SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0984/2019-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0984/2019-S4

Sucre, 21 de noviembre de 2019

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 29546-2019-60-AAC

Departamento:            Santa Cruz

En revisión la Resolución 004/2019 de 11 de abril, cursante de fs. 174 a 177, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Patricia Farfán López en representación legal de Rafael y Gerson Ricardo ambos Eberhard contra Juan Carlos León Rodas, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (lNRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 20 de marzo de 2019, cursante de fs. 109 a 124 vta., la parte accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso de saneamiento de la propiedad de sus mandantes, denominado “El Matorral”, se advirtieron irregularidades, ya que dicho predio pertenece a Gerson Ricardo y Rafael ambos Eberhard, sin embargo, éste último no fue incorporado como copropietario en la Resolución Final de Saneamiento, pese a contar con el respectivo registro en Derechos Reales (DD.RR.), dejándose vencer plazos, sin haber sido notificado para que asuma defensa.

En el Informe en Conclusiones del predio “El Matorral”, entre otras consideraciones, se hizo mención a la RA RES-ADM-RA-SS 275009/2012 de 7 de diciembre, misma que no pudo ser encontrada en el expediente de saneamiento, lo que generó incertidumbre; toda vez que, no se supo cuál fue el contenido de dicha Resolución, vulnerando así el principio de seguridad jurídica. Además de ello, con relación a las observaciones advertidas en el referido Informe, se evidenció que en su contenido se hizo mención a que si bien los propietarios del predio “El Matorral” cumplieron con la Función Económica Social (FES), al presentar una Resolución Administrativa que aprobó el Plan Operativo Anual Forestal (POAF); sin embargo, no fue considerado debido a que el expediente agrario 56592 se encontraba anulado, en virtud a la Sentencia Agraria Nacional S1ª 039/2011 de 22 de julio; empero, ésta solo anuló las Resoluciones Administrativas (RRAA) SS 1121 de 27 de octubre de 2009 y 0121/2010 de 4 de marzo, fallos que correspondían únicamente al predio “El Triunfo” y no así al de sus mandantes; Informe en Conclusiones que fue notificado mediante cédula firmada por Miguel Gómez Chura, Secretario de Relaciones de la Central de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz; lesionando lo dispuesto en el inciso b) del art. 71 del Decreto Supremo (DS) 29215, ya que si bien la cédula se encontraba firmada por el mencionado Secretario, no es menos cierto que éste tiene un conflicto de intereses con el predio de sus mandantes, contra quien se presentaron distintas denuncias por avasallamiento, además de haber sido admitido como control social en el proceso de saneamiento de referencia, por lo tanto su participación no fue válida, por no ser un testigo de actuación propiamente dicho.

No obstante, a estos vicios se emitió la Resolución Final de Saneamiento RA RA-SS 1946/2013 de 5 de noviembre, que dispuso, entre otros aspectos, anular el Auto de Vista de 21 de enero de 1992 y el trámite agrario de Dotación 56592 del predio “El Matorral”, otorgado a favor de Juan Norberto Carballo con la superficie de “2380.56002” ha, de quien deriva su derecho propietario, declarando asimismo la ilegalidad de la posesión de Gerson Ricardo Eberhard respecto al predio mencionado y disponiendo su desalojo. Con ello, se vulneraron los arts. 159 y 161 del DS 29215 y 393 de la Constitución Política del Estado (CPE), al no tomar en cuenta el valor supremo de la prueba que constituye la verificación en campo para evaluar a la FES y que están recogidos en los diferentes informes que forman parte del expediente del proceso de saneamiento del predio de sus poderdantes, incumpliendo con los siguientes precedentes: S2ª 27/2004, Sala L 11/2012, S2ª L 32/2012, S2ª L 35/2012, S2ª L 36/2012 y S2ª L 41/2012.

El INRA no es la entidad idónea para desconocer un acto administrativo estable, tal como es la anulación del Auto de Vista de 21 de enero de 1992 y el trámite Agrario de Dotación 56592, que tiene una data de más de una treintena de años; toda vez que, estos actos emitidos ya fueron considerados ejecutoriados y pasados en autoridad de cosa juzgada; por lo que, el ente administrativo al reconocer un derecho constitucionalmente protegido como es el derecho propietario de Juan Norberto Carvallo, fue realizado sin restricción alguna, con la facultad de usar, gozar y disponer del predio dotado, es en ese sentido que se procedió a transferir a los sucesores del derecho que hoy detentan sus mandantes, acreditándose el derecho traslativo de dominio de la propiedad “El Matorral”, extralimitando sus atribuciones establecidas por ley, puesto que no tomó en cuenta la tradición civil y la posesión sobre el predio de referencia con la respectiva sucesión de la posesión que data de 1991; es decir, con anterioridad a la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, lesionándose los principios de buena fe y de razonabilidad y como consecuencia directa el derecho de propiedad en sus tres elementos esenciales: uso, goce y disfrute.

