FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE DE LA DCP 0073/2019
Fecha: 18-Oct-2019
FUNDAMENTACIÓN DE VOTO DISIDENTE DE LA DCP 0073/2019
Sucre, 18 de octubre de 2019
SALA PLENA
Magistrada Disidente: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales autónomas
Expediente: 09177-2014-19-CEA
Departamento: Cochabamba
En la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de la Carta Orgánica Municipal (COM) presentada por Francisca Colque Urquieta, Presidenta del Concejo Municipal de Capinota, provincia del mismo nombre del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES RELEVANTES DEL VOTO PARTICULAR
La suscrita Magistrada expresa su disidencia con lo resuelto en la Declaración de Control Constitucional (DCP) 0073/2019 de 18 de octubre, respecto a la declaración de compatibilidad sujeta a entendimiento del art. 96, referida a la “Asignación y Ejecución de Competencias”, en razón a que se concluye que, en control previo de constitucionalidad, resulta improcedente la compatibilidad sujeta a interpretación, por lo que en el caso, correspondía declarar la compatibilidad sin condicionar a entendimiento, conforme se argumentará.
De acuerdo con lo señalado, en el plazo establecido expresa su Voto Disidente sobre lo resuelto en control previo de constitucionalidad del citado artículo, bajo los siguientes argumentos de orden jurídico-constitucionales.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DISIDENCIA
Para la fundamentación jurídica de la disidencia precedentemente identificada, se abordarán las siguientes temáticas: a) La improcedencia de la declaratoria de compatibilidad condicionada a interpretación en control previo de constitucionalidad; b) La delegación y transferencia de competencias se rige por el principio de voluntariedad; y, c) análisis del artículo cuya disidencia se expresa.
II.1. Improcedencia de la declaratoria de compatibilidad condicionada a interpretación en control previo de constitucionalidad
En el marco de los arts. 196 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 4.IV de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se estipula que, cuando una norma jurídica acepte más de una interpretación, “el Tribunal Constitucional Plurinacional, bajo el principio de conservación de la norma, adoptará la interpretación que concuerde con el texto constitucional”.
En el mismo sentido, el Código Procesal Constitucional (CPCo) estableció en su art. 3, los principios procesales de la justicia constitucional, disponiendo en su numeral 1, el principio de “conservación de la norma”, con el siguiente tenor literal: “1. Conservación de la Norma. En los casos en que una ley admita diferentes interpretaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional en todo momento optará por la interpretación que sea compatible con el texto constitucional”.
De lo señalado, corresponde advertir que la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, a efectos de la aplicación del principio de “conservación de la norma”, exige como presupuesto una “norma jurídica” que acepte más de una interpretación. El Código Procesal Constitucional, de forma similar, exige como presupuesto “una ley” que admita diferentes interpretaciones. En ambos casos, el presupuesto para la aplicación del mencionado principio, es la existencia de una norma vigente sometida a control normativo de constitucionalidad. En consecuencia, el presupuesto para condicionar la vigencia de una norma es precisamente en el marco del control de constitucionalidad posterior; es decir, no cuando se está frente a un proyecto de ley o norma institucional básica, que aún no nació a la vida jurídica, precisamente a ello obedece la posibilidad que el máximo contralor de constitucionalidad, solo pueda expulsar del ordenamiento jurídico aquella norma que no encuentre una interpretación que la haga compatible.
Por otro lado, en el caso del control previo de constitucionalidad de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas de las Entidades Territoriales Autónomas (ETA), el Código Procesal Constitucional determina lo siguiente:
ARTÍCULO 116. (OBJETO). El control previo de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional.
ARTÍCULO 117. (PROCEDENCIA). El control previo de constitucionalidad de los Proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas es obligatorio para las entidades territoriales, antes de su vigencia como norma institucional básica de cada Entidad Territorial.
De las previsiones normativas dispuestas por los arts. 116 y 117 del CPCo, es posible concluir que la naturaleza y el objeto del control previo de constitucionalidad de los proyectos de estatutos o cartas orgánicas, es confrontar el contenido de estos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional, requisito obligatorio para las ETA, antes de su vigencia como norma institucional básica de cada entidad territorial. Nótese bien, que el control constitucional es antes de la vigencia de la norma, de ello deviene el carácter de control previo de constitucionalidad.
