SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0973/2019-S1

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0973/2019-S1

Sucre, 4 de octubre 2019

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora:  MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 29486-2019-59-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 084/2019 de 10 de mayo, cursante de fs. 269 a 273 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Pablo Miguel Pacheco Tamayo en representación legal de la empresa “TOTES Ltda.” contra Juan Carlos Meneses Copa, Gerente General; William Casto de la Barra Cáceres, Administrador Regional La Paz; ambos de la Caja Nacional de Salud (CNS); y, Jaime Leonardo Barriga Contreras, Administrador; y, Freddy Sandi Lora, Director del Hospital de Especialidades Oncológico.  

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 9 y 23 de abril ambos de 2019, cursante de           fs. 177 a 188 vta.; 200 a 212 vta., la parte accionante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Con la finalidad de brindar servicio de limpieza, mantenimiento y jardinería en el Hospital de Especialidades Oncológico dependiente de la CNS, el 20 de diciembre de 2018, vía correo electrónico se envió la propuesta de servicios al Administrador del aludido nosocomio, de ahí que se tuvo varias reuniones previas a la formalización de servicios, que concluyeron en la emisión de la Nota         CITE: HODE-003/2018 de 10 de enero de 2019, por la que el Administrador y el Director del aludido Hospital junto al Supervisor Regional de Hospitales y el Jefe Médico Regional La Paz, aceptaron la propuesta de servicios para la gestión 2019, e instruyeron que inmediatamente a partir del 11 de enero del citado año se inicien las gestiones y procedimientos para la prestación de servicios; en ese entendido, y teniendo como respaldo la nota de aceptación de propuesta        CITE: HODE-003/2018, procedieron a comprar equipos, materiales e insumos, además se contrató personal y se los capacitó; todo con la finalidad de cumplir los requerimientos del señalado Hospital acorde a la propuesta remitida y la nota de aceptación, iniciándose el servicio el 11 de enero del 2019, el cual se desarrolló de forma normal e incluso se les informó que ya se estaba gestionando el primer pago del mes de enero por la suma de Bs55 520.- (cincuenta y cinco mil quinientos veinte bolivianos) y que el presupuesto para toda la gestión es la suma de Bs999 936.- (novecientos noventa y nueve mil novecientos treinta y seis bolivianos).

Pese a lo expuesto precedentemente, el 14 de febrero de 2019, los administradores del Hospital de Especialidades Oncológico les indicaron que estaban pensando en suspender el servicio en tanto se formalice el contrato, situación que no puede darse de forma verbal sino de manera formal; por lo que, más allá de que no se haya suscrito el contrato formalmente, ello no significa que no haya existido una relación contractual con la CNS, esta si existió, se prestó el servicio requerido y por ende corresponde que se les pague; en ese entendido, mediante Nota de 18 de igual mes y año, se hizo llegar al aludido Hospital la Factura 684 por el monto de Bs55 552.- correspondiente a enero; sin embargo, no mereció respuesta.

El 25 de febrero de 2019, en una reunión con el Administrador del nosocomio de manera verbal le comunicó que al no existir contrato firmado, no se tendría relación contractual alguna; por lo que, el servicio debía suspenderse, lesionando con ello su derecho al trabajo y a la remuneración; es así que, el 8 de marzo del referido año, mediante nota dirigida al Administrador Regional La Paz de la CNS, se hizo llegar las Facturas 684 por la suma de Bs55 552.- (cincuenta y cinco mil quinientos cincuenta y dos bolivianos) y la 1052 por Bs83 328.- (ochenta y tres mil trescientos veintiocho bolivianos), correspondiente al mes y los veinte días de prestación de servicios; posteriormente, el 11 de igual mes y año, a través de carta notariada dirigida a la autoridad citada precedentemente con la finalidad de que se proceda a la cancelación por los servicios prestados, se puso en su conocimiento la vulneración al derecho a la remuneración y a la “seguridad jurídica”; asimismo, el 14 del mismo mes y año, se envió una nota formal al Gerente General de la CNS solicitando el pago por los servicios prestados; mismas que no tuvieron respuesta a ninguna de las notas remitidas.