Ante la supuesta existencia de vicios de nulidad absoluta identificados por el INRA, se tiene que estos son atribuibles exclusivamente al administrador, no pudiendo ser valorados contraviniendo el derecho constitucional del administrado; por lo que, el INRA debió realizar una interpretación extensiva a partir de la aplicación directa de los principios, garantías y derechos constitucionales, en vinculatoriedad de las líneas jurisprudenciales emitidas por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Agroambiental (SCP 0121/2012 de 2 de mayo y S1ª 97/2017 de 16 de octubre).

En ese entendido, se advirtió que la RA RA-SS 1946/2013, incurrió en incongruencia interna y externa, conforme así lo expresa el art. 213 del Código Procesal Civil (CPC), aplicable de manera supletoria, ya que los antecedentes del proceso de saneamiento refieren una cosa, el informe en conclusiones otra y la Resolución Final de Saneamiento aspectos totalmente contradictorios.

Producto de aquellos hechos, se planteó un incidente de nulidad solicitando se declare la nulidad de la notificación practicada con la RA RA-SS 1946/2013, emitiéndose el Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018 de 9 de agosto, que negó su pedido, señalando que el mismo no se enmarcó en las causales de nulidad establecidas en el art. 74 del DS 29215, refiriendo que la notificación por cédula efectuada el 6 de diciembre de 2014, no vulneró derecho alguno y no se dejó en indefensión, sugiriendo mantener válida y subsistente la Resolución mencionada; siendo que la diligencia aludida, se practicó a personas extrañas, quienes en su momento solicitaron la dotación de los predios de sus mandantes, contraviniendo con ello, lo dispuesto en los arts. 70 y 74 del mencionado Decreto Supremo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante consideró lesionados sus derechos a la propiedad, al debido proceso al trabajo, a la defensa, a la estabilidad de los actos administrativos y a los principios de razonabilidad, libertad, igualdad, proporcionalidad, finalidad, pro homine, seguridad jurídica, justicia y vivir bien, buena fe, presunción de legitimidad del acto, autotutela, jerarquía de los actos administrativos, legalidad e interpretación progresiva de los derechos, citando al efectos los arts. 8, 9, 46, 56, 115, 119, 180.I y 323 de la CPE; 17.1 y 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); y 21.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y se disponga: a) Declarar la nulidad de la RA RA-SS 1946/2013 y del Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018, ordenando al Director Nacional del INRA emita una nueva resolución administrativa por la cual se restituyan los derechos fundamentales vulnerados, garantizando el derecho a la propiedad, el derecho a la defensa y a la garantía del debido proceso, sea a la brevedad posible sin espera de turno; b) Ordene el inmediato desalojo de los avasalladores del predio de sus mandantes a la cabeza de Miguel Gómez Chura y otros; y, c) Sea con costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 11 de abril de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 172 a 173 vta., presentes la parte accionante, la representante legal de la autoridad demandada y ausente el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante, se ratificó en el contenido íntegro de su demanda de acción de amparo constitucional y ampliándola señaló que cursa una notificación por cédula de dudosa procedencia, señalando que se notificó conforme al reglamento agrario con la Resolución Final de Saneamiento RA-SS 1946/2013, que tiene tachado el año, siendo confusa esa situación; además, antes de practicar la notificación, el INRA vulneró el derecho de uno de sus mandantes, desconociendo su derecho propietario al no ser incorporado; finalmente la indicada notificación por cédula es defectuosa y tiene errores, no pudiendo verse de manera clara la fecha en que fue realizada, motivo por el que solicita se le conceda la tutela impetrada.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Juan Carlos León Rodas, Director Nacional del INRA, en audiencia, a través de su abogada y apoderada, señaló que: 1) El Informe en Conclusiones, señala que la Sentencia 01/2011 de 22 de julio, no era del INRA; por lo que, sería nula de pleno derecho al contravenir el art. 31 de la CPE; 2) A las personas extranjeras se las reconoce en calidad de poseedoras, conforme manda la Constitución Política del Estado; 3) Manifiestan que el predio “El Matorral” se encuentra con vicios; empero, debieron remitirse a la Sentencia anulatoria de “1991”, por transgredir el artículo de la Norma Suprema referente al ciudadano extranjero, antecedente que no se tomó en cuenta, razón por la que se dispuso dejar sin efecto la Resolución cuestionada; y, 4) Respecto al Informe Legal, de acuerdo al incidente agrario corresponde aclarar que consta inspección ocular y sentencia, efectuados por el Juez Agrario Móvil, de acuerdo con el gráfico del predio 59562, se advirtieron confusiones, encontrándose anulado el expediente 56592, puesto que, de acuerdo a la Sentencia agraria, el Juez que la emitió no era funcionario agrario; por lo que, el fallo del supuesto Juez es nulo de pleno derecho; en ese entendido, las observaciones estarían enmarcadas dentro de lo establecido por el art. 321 del DS 29215, respecto a los vicios de nulidad absoluta, resolviéndose conforme lo dispuesto en los arts. 331 y 334 de la referida norma, motivo por el que solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Informe del tercero interesado