Ahora bien, como se señaló líneas arriba, el presupuesto para la aplicación del principio de conservación de la norma, de acuerdo a los arts. 4.IV de la LTCP y 3.1 del CPCo, es la norma vigente, cuyo texto admita diferentes interpretaciones, a fin que la justicia constitucional opte por la interpretación o sentido normativo que sea compatible con el texto constitucional, preservando la norma, dicho de otro modo, evitando su expulsión del sistema jurídico vigente. Situación que no acontece en el control constitucional de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas de las ETA; toda vez que, no se trata propiamente de normas jurídicas, ya que para ello, posterior al control previo de constitucionalidad que declare su compatibilidad con la Ley Fundamental, deben ser sometidas a un referendo aprobatorio en su jurisdicción, conforme exige el art. 275 de la CPE, salvo el caso de las Autonomías Indígena Originaria Campesinas (AIOC), cuya exigencia de aprobación a través de referendo fue suprimida, mediante la Ley 1198 de 14 de julio de 2019.
Por consiguiente, el control previo de constitucionalidad de los proyectos de normas institucionales básicas, al no tratarse propiamente de normas jurídicas, no opera la compatibilidad condicionada a interpretación o “entendimiento”, en consideración a que no tendría sentido sujetar a interpretación algo que aún no ha nacido a la vida jurídica; por el contrario, lo que se persigue en el control preventivo es evitar que una disposición jurídica se convierta en norma cuando guarda incompatibilidad con la Norma Suprema; en tales casos, corresponderá no una compatibilidad condicionada, sino su incompatibilidad; es decir, la expulsión del sentido normativo contrario a la Constitución Política del Estado. De ahí la coherencia del control preventivo y del sentido de depurar el ordenamiento jurídico, impidiendo el ingreso de normas o sentidos normativos contrarios a la Norma Suprema.
A lo señalado se suma, que si la finalidad de condicionar a interpretación el texto de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas, es encontrar el sentido compatible del precepto y sujetarlo al sentido acorde a la Constitución; entonces, lo que corresponde es declarar su incompatibilidad, lo que obliga indefectiblemente a que el estatuyente reformule el precepto a través de la redacción que la haga compatible, en el marco de la interpretación realizada por este Tribunal; empero, contrariamente, sólo se declara la compatibilidad condicionada y se impide una reelaboración de ese texto para que en el proceso de adecuación pueda ser objeto de un nuevo reanálisis; por ende, ser compatibilizado; es decir; en el proceso de adecuación de las disposiciones que fueron declaradas incompatibles, los preceptos con declaratoria de compatibilidad condicionada no son sometidos nuevamente a control de constitucionalidad. Entonces, con la declaratoria de compatibilidad condicionada en control previo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional restringe la posibilidad que las ETA puedan dotarse de una norma institucional básica, con un texto que desde su literalidad guarde armonía con la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, sin la necesidad que los estantes, habitantes y la propia entidad gubernativa tenga que recurrir para su comprensión, a las interpretaciones o entendimientos a los que hubieran sido condicionados en control previo de constitucionalidad.
Por otro lado, las declaratorias de compatibilidad condicionada a interpretación o “entendimiento”, efectuadas de forma inapropiada en control previo de constitucionalidad, a los fines del referendo aprobatorio de la norma institucional básica -con excepción de las AIOC[1]- resultan ser poco prácticas para su socialización y posterior aplicación debido a que su comprensión efectiva, dependerá de la difusión y conocimiento de la Declaración que dispuso su compatibilidad condicionada a interpretación.
Por lo que, no es admisible la emisión de una Declaración Constitucional Plurinacional interpretativa o condicionada a un entendimiento, tal como sucede con las Sentencias Constitucionales Plurinacionales, pues éstas se pronuncian en el marco del control normativo posterior de constitucionalidad, emergentes de las acciones de inconstitucionalidad abstracta o concreta o cualquier otro mecanismo de control normativo de constitucionalidad posterior.
II.2. La delegación y transferencia de competencias se rige por el principio de voluntariedad
El art. 270 de la CPE, establece que: “Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución” (las negrillas son añadidas).
A su vez, el art. 271.I de la CPE establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”. Consiguientemente, respecto a la materia de delegación y transferencia competencial, por mandato constitucional, corresponde remitirnos a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” (las negrillas son añadidas).
En ese entendido, corresponde precisar que el art. 75 de la LMAD, sobre la transferencia de competencias, establece que: “La transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autónoma que la recibe, debiendo asumir las funciones sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su delegación total o parcial. La transferencia se hará efectiva cuando las Entidades Territoriales Autónomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de sus órganos deliberativos” (las negrillas son añadidas).
