, en razón a que el objeto del Colegio clausurado, es eminentemente educativo, por lo que al efectuarse la medida de la clausura, prescindiendo del procedimiento de ejecución establecido por ley, se ha conculcado el derecho al trabajo y a la libre empresa, con el inminente riesgo de causar un daño irreparable e irremediable.
Analizados los antecedentes del caso, se observa que las denuncias efectuadas por la parte accionante son evidentes; por cuanto, el acto impugnado, al haberse dispuesto la clausura prescindiendo de otras medidas que se encuentran establecidas en la normativa tributaria, no ha seguido el procedimiento señalado en el art. 110 del CTB.
En efecto, el numeral 6 de la citada norma legal, señala que la medida de clausura solo será ejecutada cuando la deuda tributaria no hubiera sido pagada por efecto de la aplicación de las medidas coactivas previstas en los numerales precedentes, o de manera excepcional por no ser posible su aplicación, y de acuerdo a lo establecido en el parágrafo IV del art. 164 del CTB. Entre dichas medidas coactivas, previstas en los numerales precedentes, se tiene el numeral 1 del citado art. 110 del aludido Código; es decir, la intervención de la gestión del negocio del deudor, correspondiente a la deuda, la cual debió intentarse previamente, para que el interventor emita el informe correspondiente, en el que se indique que no existe activo para hacer efectivo el pago de la deuda; por lo que, al no haberse actuado conforme a la norma citada, se aplicó directamente la medida más rigurosa, sin considerar que se trata de una unidad educativa, conculcándose efectivamente el debido proceso en sus vertientes de legalidad y aplicación objetiva de la ley, al no haber ejecutado todas las acciones necesarias para declarar agotado el patrimonio del contribuyente.
Si bien el ente fiscal señaló que no se encontraron bienes, dicho informe resulta insuficiente; pues, correspondía aplicar otras medidas como la consignada en el punto 1 del art. 110 del CTB; por lo que, efectivamente, la decisión del demandado se constituye en una determinación excesiva y arbitraria, toda vez que, la actividad administrativa está limitada por la Constitución Política del Estado y por las leyes relativas a la materia, ya que los actos, decisiones o resoluciones administrativas deben cumplir con los estándares de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo.
Además de lo anotado, es evidente que la decisión asumida en el acto impugnado, resulta a todas luces desproporcionada respecto a la afectación del derecho al trabajo y a la educación; pues, si bien esta medida está prevista en la normativa tributaria y se destina a hacer efectivo el cobro; empero, la misma debe imponerse, por una parte, conforme a la ley y en los límites que ésta permite, así como en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la Norma Suprema y las leyes; y, por otra, aún se cumpla con los requisitos previstos en las leyes, las determinaciones de la administración deben ser proporcionales, analizando la idoneidad o adecuación de la medida, así como su necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; en el caso, es posible afirmar que la clausura, si bien se constituye en una medida coactiva para el cobro de la deuda tributaria, no se puede soslayar que la autoridad demandada debió previamente imponer otras medidas menos lesivas a los derechos de la parte accionante.
Finalmente, en cuanto al principio de proporcionalidad, se advierte que se debió efectuar una ponderación, entre los beneficios obtenidos con dicha medida en cuanto a la efectividad del pago y la restricción a los derechos de la parte accionante; ya que la administración pública debe ser especialmente cuidadosa a momento de fundamentar una medida tan restrictiva como la clausura, además considerar la vinculación de otros derechos conexos como al trabajo y a la educación, que pueden ser vulnerados al imponerse una medida de esa naturaleza, como ocurre en el presente caso con la clausura de un establecimiento educativo. En consecuencia, se tiene que la Administración Tributaria, previo a la clausura, debió agotar las medidas coactivas señaladas en la citada norma legal, al haber prescindido de ellas, derivó en la comisión de un acto lesivo.
Por otra parte, es necesario puntualizar que la vulneración del derecho al debido proceso, no encuentra justificativo en la finalidad de luchar contra la evasión fiscal, que se encuentra prevista en el art. 325 de la CPE; pues, es evidente que bajo ninguna circunstancia es viable la supresión de derechos fundamentales, reiterando que si bien la medida de clausura se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico tributario; sin embargo, dicha penalidad debe ser de última ratio, más aún tratándose de una unidad educativa, que si bien es privada, forma parte del sistema educativo boliviano y reconocida por el Estado, conforme establecen los arts. 77 y 88 de la CPE.
Consiguientemente, conforme a los razonamientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la imposición de la sanción de clausura del establecimiento educativo, no resulta idónea ni acorde a lo dispuesto en el art. 110.6 del CTB y vulnera efectivamente el debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; en su vertiente de aplicación objetiva de la ley, tomando en cuenta que el principio de legalidad previsto en el art. 180 de la CPE, en su aplicación, no es limitativo únicamente para la justicia ordinaria, sino en cualquier tramitación o proceso administrativo, como se señala en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo; y, como consecuencia de ello, tal medida afecta otros derechos conexos; por lo que, una sanción de tal magnitud, bajo ninguna circunstancia puede ser aplicada sin previamente agotar todas las medidas establecidas en la normativa de la materia, teniendo presente las particulares circunstancias de cada caso.
En consecuencia, la Jueza de garantías al conceder la tutela solicitada, actuó correctamente.
POR TANTO
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
[1]El FJ III.2, establece: “…el derecho a la defensa se materializa como la facultad constitucionalmente reconocida a favor de toda persona, dentro del ámbito judicial o administrativo, a ser oída y hacer prevalecer sus razones en el proceso a través de sus propios argumentos, contraviniendo y objetando aquellos producidos por la parte contraria, solicitando de ser necesario la producción de pruebas y evaluaciones que considere pertinentes, así como activar todos los recursos que la ley le otorga; por lo que presupone la participación activa de quien podría resultar afectado por las actuaciones judiciales o administrativas (…)
Concluyéndose en consecuencia, que el derecho a la defensa es la facultad de un individuo sometido a contienda judicial o proceso administrativo a conocer el estado del proceso y en consecuencia impugnar o contradecir las pruebas y providencias o decisiones que resulten adversas a sus intereses; a este efecto, el ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado a través del debido proceso, reconocido como derecho, principio y garantía, por lo que implica la posibilidad real y cierta de acudir ante los órganos jurisdiccionales en demanda de justicia mediante el ejercicio de la facultad que la propia constitución le otorga de que todos los actos jurisdiccionales sean razonables y se hallen encaminados a una cabal defensa personal de sí mismo o de sus derechos durante el juicio”.
[2]El Considerando V.2, establece que el principio de presunción de legitimidad se funda: “en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y defensa”.
3El FJ III.1.1, señala: “El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: “La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso”; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que “El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables”.
Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: “ I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley”.
[4]El Considerando V.2, refiere que dicho principio exige que: “…la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos (particulares) mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas”.
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 8 de febrero de 2018, cursante de fs. 1374 a 1380, pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial Vigésima Novena de la Capital del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los términos dispositivos establecidos por la Jueza de garantías y conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.