El 27 de marzo de 2019, la CNS mediante Carta Notariada de 25 de igual mes y año devolvió su solicitud de pago y facturas; empero, la redacción no es clara, debido a que darían a entender que hubo contratación; sin embargo, no existe proceso, adjuntando documentos internos que ratificarían su adjudicación a través de un proceso de invitación directa, además del Memorándum             ADME-14-378-2019, por el que, se instruyó a servidores públicos de la CNS que participaron en el proceso de contratación informen y expliquen sobre el reconocimiento de los servicios de limpieza prestados, mereciendo el informe que refirió “Su autoridad como administrador Regional La Paz a.i. instruyó verbalmente que se realice la limpieza general del HODE ONCOLÓGICO, ya que la inauguración estaba programada en fecha 14 de Enero de 2019…” (sic).

I.1.2. Derecho y principio supuestamente vulnerado

La parte accionante denunció la lesión de su derecho a la remuneración y al principio a la “seguridad jurídica” citando al efecto los arts. 46 de la Constitución Política del Estado (CPE); 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 2.1 del Convenio sobre Igualdad de Remuneración C-100 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

I.1.3. Petitorio                                                    

Solicita se le conceda la tutela, disponiendo que: a) Se ordene bajo el derecho a la remuneración, que la CNS a través de sus administradores en el plazo de setenta y dos horas procedan con la orden de pago por los servicios prestados en la suma de Bs138 880.- (ciento treinta y ocho mil ochocientos ochenta bolivianos) conforme a las Facturas 684 y 1052 correspondientes a enero y febrero; y, b) Se ordene la calificación de daños y perjuicios en la suma de                    Bs441 118 52.- (cuatrocientos cuarenta un mil ciento dieciocho bolivianos 52/100), ya que la empresa realizó inversiones al comprar equipos, materiales e insumos, contratación, capacitación y vacuna de personal, cursos de bioseguridad, seguros, fumigaciones, y maquinarias, todo con la finalidad de cumplir los requerimientos del Hospital de Especialidades Oncológico y realizar el servicio.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 10 de mayo de 2019, según consta en acta cursante de fs. 267 a 268 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante en audiencia ratificó de manera íntegra lo expresado en el memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándola manifestó: 1) Por informe técnico jurídico de Asesoría Legal de la CNS se menciona que no existió una manifestación de conformidad de propuesta u orden de servicios o contrato administrativo vigente con dicha institución, concluyendo que los pagos solicitados no concurrían, negándoles el derecho al pago por la prestación de servicios; sin embargo, se omitió mencionar la Nota CITE: HODE-003/2018 por la que se comunicó que se aceptaba la propuesta de servicios; 2) Se causó un grave perjuicio a la Empresa pues no solamente se generó la contratación de personal sino también la compra de insumos especializados e inclusive a exigencia del Hospital de Especialidades Oncológico se procedió al fumigado del nosocomio al tener cerca “el desastre del botadero de Alpacoma” (sic); y,             3) Respecto al principio de subsidiariedad, se hizo notar que se enviaron distintas notas tanto al Administrador Regional La Paz de la CNS, así como al Administrador del Hospital de Especialidades Oncológico; empero, no se tuvo respuestas; además, existiría medidas de hecho pues una de las trabajadoras de la Empresa elevó una nota de queja por el maltrato que recibió en el aludido nosocomio (al votarla del lugar y restringir su ingreso para cumplir con el servicio de limpieza); que derivó en él envió de una nota dirigida al referido Hospital y a la CNS, colocando a su conocimiento que en virtud a la vulneración de derechos de sus empleados se veían en la obligación de retirarse del servicio, nota que tampoco mereció respuesta.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Juan Carlos Meneses Copa, Gerente General de la CNS, a través de su representante legal, mediante informe escrito cursante a fs. 229 a 232, y en audiencia manifestó: i) No se dio cumplimiento al art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debido a que previo a plantear la acción de amparo constitucional se debió acudir a la vía administrativa con la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico bajo las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo; ii) En la acción de amparo constitucional se alegó la vulneración del art. 46 de la CPE; sin embargo, no se determinó de forma clara si la vulneración es dada en cada uno de sus acápites o en todo; iii) Se hizo referencia, a que ningún empleador puede dejar de otorgar la remuneración sin causa justificada; empero, no se demostró de ninguna manera la existencia de relación laboral alguna ni de una relación contractual con la CNS; iv) No se demostró que el Gerente General o el Administrador Regional de la CNS hayan realizado algún acuerdo, convenio o contrato con la empresa “TOTES Ltda.”;     v) El art. 12 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales –Ley 1178 de 20 de julio de 1990– establece que para cualquier procesamiento de pago se requiere contar con documentación idónea (contrato de prestación de servicios); en ese entendido, al no existir un contrato laboral expreso no se puede obligar al pago de una remuneración; vi) Conforme establece art. 32 inc. f) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Servicios –Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009–, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de cada entidad pública es responsable de todos los procesos de contratación, siendo una de sus principales funciones suscribir contratos, pudiendo delegar dicha función mediante resolución expresa; en el caso concreto, el Administrador Regional La Paz de la CNS solo podía suscribir contratos en la modalidad de contratación de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, y, ninguna otra autoridad se encontraba facultada para realizar contrataciones de ninguna naturaleza; por lo que, las personas que realizaron las presuntas conversaciones no ejercieron representación legal de la CNS; vii) “La contratación del servicio de limpieza no se constituye en una causa de CONTRATACIÓN DIRECTA NI POR EXCEPCIÓN, por las cuales se busque omitir el procedimiento regular, o establecer un procedimiento especial” (sic); viii) Ante la solicitud efectuada por la Empresa respecto al pago por los servicios prestados, la Gerencia General de la CNS pidió información a la Administración Regional La Paz (que por su desconcentración realiza la administración de recursos, empero, no de forma separada o dispersa); para posteriormente, responder a dicha solicitud; de ahí que se señaló que la Empresa ya contaba con una respuesta por la Administración Regional La Paz; y, ix) La SC 1786/2011-R de 7 de noviembre, señaló que la seguridad jurídica al ser un principio no puede ser tutelado por la acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado; por lo expuesto, se solicitó se deniegue la tutela.