Al respecto, este Tribunal a través de la SCP 2055/2012 de 16 de octubre concibió que, los procesos de transferencia y delegación se rigen “…por el principio de la voluntariedad. En ese marco, se debe entender que la transferencia y la delegación competencial prevista en la Constitución Política del Estado, procede únicamente cuando existe un previo acuerdo intergubernativo entre los gobiernos involucrados en el movimiento competencial”. En ese entendido, la obligatoriedad de asumir las facultades transferidas o delegadas, resultan a partir del acuerdo entre las ETA intervinientes, debiendo en el caso de las transferencias, ser ratificadas mediante ley de sus órganos deliberativos.
II.3. Análisis del artículo cuya disidencia se expresa
En control previo de constitucionalidad, la DCP 0073/2019 declara la compatibilidad condicionada con la Norma Suprema del art. 96, referida a la asignación y ejecución de competencias, cuyo texto dispone:
“ARTÍCULO 96. (ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DE COMPETENCIAS) Todas las competencias asignadas por la Constitución Política del Estado y Leyes del Estado Plurinacional al Gobierno Autónomo Municipal de Capinota, y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que le sean transferidas o delegadas, deberán ser asumidas por el Gobierno Autónomo Municipal de Capinota y su ejercicio se efectuará de forma gradual y progresiva”
Precepto sobre el cual la DCP 0073/2019 concluyó que no aplica la asunción obligatoria de las facultades transferidas o delegadas a la ETA de Capinota; señalando que “…dicha transferencia o delegación se entenderá obligatoria, sólo después de haberlas asumido voluntariamente; bajo dicho entendimiento, se tendrá la compatibilidad del texto del ahora art. 96 del proyecto COM de Capinota con la Constitución Política del Estado”.
Al respecto, conforme se analizó en el Fundamento Jurídico II.1 del presente Voto Disidente, las declaraciones de compatibilidad condicionada a interpretación, únicamente operan en control normativo de constitucionalidad posterior y no así en control previo de constitucionalidad; toda vez que, la aplicación del principio de conservación de la norma tiene como finalidad dotar un sentido normativo o interpretación del precepto legal de la forma más acorde posible a la Norma Suprema, siendo cuyo fin evitar su expulsión del sistema jurídico.
En ese sentido, la Declaración Constitucional Plurinacional en cuestión, al aplicar el principio de conservación de la norma en control previo de constitucionalidad a textos que no son propiamente normas jurídicas; por un lado, aplica un principio de la justicia constitucional que no opera en control previo de constitucionalidad; puesto que, los arts. 4.IV de la LTCP y 3.1 del CPCo, conforme se analizó en el Fundamento Jurídico II.1, exigen como presupuesto para la aplicación del principio de conservación de la norma la existencia de una ley o norma que admita dos o más interpretaciones, condición que no tiene el proyecto de COM de Capinota, al tratarse solamente de un proyecto y no así propiamente de un cuerpo normativo en vigor. Por otro lado, le quita al órgano deliberante de la ETA, la posibilidad de reformular el proyecto de COM, de manera que, en sus contenidos, desde su literalidad guarde coherencia con la Constitución Política del Estado, siendo entendible para cualquier ciudadano de dicha jurisdicción territorial, sin necesidad a tener que recurrir a la interpretación efectuada en control previo de constitucionalidad por este Tribunal.
En el marco del razonamiento expresado, la declaración de compatibilidad condicionada a que, la asunción de las facultades transferidas o delegadas a la ETA Capinota “…se entenderá obligatoria, solo después de haberlas asumido voluntariamente”, como refiere la Declaración Constitucional Plurinacional en cuestión, resulta impertinente; puesto que, conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico II.2. del presente Voto Disidente, la transferencia o delegación de facultades, en el marco del principio Constitucional de voluntariedad implica la concurrencia de acuerdos entre las ETA intervinientes. Consiguientemente, correspondía la declaratoria de compatibilidad sin condicionar a interpretación alguna, más aún considerando que la DCP 0129/2015 -precedente- de 30 de junio, no se pronunció respecto a la materia de transferencia y delegación de facultades, sino a la confusión en la que incurrió el estatuyente respecto a la obligatoriedad de asunción competencial y el ejercicio gradual o progresivo de las competencias. Aspecto que fue superado por el estatuyente en el texto reformulado.
CORRESPONDE AL VOTO DISIDENTE DE LA DCP 0073-2019 (viene de la pág. 6).
Consecuentemente, por todo lo desarrollado, la suscrita Magistrada es de Voto Disidente de la DCP 0073/2019, con relación al control previo de constitucionalidad efectuado del art. 96.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
[1]En virtud a la última modificación realizada por el art. 2.II de la Ley 1198 de 14 de julio de 2019 al art. 54.III de la LMAD, por el que se exigía a las AIOC, un referendo aprobatorio de su norma institucional básica.