Miguel Gómez Chura, no compareció a la audiencia ni presentó memorial alguno, pese a su notificación cursante a fs. 148.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública Civil y Comercial e Instrucción Penal Primera de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 004/2019 de 11 de abril, cursante de fs. 174 a 177, concedió la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de la RA RA-SS 1946/2013, dictada por el INRA dentro del proceso de saneamiento del predio “El Matorral”; ordenando que dicho ente administrativo dicte una nueva resolución observando las reglas del debido proceso, garantías constitucionales y derechos fundamentales reconocidos a los accionantes, bajo los siguientes fundamentos: i) De la lectura de la RA RA-SS 1946/2013, se advierte que en ningún momento se mencionó a Rafael Eberhard ni se le sancionó de manera alguna y sin embargo al disponer la cancelación de las partidas de propiedad, gravámenes e hipotecas se estaría atentado contra su derecho a la propiedad privada, ya que por la matrícula computarizada 7.05.1.01.0000007 bajo el asiento A-5 y A-6, emitidas por DD.RR., que fueron ofrecidas como prueba, se encuentra inscrito el derecho propietario de Gerson Ricardo y Rafael ambos Eberhard sobre el predio “El Matorral”; consiguientemente, no puede cancelarse el referido derecho si no existió ninguna resolución que disponga esa determinación, además de no tenerse constancia de que Rafael Eberhard hubiese sido notificado con la RA RA-SS 1946/2013; por lo que, se estaría atentando contra los derechos a la propiedad privada, al debido proceso y la “seguridad jurídica”; ii) Por la trascendencia de aquella decisión y los efectos de la  misma, de conformidad a lo dispuesto en el art. 72 del DS 29215, la notificación debió realizarse de manera personal en el domicilio del interesado, siendo su inobservancia sancionada con nulidad conforme a la previsión del art. 74 de la citada norma; iii) Del acta de notificación ofrecida como prueba, se tiene duda razonada de su cumplimiento, siendo ésta contradictoria, ya que por un lado se hizo mención a que la notificación efectuada a Gerson Ricardo Eberhard fue personal y recibió copia de ley; empero, no existe la firma del notificado ni la constancia de su negativa a firmar, extremo éste que hubiese habilitado a que se recurra a un testigo de actuación, conforme lo establece el art. 74 del DS 29215; por lo que, toda notificación que no observe rigurosamente las reglas establecidas está sancionada con la nulidad de dicho acto; iv) Por otra parte el art. 78 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) –Ley 1715 de 18 de octubre de 1996– establece el régimen de supletoriedad y señala que los actos procesales y procedimientos no regulados por la presente Ley, en lo aplicable se regirá por el “Código de Procedimiento Civil”, si bien el art. 72 inc. b) del DS 29215, regula la notificación personal y por cédula, el art. 75 del CPC, desarrolla con mayor profundidad la citación por cédula y señala que además de fijar la notificación en el domicilio, hacer firmar con un testigo de actuación debidamente identificado, el cursor de diligencias deberá acompañar a esta actuación una fotografía del inmueble en el que se practicó dicha notificación, adjuntando además un croquis de ubicación, esto con el fin de dar seguridad y certeza de la realización de un acto tan trascendental como es la notificación con una resolución final, en el caso de autos, no se tuvo ninguna constancia fuera del acta antes mencionada que pueda dar certidumbre que el referido funcionario, el día y hora establecido, se constituyó en el lugar del predio “El Matorral”, no existiendo ninguna muestra fotográfica que de fe del citado acto; v) En el caso que se analiza, al disponerse la cancelación de las partidas de DD.RR. dispuesta en la RA RA-SS 1946/2013, se atentó contra los derechos de Rafael Eberhard, ya que éste no fue incluido en dicha determinación administrativa; vi) La garantía constitucional del debido proceso requiere una correcta citación y notificación, pues es la aplicación elemental del precepto audiatur altera pars; es decir, que la notificación incorrecta apareja nulidad, ya que además de provocar indefensión, no da la oportunidad de activar mecanismo de impugnación como son los recursos administrativos y la demanda contencioso administrativa dentro del término previsto por ley; y, vii) En el caso de Gerson Ricardo Eberhard, se advierte que la notificación es contradictoria y confusa, lo que no generó certeza a tiempo de practicarla para hacer conocer la RA RA-SS 1946/2013 y en el caso de Rafael Eberhard dicha notificación es inexistente.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  A través del Informe en Conclusiones de 1 de febrero de 2013, elaborado dentro del proceso de saneamiento simple del predio El Matorral, los Profesionales I Jurídico y II Técnico del INRA Santa Cruz, al advertir vicios de nulidad absoluta y al establecer la ilegalidad de la posesión, sugieren, entre otras consideraciones, se emita una Resolución Administrativa Anulatoria de Sentencia y de ilegalidad de la posesión, la declaratoria de tierra fiscal e inscripción en DD.RR., la aplicación de medidas precautorias y el desalojo (fs. 423 a 429).

II.2.  Por Resolución Administrativa RA-SS 1946/2013 de 5 de noviembre, el entonces Director Nacional del INRA, entre otros aspectos, resolvió anular el trámite agrario de dotación del predio “El Matorral”, y declarar la ilegalidad de la posesión del coaccionante Gerson Ricardo Eberhard, respecto a dicho predio; disponiéndose además, la declaratoria de tierra fiscal, la aplicación de medidas precautorias y el desalojo del mencionado en el plazo de tres días hábiles computables desde la ejecutoria de la indicada Resolución Administrativa (fs. 61 a 64 y 474 a 477).

II.3.  Cursa la notificación por cédula al accionante Gerson Ricardo Eberhard, con la RA RA-SS 1946/2013, practicada a las 10:50 del 29 de agosto de 2014, conforme el art. 72 inc. b) del DS 29215, Reglamento de las Leyes 1715 y 3545 (fs. 66 y 479).

II.4.  Consta una publicación de prensa –Edicto Agrario– de 9 de diciembre de 2014, realizada en el periódico La Gaceta Jurídica, por el que se hizo pública una parte de la RA RA-SS 1946/2013 (fs. 68 y 481).

II.5.  A través del memorial presentado el 9 de noviembre de 2017, a la entonces Directora Nacional del INRA, la apoderada del accionante Gerson Ricardo Eberhard, a tiempo de denunciar desmontes ilegales y avasallamiento, y solicitar la aplicación de medidas precautorias, hizo constar en el acápite de antecedentes, que el 22 de junio de 2017, interpuso un incidente de nulidad de la notificación con la RA RA-SS 1946/2013 -Resolución Final de Saneamiento-, relativo al predio “El Matorral”; asimismo, en el otrosí 2º del indicado memorial, señaló que su mandante no tuvo una respuesta sobre el incidente planteado en junio pasado hasta la fecha –se entiende de presentación del memorial– (fs. 492 a 495).  

II.6.  Por memorial presentado el 21 de marzo de 2018, a la entonces Directora Nacional del INRA, la apoderada del accionante Rafael Eberhard, interpuso  incidente de nulidad contra el Informe en Conclusiones de 1 de febrero de 2013, indicando que el análisis que contiene carece de fundamento, observando mala fe en los funcionarios que lo elaboraron, en relación al reconocimiento de su derecho propietario, y que por tal motivo no fue mencionado en la RA RA-SS 1946/2013, dejando vencer los plazos sin haber sido notificado para que asuma defensa (fs. 94 a 101 y 499 a 506).   

II.7.  Cursa el Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018 de 9 de agosto, dirigido al Director General de Saneamiento y Titulación del INRA; por el que, el Técnico II Jurídico de dicha Dirección, señala que no corresponde dar curso a las medidas precautorias solicitadas al haber concluido el proceso de saneamiento; asimismo, al haberse emitido la RA RA-SS 1942/2013, indica que no corresponde dar curso a la solicitud de interposición de incidente de nulidad –del Informe en Conclusiones– planteado por la apoderada de Rafael Eberhard (fs. 77 a 86 y 511 a 520).

II.8.  Consta la notificación por cédula a la apoderada de los accionantes, con el Informe Legal señalado, realizado en oficinas del INRA el 5 de octubre de 2018 (fs. 76 y 521).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante a través de su representante legal, denunció la lesión de sus derechos a la propiedad, al debido proceso al trabajo, a la defensa, a la estabilidad de los actos administrativos y a los principios de razonabilidad, libertad, igualdad, proporcionalidad, finalidad, pro homine, seguridad jurídica, justicia y vivir bien, buena fe, presunción de legitimidad del acto, autotutela, jerarquía de los actos administrativos, legalidad e interpretación progresiva de los derechos; toda vez que, dentro del proceso de saneamiento de la propiedad denominada “El Matorral”, se consignaron como propietarios a sus mandantes; empero, la autoridad demandada, a tiempo de emitir la Resolución Final de Saneamiento RA RA-SS 1946/2013, no incorporó a Rafael Eberhard, como copropietario en el referido fallo, pese a contar con el respectivo registro en DD.RR., dejándose vencer los plazos sin haber sido notificado para asumir defensa; disponiendo anular el Auto de Vista de 21 de enero de 1992 y el trámite agrario de Dotación 56592 del predio “El Matorral”, pese a no ser la entidad idónea para desconocer un acto administrativo estable, extralimitando sus atribuciones establecidas por ley, puesto que no tomó en cuenta la tradición civil y la posesión sobre el predio de referencia con la respectiva sucesión de la posesión que data de 1991; es decir, con anterioridad a la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, considerándose dicha Resolución carente de fundamentación, motivación, congruencia, valoración de la prueba e incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico. Producto de aquellos hechos, se planteó un incidente de nulidad por el que solicitó la nulidad de la notificación practicada con la RA RA-SS 1946/2013, emitiéndose el Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018, que negó su pedido, señalando que el mismo no se enmarcó en las causales de nulidad dispuestas en el art. 74 del DS 29215, refiriendo que la notificación por cédula efectuada el 6 de diciembre de 2014, no vulneró derecho alguno y no se los dejó en indefensión, sugiriendo mantener válida y subsistente la Resolución mencionada; siendo que la diligencia aludida, se practicó a personas extrañas, quienes en su momento pidieron la dotación de los predios de sus mandantes, contraviniendo con ello, lo dispuesto en los arts. 70 y 74 del mencionado DS.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  El principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 0737/2017-S2 de 31 de julio, indicó lo siguiente: “El principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, está prevista en el art. 129.I de la CPE, que refiere: `La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’; así el art. 54.I del CPCo, señala: ‘La Acción de Amparo Constitucional, no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo’.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0664/2012 de 2 de agosto, haciendo referencia a la SC 0484/2010-R de 5 de julio, estableció que: ‘…la acción de amparo constitucional, no puede ser utilizada como mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia, así se ha establecido en la SC 0374/2002-R de 2 de abril, que determina: «…la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional»’.

De donde se infiere que, la justicia constitucional no puede suplir los roles encomendados por la función constituyente a sus órganos de poder expresamente reconocidos por la Norma Suprema, por lo que todas las personas naturales o jurídicas que consideren afectados sus derechos, antes de activar el control tutelar de constitucionalidad a través de la acción de amparo constitucional, deberán utilizar en el marco de los plazos procesales establecidos por la normativa imperante, los mecanismos intra procesales o procedimentales de defensa, siendo evidente que la acción de amparo constitucional, no procederá contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso del cual no se haya hecho uso oportuno, pues el orden constitucional no se encuentra diseñado para que los mecanismos de defensa constitucional se superpongan respecto de los medios de protección que el ordenamiento jurídico brinda a las personas para la protección de sus derechos, generando un escenario de disfuncionalidad no querida por el mismo orden constitucional.

Es por ello que el ámbito tutelar que brinda la acción de amparo constitucional, queda abierto siempre que no exista otro medio de protección inmediata para la protección de los derechos y garantías fundamentales o si las hay, éstas previamente deben ser agotadas, pues el amparo constitucional sólo podrá ejercer su máxima eficacia en la tutela, cuando no exista otro mecanismo de protección inmediata, no pudiendo ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa brindadas con similar finalidad.

En ese contexto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la  SCP 0589/2012 de 20 de julio, ratificó el entendimiento establecido en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, respecto a las reglas y sub reglas aplicables al principio de subsidiariedad, refiriendo: ‘(…) se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia por subsidiariedad, cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación, y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución’. (Las negrillas son nuestras).

III.2.  Los actos consentidos como causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 0498/2019-S4 de 12 de julio, señaló: “…la acción de amparo constitucional, como medio de defensa de derechos y garantías, ante posibles lesiones que pudieran emerger de actos u omisiones indebidas, tanto de servidores públicos como de particulares, se rige por el principio de instancia de parte, que hace manifiesta la voluntad del supuesto agraviado, de solicitar protección, restitución y en su caso reparación de los derechos y/o garantías constitucionales que considere vulnerados.

Esta manifestación de voluntad del presunto agraviado, no solamente materializa el ejercicio del derecho a la defensa como elemento del debido proceso, sino que también permite el desarrollo del principio de seguridad jurídica al exigir que a través de una resolución judicial o constitucional, se conceda o se deniegue la tutela pretendida, imponiéndose la obligación de cumplir lo dispuesto en el fallo.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0198/2012 de 24 de mayo, estableció que: ‘…al ser el consentimiento una expresión de la libre voluntad, no existe causa para dar curso a la tutela cuando se advierte este supuesto en los hechos denunciados, de modo que resulta lógico jurídicamente razonar negándose la tutela, en sentido de que el acto aún se considere lesivo, si ha sido admitido y consentido por el interesado en un primer momento, aun cuando después lo denuncie y pretenda la protección, pues este Tribunal no puede estar a disposición de la indeterminación de ninguna persona, dado que ello sería provocar una incertidumbre en los actos jurídicos, que conforme al ordenamiento jurídico sustantivo como procesal tienen sus efectos inmediatos, los mismos que no pueden estar sujetos a los caprichos y ambivalencias de ninguna de las partes intervinientes, por lógica consecuencia no pueden estas actitudes ser motivo de concesión de tutela alguna’.

En coherencia con lo expuesto precedentemente, el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), determina que la acción de amparo constitucional, no procederá contra actos consentidos libre y expresamente.

Ahora bien, a efectos de verificar si una persona consintió los actos que supuestamente denuncia, la SCP 2070/2012 de 8 de noviembre, estableció las siguientes subreglas para poder considerar la existencia de un acto consentido; así, se considerará como tal: …a) Cuando dentro de un proceso administrativo, judicial o de otra naturaleza se hayan vulnerado derechos y garantías constitucionales y que dichos aspectos o actos vulneratorios, sean de conocimiento del accionante, y este no hubiese interpuesto dentro del término legal, ninguna acción para tratar de restituir los derechos o garantías vulnerados; y, b) Que se hubiese conformado con dicho acto o lo hubiese admitido por manifestaciones concretas de su voluntad; c) De conformidad con el art. 129.II de la CPE, concordante con el art. 55 del CPCo, haya dejado transcurrir el plazo de seis meses sin haber reclamado la restitución de sus derechos”.

Concluyéndose entonces que, los actos consentidos en materia de amparo constitucional se efectivizan cuando el accionante, después de haber adquirido conocimiento respecto al acto o resolución que considera lesiva de sus derechos fundamentales, no efectuó reclamo alguno, promoviendo a su vez la tramitación del proceso que se le sigue o permitiendo que los actos supuestamente vulneratorios continúen en su ejecución; o cuando habiendo tenido conocimiento del acto perjudicial, lo hubiese admitido por manifestaciones de su voluntad, sean tácita o implícitamente; y, cuando, deja transcurrir más de los seis meses previstos por el art. 129 de la CPE, para reclamar la restitución de sus derechos; casos en los cuales se determina la improcedencia de la acción tutelar”.

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante a través de su representante legal, denunció la lesión de sus derechos a la propiedad, al debido proceso al trabajo, a la defensa, a la estabilidad de los actos administrativos y a los principios de razonabilidad, libertad, igualdad, proporcionalidad, finalidad, pro homine, seguridad jurídica, justicia y vivir bien, buena fe, presunción de legitimidad del acto, autotutela, jerarquía de los actos administrativos, legalidad e interpretación progresiva de los derechos; toda vez que, dentro el proceso de saneamiento de la propiedad denominada “El Matorral”, se consignaron como propietarios a sus mandantes; empero, la autoridad demandada, a tiempo de emitir la Resolución Final de Saneamiento RA RA-SS 1946/2013, no incorporó a Rafael Eberhard, como copropietario en el referido fallo, pese a contar con el respectivo registro en DD.RR., dejándose vencer plazos sin haber sido notificado para asumir defensa; y disponiendo anular el Auto de Vista de 21 de enero de 1992 y el trámite agrario de Dotación 56592 del predio “El Matorral”, pese a no ser la entidad idónea para desconocer un acto administrativo estable, extralimitando sus atribuciones establecidas por ley, puesto que no tomó en cuenta la tradición civil y la posesión sobre el predio de referencia con la respectiva sucesión de la posesión que data de 1991; es decir, con anterioridad a la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, considerándose dicha Resolución carente de fundamentación, motivación, congruencia, valoración de la prueba e incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico. Producto de aquellos hechos, se planteó un incidente de nulidad por el que solicitó la nulidad de la notificación practicada con la RA RA-SS 1946/2013, emitiéndose el Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018, que negó su pedido, señalando que el mismo no se enmarcó en las causales de nulidad dispuestas en el art. 74 del DS 29215, refiriendo que la notificación por cédula efectuada el 6 de diciembre de 2014, no vulneró derecho alguno y no se les dejó en indefensión, sugiriendo mantener válida y subsistente la Resolución mencionada; siendo que la diligencia aludida, se practicó a personas extrañas, quienes en su momento pidieron la dotación de los predios de sus mandantes, contraviniendo con ello, lo dispuesto en los arts. 70 y 74 del mencionado DS.

Ahora bien, de los antecedentes conocidos por esta jurisdicción constitucional, se advierte que dentro del proceso de saneamiento del predio “El Matorral”, los funcionarios del INRA de Santa Cruz, emitieron el 1 de febrero de 2013, un Informe en Conclusiones, estableciendo diversas conclusiones y sugerencias. Como efecto del mismo, el entonces Director Nacional del INRA pronunció la RA RA-SS 1946/2013 de 5 de noviembre, por la que, entre otras consideraciones, resolvió anular el trámite agrario de dotación del predio “El Matorral”, y declarar la ilegalidad de la posesión del coaccionante Gerson Ricardo Eberhard, respecto a dicho predio; disponiéndose además, la declaratoria de tierra fiscal, la aplicación de  medidas precautorias y el desalojo de dicho predio; esta determinación fue notificada por cédula al mencionado impetrante de tutela el 29 de agosto de 2014; diligencia de notificación con la RA RA-SS 1946/2013, que fue objeto de un incidente de nulidad interpuesto el 22 de junio de 2017, por la apoderada de dicho coaccionante, el cual aún no habría merecido una respuesta, tal como se hace constar en la Conclusión II.5 de este fallo constitucional.

Luego, el 9 de noviembre de 2017, la representante legal citada, denunciando desmontes ilegales y avasallamiento del indicado predio, a nombre de su poderdante Gerson Ricardo Eberhard, solicitó la aplicación de medidas precautorias; asimismo, en representación del coaccionante Rafael Eberhard, el 21 de marzo de 2018, interpuso un incidente de nulidad contra el Informe en Conclusiones de 1 de febrero de 2013; producto de ello, se emitió el Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018, por el cual, el Técnico II Jurídico de la Dirección General de Saneamiento y Titulación del INRA, refirió que no correspondía dar curso a las medidas precautorias solicitadas al haber concluido el proceso de saneamiento y debido a la emisión de la RA RA-SS 1942/2013, como tampoco al incidente de nulidad del Informe en Conclusiones.

Establecidos los antecedentes procesales y toda vez que, los reclamos específicamente identificados en ellos, que fueron precisados en la audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional, difieren en relación a cada uno de los accionantes, el análisis se realizará de forma separada; así se tiene que:

En relación a Gerson Ricardo Eberhard, se evidencia que su reclamo esencial, recae en la notificación realizada mediante cédula el 29 de agosto de 2014, con la RA RA-SS 1946/2013, cuestionando que la misma es de dudosa procedencia y defectuosa al contener errores y tachaduras y no tener claramente asentada la fecha de su realización.

En relación a dicho reclamo, éste Tribunal advirtió que la apoderada del mencionado coaccionante, por memorial de 9 de noviembre de 2017, solicitó la aplicación de medidas precautorias a la entonces Directora del INRA (Conclusión II.5), haciendo constar expresamente en el acápite de antecedentes, que el 22 de junio de ese mismo año, habría planteado un incidente de nulidad contra la notificación cedularia, actuado procesal que hasta la fecha indicada –9 de noviembre de 2017– no habría merecido una respuesta.

Bajo ese contexto y teniendo en cuenta el entendimiento jurisprudencial mencionado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que a tiempo de establecer reglas y sub reglas aplicables respecto al principio de subsidiariedad, señala que la acción de amparo constitucional será viable siempre y cuando no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías que se consideren vulnerados, lo que implica que no puede ser utilizada como un medio alternativo o sustitutivo de protección, sino que procede luego de agotados los mecanismos intra procesales de defensa; por lo que, se tiene que la apoderada del impetrante de tutela Gerson Ricardo Eberhard, antes de activar la vía constitucional, promovió en la instancia administrativa correspondiente, un mecanismo específico de reclamo –incidente de nulidad de notificación– para la protección oportuna de los derechos aparentemente conculcados con la notificación cedularia, mecanismo idóneo que como bien quedó establecido, aún se encuentra pendiente de resolución.

Consiguientemente, a la situación antes descrita se hacen aplicables las reglas y sub reglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, desarrolladas en el Fundamento Jurídico mencionado, que fue inobservada por la parte accionante, situación que imposibilita a esta jurisdicción constitucional ingresar al análisis de fondo del reclamo sobre la notificación cedularia, debido a la activación del incidente de nulidad que aún no fue resuelto por la instancia administrativa, la cual mantiene latente la posibilidad de referirse a lo específicamente denunciado en la presente acción tutelar. Además, cualquier determinación que pueda asumirse en la vía constitucional, estando pendiente el mecanismo idóneo de defensa activado y que se encuentra en plena tramitación, podría generar la emisión de un criterio contradictorio con la decisión que asuma la instancia administrativa, lo que podría derivar en una disfunción procesal contraria al orden jurídico.

Por lo expuesto, no corresponde emitir un pronunciamiento sobre el fondo de lo denunciado por el accionante Gerson Ricardo Eberhard; en tal sentido, se deniega la tutela impetrada por medio de la presente acción tutelar.

Finalmente, es necesario aclarar que no es evidente lo manifestado por el indicado impetrante de tutela en su memorial de amparo constitucional, respecto a que el incidente de nulidad de la notificación por cédula con la RA RA-SS 1946/2013 habría sido resuelta por el Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018, pues el mismo, conforme consta en la Conclusión II.7 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, solamente resolvió la solicitud de medidas precautorias y el incidente de nulidad del Informe en Conclusiones.

Respecto a Rafael Eberhard, se tiene que su principal reclamo en la presente acción de defensa, radica en que no fue incluido en la RA RA-SS 1946/2013, desconociéndose de esa manera su derecho propietario sobre el predio “El Matorral”, pese a contar con el respectivo registro en DD.RR.; en ese sentido, a fin de resolver la problemática traída a colación por el indicado solicitante de tutela, es necesario recordar que dentro del proceso de saneamiento del predio aludido:

a) El 1 de febrero de 2013, se elaboró un Informe en Conclusiones por parte de personeros del INRA Santa Cruz, quienes establecieron conclusiones y realizaron ciertas sugerencias a ser consideradas en la Resolución Administrativa a emitirse (Conclusión II.1).

b) El 5 de noviembre de ese mismo año, se pronunció la RA RA-SS 1946/2013, por el entonces Director Nacional del INRA, determinación en la cual no figura el mencionado accionante.

c) El 21 de marzo de 2018, por memorial dirigido a la entonces Directora Nacional del INRA, su apoderada interpuso un incidente de nulidad contra el Informe en Conclusiones de 1 de febrero de 2013, indicando que su análisis carecería de fundamento y observando mala fe en los funcionarios que lo elaboraron, en relación al reconocimiento de su derecho propietario y que por esos motivos no fue mencionado en la RA RA-SS 1946/2013.

d) El mencionado incidente de nulidad fue rechazado a través del Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN 492/2018 de 9 de agosto.

Ahora bien, de lo expuesto se advierte que a tiempo de interponer el incidente de nulidad contra el Informe en Conclusiones, el impetrante de tutela, cuestionó que las conclusiones y sugerencias arribadas por los funcionarios del INRA que lo elaboraron, repercutieron en las determinaciones asumidas en la RA RA-SS 1946/2013, pues debido a ese informe no fue incluido en dicha Resolución Administrativa; además, en el indicado incidente, como parte de sus argumentos, transcribió de forma íntegra la parte resolutiva de la RA RA-SS 1946/2013, para concluir indicando que su nombre no fue incluido en la misma (fs. 99 vta. a 100, y 504 vta. a 505), aspectos que demuestran que el mencionado accionante, efectivamente asumió conocimiento del contenido de la indicada Resolución.

Sin embargo de lo anotado, se tiene que en vez de cuestionar o impugnar la indicada RA RA-SS 1946/2013, que dio fin al proceso de saneamiento, decidió hacerlo en contra del Informe en Conclusiones que se trata de un actuado anterior, que contiene unas simples recomendaciones que pueden o no ser consideradas por la Máxima Autoridad Administrativa (MAE) del INRA; en tal sentido, al no haber cuestionado en esa oportunidad la verdadera determinación (RA RA-SS 1946/2013), que según sus apreciaciones afecta sus derechos, denota su tácita conformidad con las determinaciones asumidas en ella, ya que una vez conocida la misma, no fue objeto de ningún mecanismo oportuno de defensa en ese primer momento procesal, a efectos de restablecer los derechos que hoy reclama, permitiendo que los actos que acusa de lesivos a través de la presente acción tutelar, se mantengan vigentes.

Bajo ese contexto, se hace aplicable a la problemática expuesta, el entendimiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, que indican que la acción de amparo constitucional, no procede contra actos libremente consentidos, aun cuando los mismos resulten vulneratorios si es que fueron aceptados en un primer momento por el interesado, independientemente de que de forma posterior los cuestione y denuncie, reclamando la tutela constitucional. Por lo expuesto, corresponde denegar la tutela impetrada por el mencionado accionante.

En relación al pedido del inmediato desalojo de los avasalladores a la cabeza de Miguel Gómez Chura, no amerita un pronunciamiento alguno, al no tener esas aseveraciones ninguna relación con lo específicamente demandado en la presente acción tutelar.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela solicitada, no obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: REVOCAR la Resolución 004/2019 de 11 de abril, cursante de fs. 174 a 177, pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial e Instrucción Penal Primera de San José de Chiquitos del departamento de Santa Cruz, y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, conforme los fundamentos desarrollados en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO

René Yván Espada Navía MAGISTRADO