William Casto de la Barra Cáceres, Administrador Regional La Paz de la CNS a través de sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 221 a 225 vta., y en audiencia manifestó: a) La CNS debe realizar la contratación de bienes y servicios conforme los lineamientos de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Servicios, siendo todos los contratos que suscriben de naturaleza administrativa y no civil, de ahí que se desprende que, la Administración Regional La Paz de la CNS no formalizó contrato u orden de compra alguno referente a la prestación de servicio de limpieza para el Hospital de Especialidades Oncológico; b) El art. 52 de la Ley General del Trabajo (LGT) define a la remuneración como el salario que percibe el empleado u obrero en pago de su trabajo; por lo que, en el presente caso la Administración Regional La Paz de la CNS no mantuvo ninguna relación contractual de carácter laboral ni de dependencia con la empresa “TOTES Ltda.”, advirtiéndose la inconcurrencia de los elementos del derecho laboral, siendo desacertado hablar de una justa remuneración en favor de la aludida Empresa; c) La Nota de 22 de febrero de 2019, emitida por el ex Jefe Médico de la Regional La Paz –Unidad solicitante para el funcionamiento del Hospital de Especialidades Oncológico– señala que no existiría proceso de contratación alguno sobre compra de servicios de limpieza; en consecuencia, la empresa “TOTES Ltda.” no podría afirmar que se habría adjudicado dicho servicio de limpieza y que la CNS tenga una obligación vigente y exigible a su favor; d) La parte accionante no puede pretender que se tutele la seguridad jurídica –al constituirse un principio– a través de una acción de amparo constitucional; toda vez que, la misma tiene por objeto garantizar los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado; e) Con relación a los documentos que se hace referencia (Nota CITE: HODE-003/2018, carta notariada) no se constituyen en documentos con los que se hubiera formalizado un proceso de contratación; y, f) La empresa “TOTES Ltda.” arguyó tener un derecho adquirido en relación a la CNS; empero, dicho derecho debe ser dilucidado en otra instancia, considerando la existencia de hechos y actos controvertidos, correspondiendo la aplicación del art. 54 del CPCo; por lo expuesto, solicitó se deniegue la tutela.

Jaime Leonardo Barriga Contreras, Administrador del Hospital de Especialidades Oncológico por informe escrito cursante de fs. 236 a 238 y en audiencia manifestó: 1) El Directorio de la CNS emitió las Resoluciones 047/2018 de 3 de mayo y 183/2018 de 29 de noviembre, resolviendo declarar como prioridad y emergencia el fortalecimiento y ejecución del servicio de oncología, instruyendo a las instancias administrativas competentes realizar las acciones correspondientes, a tal efecto, el Administrador Regional La Paz de la CNS mediante Memorándum ADMR-M-1525-2018 instruyó a la Jefatura de Servicios Generales Regional La Paz asumir las acciones administrativas correspondientes para la previsión de servicios, entre ellos el de limpieza; 2) Mediante                 CITE HODE-007/2018 de 19 de diciembre se informó que se elaboraron los términos de referencia para el servicio de limpieza y jardinería –conforme lo previsto por el art. 16 del DS 0181– solicitando propuestas de las empresas “TOTES Ltda.” y “PROLIMPIO”, teniéndose reuniones para analizar aspectos técnicos del servicio de limpieza, con la finalidad de que la empresa “TOTES Ltda.” complemente su propuesta; 3) La Nota CITE: HODE-003/2018 no constituye un documento de contratación, debido a que solo se hizo conocer a la referida Empresa que se realizaría las gestiones y procedimientos de contratación correspondientes; 4) El servicio que prestó la empresa “TOTES Ltda.” se hizo con el fin de resguardar la vida de los pacientes que son portadores de cáncer; y, 5) Mediante Memorándum ADMR-M-181-2019 de 11 de febrero, fue removido del cargo de Administrador del Hospital de Especialidades Oncológico, asignándose funciones interinas de Administrador del Centro Integral de Rehabilitación Infantil; a tal efecto, no recibió ningún tipo de notas o documentos, en ese entendido, no emitió ningún acto administrativo u omisión que restrinja, suprima o amenace el derecho alegado por la Empresa.

Freddy Sandi Lora, Director del Hospital de Especialidades Oncológico a través de informe en audiencia manifestó que con la finalidad de tomar las previsiones necesarias para la llegada de los pacientes portadores de cáncer (esterilización y limpieza del Hospital de Especialidades Oncológico) únicamente se contactó con el Administrador de dicho nosocomio, remitiéndose a firmar la Nota                 CITE: HODE-003/2018; por lo que, su actuar fue en función de un bien mayor que es la vida de la gente, probándose que su decisión fue tomada en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, dentro de los riesgos propios de la operación conforme lo establece el art. 46 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz,  mediante Resolución 084/2019 de 10 de mayo, cursante de fs. 269 a 273 vta., concedió en parte la tutela, disponiendo: i) Que la CNS a través del Gerente General y Administrador Regional La Paz, coordinen con el actual Director y Administrador del Hospital de Especialidades Oncológico y activen los mecanismos de carácter administrativo interno a efectos de concretar y materializar el pago que corresponde a la empresa “TOTES Ltda.”, por los servicios de limpieza prestados en el referido nosocomio, sea por los meses de enero y febrero de 2019, el cual estará sujeto a conciliación entre las partes; y,                  ii) Conforme la inobservancia de las normas básicas de contratación (DS 0181), según lo establece el art. 39 del CPCo, remítase una fotocopia legalizada de esta Resolución a la MAE de la CNS, con el fin de que independientemente del proceso administrativo iniciado, asuma las acciones administrativas que correspondan en contra de los servidores públicos que han omitido el cumplimiento de la normativa administrativa; bajo los siguientes fundamentos: a) Con relación a la inobservancia del principio de subsidiariedad expuesta por la parte demandada; se estableció que la Carta Notariada de 25 de marzo de 2019, de devolución de solicitud de pago y facturas –que contiene una cita del Informe Legal AL-I-274/19– directriz y elemento orientador a efecto de que la autoridad administrativa asuma una determinación con las particularidades de un acto administrativo) no tiene las particularidades y presupuestos de ser un acto administrativo, lo que lleva a sostener que no podía ser objeto de recurso de revocatoria o jerárquico;               b) Respecto a la concurrencia de hechos controvertidos vinculado a la ausencia de contrato que permita consolidar que la CNS pueda generar algún pago a la Empresa accionante, no se podría concluir que la empresa “TOTES Ltda.” pueda acudir a sede administrativa u ordinaria, en los que se vaya a establecer la procedencia del pago o no que le asiste; por lo que, no existen hechos controvertidos; c) Se manifestó de manera efectiva que la aludida Empresa ha brindado servicio de limpieza en el Hospital de Especialidades Oncológico, siendo el Director de dicho nosocomio quien evidenció el cumplimiento de referido servicio, en resguardo de un bien mayor, de ahí que es el principio de verdad material que debe regir dentro de la administración pública. No habría mérito a la acción de amparo constitucional, si la CNS por intermedio de sus servidores públicos hubiese evitado que la empresa “TOTES Ltda.” realice el servicio al no existir un contrato o un proceso de contratación; d) La parte demandada no negó el hecho de que la citada Empresa generó el servicio en el Hospital de Especialidades Oncológico, limitándose únicamente a manifestar la inexistencia de contrato y de base normativa para que la CNS pueda efectuar el pago a la Empresa accionante; por lo que, se generó un derecho adquirido, consistente en la remuneración justa; e) La administración púbica en mérito a la inexistencia de un contrato no puede desconocer los derechos adquiridos por una persona natural o jurídica; siendo que en el presente caso, la Empresa accionante efectuó movimiento de personal “humano” e insumos vinculados a la actividad del servicio de limpieza; f) La aceptación de la propuesta de servicio de limpieza de la ahora Empresa impetrante de tutela conforme la Nota CITE: HODE-003/2018, significa un criterio de aceptabilidad de una oferta, que permitió que dicha Empresa preste un servicio generando un derecho; y, g) Con relación a la calificación de daños no existe medio probatorio ni argumento jurídico que haya demostrado la efectividad del daño; en consecuencia, se deniega la tutela respecto a dicha solicitud.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.  Cursa constancia de mensaje de correo electrónico de 20 de diciembre de 2018; por el que, Ariel Osinaga Claros, Desarrollador Comercial de la empresa “TOTES Ltda.”, remite al destinatario [email protected], propuesta de servicio de limpieza para el Hospital de Especialidades Oncológico, a tal efecto, adjunta archivo con nombre “PROPUESTA SERVICIO DE LIMPIEZA HOSPITAL ONCOLÓGICO CNS.pdf” (sic), documento que se encuentra en obrados (fs. 6 a 87).

II.2.  Consta Nota CITE: HODE-003/2018 de 10 de enero de 2019 dirigida al Gerente General de la empresa “TOTES Ltda.”; por el que, el Administrador y el Director del Hospital de Especialidades Oncológico junto al Supervisor Regional de Hospitales y el Jefe Médico Regional La Paz, manifiestan su conformidad con la propuesta de servicio de limpieza, mantenimiento permanente y jardinería de 4 de enero de 2019, suscrita por Luz Chuquimia Aguilar en su condición de Jefe Comercial de la referida Empresa. Asimismo, se señala que “…a partir del 11 de enero de 2019, se inician las gestiones y procedimientos correspondientes entre ambas instituciones a objeto de formalizar la prestación del servicio en el Hospital de Especialidades Oncológico” (sic [fs. 88]).

II.3.  Mediante Nota de 18 de febrero de 2019, dirigida al Hospital de Especialidades Oncológico, la empresa “TOTES Ltda.” entregó Factura 684 con relación al servicio de limpieza de veinte días correspondiente a enero, por la suma de Bs55 552.- (cincuenta y cinco mil quinientos cincuenta y dos bolivianos); asimismo, se solicita se haga llegar el contrato de servicio de limpieza para regularizar las firmas correspondientes, a tal efecto, se adjunta dicha Factura emitida en la referida fecha (fs. 104 a 105).

II.4.  A través de Nota de 18 de febrero de 2019, dirigida al Hospital de Especialidades Oncológico, la empresa “TOTES Ltda.” solicita la remisión del contrato de servicio de limpieza, el cual tuvo su inicio el 11 de enero de 2019 según Nota CITE: HODE-003/2018 (fs. 106).

II.5.  Por Nota de 8 de marzo de 2019, dirigida a la CNS, la empresa “TOTES Ltda.” efectúa la entrega de la Factura 1052 con relación al servicio de limpieza de febrero, a tal efecto, se adjunta la aludida Factura emitida el 7 de igual mes y año, por el monto de Bs83 328.- (ochenta y tres mil trescientos veintiocho bolivianos) (fs. 91 a 92).

II.6.  Por Notas de 11 de marzo de 2019, la empresa “TOTES Ltda.” solicita tanto al Administrador Regional La Paz y al Gerente General ambos de la CNS, el pago por servicios prestados por dos meses, suma que asciende a   Bs138 880.- (ciento treinta y ocho mil ochocientos ochenta bolivianos), asimismo, se reitera la Nota de 18 de febrero del referido año por el que se solicita la firma de contrato, misma que no obtuvo respuesta (fs. 93 a 94 y 97 a 98).

II.7.  Cursa Acta de 11 de marzo de 2019; por lo que, se evidencia que el Notario de Fe Pública 95 del departamento de La Paz, efectúa la entrega de la Carta Notariada suscrita por el Gerente General de la empresa “TOTES Ltda.” dirigida al Administrador Regional La Paz de la CNS, colocando a conocimiento que por la vulneración de derechos hacia sus trabajadores que prestan servicio de limpieza en el Hospital de Especialidades Oncológico, se comunica la necesidad de dejar de prestar servicios adquiridos, reservándose el inicio de acciones legales pertinentes (fs. 95 a 96).

II.8. A través de Nota ADMR-0589-2019 de 25 de marzo, el Administrador Regional La Paz a.i. de la CNS, devuelve a la empresa “TOTES Ltda.” la solicitud de pago y facturas originales, indicando que no se habría adjuntado documento alguno que demuestre la formalización del proceso de contratación para adquisición servicio de limpieza para el Hospital de Especialidades Oncológico conforme las Normas Básicas del Sistema de Administración de Servicios; en consecuencia, entre la documentación adjuntada se tiene: 1) Notas de 18 de febrero, 8 y 11 de marzo, todos de 2019 que fueron presentadas por la Empresa accionante; 2) Nota         Cite: HODEO-ADM-008/2019 de 30 de enero suscrita por el Administrador del Hospital de Especialidades Oncológico y Jefe Médico a.i. Regional La Paz de la CNS, dirigida al Jefe de Presupuestos Regional La Paz, por la que se solicita certificación presupuestaria para el proceso de contratación de servicio de limpieza y mantenimiento de jardinería para el funcionamiento Hospital de Especialidades Oncológico; 3) Memorándum CNS-REG.LP-JMR-MEN-108/2019 de 22 de febrero mediante el cual Pablo Mattos Navarro Jefe Médico Regional La Paz a.i. instruyó a Simón Patricio Gutiérrez Médico Intensivista Hospital de Especialidades Oncológico Materno Infantil Regional La Paz- CNS, que: “Habiéndose verificado que la Empresa TOTES Ltda. cumple funciones de limpieza en el Hospital de Especialidades (H.O.D.E.) Oncológico; y no existiendo documentación que formalice una relación contractual con dicha empresa, sírvase emitir informe que establezca cual fue el procedimiento establecido para la contratación de dicha empresa y si actualmente existe un contrato firmado” (sic);              4) Respuesta al Memorándum CNS-REG.LP-JMR-MEN-108/2019, a través de la cual Simón Patricio Gutiérrez Médico Intensivista, informó todas las gestiones llevadas a cabo para la contratación del servicio de limpieza para el Hospital de Especialidades Oncológico; 5) Memorándum ADMR-M-372-2019 de 11 de marzo, el Administrador Regional La Paz a.i. instruye al Jefe de Asesoría Legal de la Regional La Paz a.i. proceder al análisis y emisión del informe legal que determine la procedencia o no del pago solicitado; 6) Nota de 20 de marzo de 2019, suscrita por la unidad de Asesoría Legal de la CNS que concluye señalando que la Nota CITE: HODE-003/2018 no se considera como un documento por el que se pueda formalizar la prestación de servicios de limpieza; y, 7) Nota de 21 de marzo de 2019, suscrita por Jaime Leonardo Barriga Contreras, Administrador del Centro Integral de Rehabilitación Infantil a.i. (ex Administrador del Hospital de Especialidades Oncológico) que informa en respuesta al Memorándum ADMR-M-378-2019 que toda “la documentación respecto al cite No. 173-19, se encuentra en posesión y custodia en la administración del HODE Oncológico” (sic [fs. 99 a 150]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denunció la lesión de su derecho a la remuneración justa y al principio de “seguridad jurídica”; toda vez que, las autoridades demandadas aceptaron su propuesta para la prestación de servicios de limpieza, mantenimiento y jardinería en el Hospital de Especialidades Oncológico dependiente de la CNS, razón por la cual iniciaron el servicio durante un mes y veinte días, sin que se consolidará el contrato; motivo por el cual el Administrador del nosocomio de manera verbal le comunicó que al no existir contrato firmado no se tendría relación contractual alguna, de modo que el servicio debía suspenderse; ante ello, por reiteradas veces solicitó el pago por los servicios prestados adjuntando las respectivas facturas; empero a través de una carta notariada le negaron el pago de la deuda, sosteniendo que al no existir un contrato firmado no correspondía disponer dicha cancelación.

Corresponde establecer en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre el principio de subsidiariedad y el proceso contencioso administrativo.

Al respecto la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: “Conforme a dicha jurisprudencia, es posible acudir directamente a la justicia constitucional cuando el acto administrativo ha sido impugnado a través de los recursos previstos por el ordenamiento jurídico, no siendo necesario agotar previamente el proceso contencioso administrativo; sin embargo, esta jurisprudencia no debe ser entendida en sentido que la justicia constitucional, a través de la acción de amparo constitucional, pueda sustituir a la vía contenciosa administrativa, pues de ser así, se desnaturalizarían las características de ambas vías, que tienen un objeto claramente delimitado y un trámite particular, que en el caso de la acción de amparo constitucional se caracteriza por ser sumario, pues no tiene la finalidad de reconocer ni definir derechos, sino tutelar aquellos que se encuentran consolidados y, en ese ámbito, no es la instancia para revisar ni resolver aspectos que deben ser discutidos en la jurisdicción administrativa.

En ese sentido, debe mencionarse a la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, que señaló que ‘…la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional: «…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos…                (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)»ʹ.

Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso administrativo, o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

La parte accionante denunció la lesión de su derecho a la remuneración justa y al principio de “seguridad jurídica”; toda vez que, las autoridades demandadas aceptaron su propuesta para la prestación de servicios de limpieza, mantenimiento y jardinería en el Hospital de Especialidades Oncológico dependiente de la CNS, razón por la cual iniciaron el servicio durante un mes y veinte días, sin que se consolidará el contrato; motivo por el cual el Administrador del nosocomio de manera verbal le comunicó que al no existir contrato firmado no se tendría relación contractual alguna, de modo que el servicio debía suspenderse, ante ello por reiteradas veces solicitó el pago por los servicios prestados, adjuntando las respectivas facturas; empero a través de una carta notariada le negaron el pago de la deuda, sosteniendo que al no existir un contrato firmado no correspondía disponer dicha cancelación.

De la relación de antecedentes y Conclusiones que informan el presente fallo constitucional, se tiene que la empresa “TOTES Ltda.” –ahora parte impetrante de tutela–, el 20 de diciembre de 2018 mediante correo electrónico presentó su propuesta de servicio de limpieza para el Hospital de Especialidades Oncológico, motivo por el cual a través de Nota         CITE: HODE-003/2018 de 10 de enero de 2019 dirigida al Gerente General de la empresa “TOTES Ltda.”, el Administrador y el Director del Hospital de Especialidades Oncológico junto al Supervisor Regional de Hospitales y el Jefe Médico Regional La Paz, manifestaron su conformidad con la propuesta de servicio de limpieza, mantenimiento permanente y jardinería señalando que “…a partir del 11 de enero de 2019, se inician las gestiones y procedimientos correspondientes entre ambas instituciones a objeto de formalizar la prestación del servicio en el Hospital de Especialidades Oncológico” (sic [Conclusiones II.1 y II.2]); a objeto de ejecutar inmediatamente la limpieza de dicho hospital; por lo que según alega la parte accionante se habría instruido a la Dirección de dicho nosocomio que realice el proceso de contratación de forma directa a la empresa “TOTES Ltda.”, para que sea colgada en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES); en tal sentido, es que el 11 de enero de 2019 iniciaron la prestación de servicios en el Hospital de Especialidad Oncológico de la CNS.

Habiendo transcurrido el tiempo, el 14 de febrero de 2019 los administradores del referido hospital de forma verbal le indicaron que estaban pensando en suspender el servicio, hasta que se formalice la suscripción del contrato; por tal motivo, mediante Nota de 18 de febrero de 2019, dirigida al Hospital de Especialidades Oncológico, solicitó el pago por el servicio correspondiente a veinte días adjuntando la Factura 684, y el 8 de marzo del citado año, de igual forma anexando la Factura 1052 pidió solicitó el pago correspondiente al mes de febrero, en ambas notas además qué la se les haga llegar el contrato de servicio de limpieza, no teniendo respuesta alguna a dichas notas; por lo que, el 11 de marzo de 2019 por cartas dirigidas tanto al Administrador Regional La Paz de la CNS como al Gerente General de la CNS, solicitaron el pago por servicios prestados por dos meses, suma que asciende a Bs138 880.-, reiterando además su solicitud de firma de contrato, misma que no obtuvo respuesta hasta el 25 de marzo del mismo año, cuando a través de Nota                  CITE ADMR-0589-2019, el Administrador Regional La Paz a.i. de la CNS, devuelve a la empresa “TOTES Ltda.” la solicitud de pago y facturas originales, indicando que no se habría adjuntado documento alguno que demuestre la formalización del proceso de contratación para adquisición de servicio de limpieza para el Hospital de Especialidades Oncológico conforme a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB SABS); en consecuencia no correspondía el pago solicitado.

Ahora bien, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto a lo precedentemente señalado, la jurisprudencia constitucional estableció que a esta jurisdicción constitucional, no le compete resolver controversias emergentes de la resolución de contratos, puesto que para ello se encuentra expedita la jurisdicción ordinaria, señalando que:“…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él…” .

Bajo este marco y de la problemática planteada, en la que el reclamo principal es la vulneración al derecho a una remuneración justa por un servicio prestado a raíz del anuncio de que, en este caso la parte demandada es decir, la CNS niega su pago alegando no existir un contrato formal suscrito con la empresa hoy accionante a pesar de que la CNS teniendo prevista la contratación del servicio de limpieza y mantenimiento de jardinería para el funcionamiento del Hospital de Especialidad Oncológico, inició las gestiones pertinentes –ello se puede corroborar de los informes cursante de fs. 110 a 113–, llegando a emitir la Nota          CITE: HODE-003/2018 de 10 de enero de 2019 de aceptación de la propuesta de servicio de limpieza, mantenimiento permanente y jardinería presentada por la Empresa hoy accionante, y señalando que a partir del 11 de enero de 2019, se iniciaban las gestiones y procedimientos para formalizar la prestación del servicio en dicho nosocomio, contrato que no llegó a su conclusión, decidiendo suspender el servicio al no haberse cumplido a cabalidad con las normas básicas de contratación de bienes y servicios; sin embargo, sin ser claros los motivos del por qué no concluyeron con la firma del contrato formal para la prestación de dichos servicios con la empresa “TOTES Ltda.”, permitieron que esta empresa inicie el servicio referido desde el 11 de enero de 2019 y prosiguieran hasta el mes de febrero, motivo por el cual la empresa solicitó el pago total en la suma de Bs138 880.-, pedido que le fue negado por la falta de un contrato; es así que en el presente caso, se advierte prestación de servicios por parte del Hospital de Especialidades Oncológico el desarrollo de un contrato prestado por la empresa “TOTES Ltda.” –empresa privada– en favor de una entidad pública –Hospital de Especialidades Oncológico–; por lo que, el contrato aun así no haya sido formalizado conforme a las            NB SABS, tiene naturaleza administrativa, correspondiendo al campo del derecho público, razones por las que en el caso de análisis es aplicable la jurisprudencia precedentemente descrita, concurriendo la subsidiariedad e impidiendo poder ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

 

Sobre lo señalado precedentemente, resulta necesario aclarar a la parte accionante, que si bien la acción de amparo constitucional no resulta subsidiaria de la instancia contenciosa administrativa al no ser esta última vía necesaria en su agotamiento para activar el presente mecanismo de defensa; sin embargo, en el caso de examen dicha instancia es la idónea para revisar y resolver controversias que devienen de convenios, acuerdos y/o contratos de índole administrativo concertados con la administración pública; por lo que, los extremos solicitados en esta acción corresponden ser analizados dentro de la instancia contenciosa administrativa siendo la idónea para dicho fin, lo contrario provocaría una desnaturalización de las características de ambas vías, que tienen un objeto claramente delimitado; pues tal como se desarrolló en la jurisprudencia constitucional contenida en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, la justicia constitucional no tiene la finalidad de reconocer ni definir derechos, y por lo mismo no puede revisar ni resolver el reclamo traído a colación, correspondiendo ser discutido, como ya se señaló, en la jurisdicción administrativa correspondiente.

Consiguientemente la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela en la presente acción de amparo constitucional, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 084/2019 de 10 de mayo, cursante de fs. 269 a 273 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de      La Paz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos de este fallo constitucional, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA