ENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0580/2019-S2
Fecha: 22-Jul-2019
Sucre, 22 de julio de 2019
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 27849-2019-56-AAC
Departamento: Oruro
En revisión la Resolución de 01/2019 de 21 de marzo de 2019, cursante de fs. 67 a 74 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ricardo Martínez Rodríguez contra Christian Ortega Álvarez, Gerente General a.i. de la Cooperativa de Telecomunicaciones Oruro “COTEOR RL”.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 13 de febrero de 2019, cursantes de fs. 23 a 32 vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 12 de enero de 2007, suscribió un contrato de plazo indefinido “COTEOR RL”, “…más el contrato de trabajo fijo de 22 de marzo de 1999…” (sic), desempeñó sus funciones por el espacio de más de diecinueve años en el cargo de conserje de “…URA y operario IV RED…” (sic), hasta el 6 de diciembre de 2018, fecha en que mediante nota con cite: GERG 0428/2018, el Gerente General a. i. de la precitada Cooperativa, le hizo conocer su desvinculación por incumplimiento de contrato, básicamente en razón a la existencia de una imputación formal presentada en su contra por la presunta comisión del delito tipificado en el art. 214 del Código Penal (CP) y la previsión contenida en el art. 16 inc. e) del art. 9 del Reglamento a la Ley General de Trabajo (LGT), y otras consideraciones que se encontraban en la referida nota, como el razonamiento inmerso en la SCP 1563/2017 de 1 de agosto.
En ese sentido alegó que, su despido operó ipso facto y no fue oído en proceso administrativo legal y justo, tampoco le dieron la oportunidad de defenderse y menos aún consideraron que tiene un hijo con discapacidad, siendo que “COTEOR RL” tiene conocimiento, por esa razón acudió al Sindicato de la Cooperativa que envió una nota solicitando el cumplimiento de las garantías; empero, no obtuvo respuesta alguna, por esa situación acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de Oruro dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que después del trámite correspondiente emitió la Conminatoria 022/2018 de 31 de diciembre, por la cual ordenó su reincorporación en el plazo de tres días, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de los salarios devengados, contra dicha Conminatoria el Gerente General interpuso un recurso de revocatoria que la confirmó; empero, a pesar de ello se niegan a cumplir la misma.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Considera lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos de un proceso público, a la defensa, a la presunción de inocencia, al trabajo y a la seguridad personal, citando al efecto los arts. 9, 16, 23.I, 46.I, 115.II, 116.I, 119.II y 121 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga: a) La nulidad de la determinación de desvinculación por incumplimiento de contrato materializado en la nota con CITE GERG 0428/2018; b) Su restitución inmediata al cargo de “OPERARIO IV (RED)” (sic) en la “COTEOR RL”; c) El pago de sus haberes devengados por el tiempo que fue ilegalmente despedido; así como, el pago de sus beneficios sociales y otros; y, d) La imposición de daños y perjuicios contra el demandado.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 21 de febrero de 2019, según consta en acta cursante de fs. 61 a 66, donde se produjo los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El accionante a través de su abogado, se ratificó íntegramente en los argumentos de su demanda.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Christian Ortega Álvarez, Gerente General a.i. de “COTEOR RL”, en audiencia solicitó que se deniegue la tutela señalando que: 1) El despido del impetrante de tutela se debió a una denuncia efectivizada el 20 de junio de 2017, fecha en la que María Eugenia Rojas Cruz, denunció la instalación clandestina del Servicio de Televisión por Cable tipificado en el Código Penal como delito contra la seguridad de servicios públicos, habiéndose emitido la imputación formal de conformidad a lo estipulado en la “…SCP 1563/2014…” (sic), se procedió a desvincularlo, sin que exista un procedimiento previo interno; 2) El impetrante de tutela causó daño económico a la empresa, existiendo elementos que acreditaban la comisión del delito; por lo que, se ratificaron íntegramente en la desvinculación por incumplimiento de contrato; y, 3) Con referencia a que el accionante tendría bajo su dependencia a una persona con discapacidad, ellos tenían conocimiento que no estaba bajo la tutela del mismo, sino que al ser fruto de su anterior matrimonio, la guarda la tendría la madre.
I.2.4. Resolución
El Juez Público Civil y Comercial Noveno de la Capital del departamento de Oruro, constituido en Juez de garantías, a través de Resolución de 01/2019 de 21 de marzo de 2019, cursante de fs. 67 a 74 vta., concedió parcialmente la tutela solicitada, disponiendo: i) La notificación personal al demandado para que este dé cumplimiento inmediato a la Conminatoria de reincorporación 022/2018 de 31 de diciembre; así como, la cancelación de sus salarios devengados y demás derechos sociales conforme lo establece la referida conminatoria además del pago de daños y perjuicios; y, ii) Sancionar en costas y costos al demandado; además, de la reparación de daños y perjuicios averiguables en ejecución de fallos; y, denegó la tutela impetrada, respecto a los derechos a la seguridad personal, y al debido proceso en su vertiente de un proceso público y a la defensa.
Decisión que fue determinada con base a los siguientes fundamentos: a) El accionante denunció que hubo desvinculación laboral después de haber trabajado por más de veinte años en la Cooperativa y que a pesar de haber puesto a conocimiento de la Jefatura Departamental del Trabajo, el demandado no cumplió con la conminatoria emitida por esa instancia administrativa; b) La desvinculación se habría producido por la presunta comisión de un ilícito penal que estaría en trámite, razón por la que se prescindió de proceso disciplinario interno; c) El trabajador pidió su reincorporación mediante conminatoria y esta deberá cumplirse de manera inmediata, al empleador le asiste la posibilidad de cuestionar la legalidad de la conminatoria en la judicatura laboral, situación que no fue acreditada en la presente causa con una sentencia concluida con calidad de cosa juzgada dictada en la judicatura laboral, por esa situación se establece la vulneración del derecho al trabajo del solicitante de tutela al haberse negado sistemáticamente a la reincorporación ordenada por la Jefatura Departamental del Trabajo, vulnerando además el derecho a la estabilidad laboral; d) Respecto al hecho de que es progenitor de un niño con discapacidad, al no desconocerse este hecho por el empleador, corresponde otorgar la protección en función a los principios constitucionales; e) No se puede cuestionar si el trámite de la instancia administrativa, se vulneró o no el derecho al debido proceso y a la defensa mucho menos en cuanto a la tramitación y prosecución del proceso penal que no es competencia de este órgano jurisdiccional; por ello, la autoridad judicial ahora constituida en Juez de garantías no puede disponer la nulidad de la determinación de la desvinculación pronunciada en la vía administrativa; y, f) No se advierte la vulneración de su derecho a la seguridad personal, dado que no se advierte que la desvinculación laboral puede generar algún perjuicio físico o personal.
I.3 Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Al no existir consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal a fin de dirimir con su voto el caso de análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Se tiene el contrato individual de trabajo, de 12 de enero de 2007, suscrito por Ricardo Martínez Rodríguez y el Contratante Patronal Freddy Sangueza Guzmán, Gerente General de “COTEOR RL”, en la que el obrero se obligaba a prestar sus servicios de Conserje de la Unidad Remota de Abonador, cuya clausula segunda puntualiza que se suscribe en consonancia con los requerimientos de la Cooperativa por tiempo indefinido a partir del 12 de enero de 2007 (fs. 36).
II.2. Cursa nota con CITE: GERG: 0428/2018 de 6 de diciembre, suscrita por Christian Ortega Álvarez, Gerente General a.i. de “COTEOR RL” contra Ricardo Martínez Rodríguez, mediante la cual, se lo desvinculó por incumplimiento de contrato, señalando que en aplicación al art. 16 inc. e), art. 9 del Reglamento de la Ley General del Trabajo (RLGT) inc. e) (incumplimiento total o parcial del convenio laboral) le cursamos esta nota de resolución legal de relación laboral, por la cual finiquitaremos según el mencionado artículo de ley (fs. 2 a 5).
II.3. Se tiene el carnet de discapacidad emitido por el Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad (CONALPEDIS)- a favor de Humberto Miguel Martínez Álvarez, que señala que este tiene discapacidad intelectual del 52 % (fs. 8).
II.4. Por Conminatoria de Reincorporación 022/2018 de 31 de diciembre, suscrito por Jefe del Departamental de Trabajo de Oruro, se conminó al Gerente General a.i. de “COTEOR RL”; a la inmediata reincorporación del trabajador Ricardo Martínez Rodríguez en el plazo de tres días hábiles improrrogables a partir de su legal notificación al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de reincorporación (fs. 18 a 20).
II.5. Se tiene la Resolución Administrativa (RA) 019/2019 de 29 de enero, mediante la cual resolvió el recurso de revocatoria interpuesto por “COTEOR RL”, confirmando totalmente la conminatoria de reincorporación 022/2018 (fs. 21 a 22 vta.).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de un proceso público y la defensa, a la presunción de inocencia, al trabajo y a la seguridad personal; toda vez que, por CITE: GERG: 0428/2018, fue despedido de la empresa “COTEOR RL”, argumentando que existiría una imputación formal en su contra, sin tomar en cuenta que trabajó por más de veinte años en esa Cooperativa y que tiene un hijo con discapacidad; por lo que, acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Oruro, que emitió a su favor la conminatoria de reincorporación que a pesar de haber sido notificada a la precitada Cooperativa, no fue acatada; por lo que, solicitan la nulidad de la determinación de desvinculación por incumplimiento de contrato materializado en la nota con CITE: GERG: 0428/2018; asimismo, se disponga su restitución inmediata al cargo de “OPERARIO IV (RED)” (sic) en la “COTEOR RL”, se pague sus haberes devengados por el tiempo ilegalmente despedido; así como, los beneficios sociales y otros, más la imposición de daños y perjuicios.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela, para el efecto se analizarán los siguientes temas: 1) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante incumplimiento de las conminatorias de reincorporación y el estándar jurisprudencial más alto; 2) La garantía de inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia; y, 3) Análisis del caso concreto.
III.1. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante incumplimiento de las conminatorias de reincorporación y el estándar jurisprudencial más alto
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional. Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo y 0177/2012 de 14 de mayo[1], establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; este entendimiento se sustenta en la aplicación de los principios del derecho laboral, vinculados con la problemática jurídica suscitada.
El anterior razonamiento fue modulado en la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre[2], indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación a través de la acción de amparo constitucional, exige como presupuesto adicional, que ésta se encuentre debidamente fundamentada y motivada.
Más adelante, la SCP 0900/2013 de 20 de junio[3], modula el entendimiento inicial contenido en las referidas Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012, estableciendo que a efectos de conceder la tutela, debe efectuarse una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y los supuestos derechos vulnerados, haciendo prevalecer la verdad material sobre la formal; señalando expresamente que: “…la sola conminatoria de reincorporación del trabajador a su fuente laboral por parte de las Jefaturas Departamentales de Trabajo, no provoca que, este Tribunal deba conceder la tutela y ordenar su cumplimiento, en su caso, se hará una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados”.
Finalmente, a través de la SCP 1712/2013 de 10 de octubre[4], el Tribunal Constitucional Plurinacional, modula el entendimiento contenido en la SCP 0900/2013 y reconduce la línea jurisprudencial a la SCP 2355/2012; en ese sentido, se establece que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, por lo que su inobservancia habilita la actuación pronta de esta jurisdicción constitucional, al menos que en la tramitación del proceso administrativo se evidencien violaciones del debido proceso.
No obstante a las modulaciones referidas, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0609/2016-S2 de 30 de mayo, 0813/2016-S1 de 1 de septiembre, 1312/2016-S1 de 2 de diciembre, entre otras, posteriores a las emitidas el 2012, continuaron aplicando el entendimiento establecido en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012, que conceden la tutela provisional, sin exigir requisitos adicionales vinculados a la fundamentación de la conminatoria o el análisis integral del caso.
Ahora bien, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión de los derechos fundamentales. En ese sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012 aprueba la Resolución del Tribunal de garantías que concedió la tutela y dispuso la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales. De manera expresa, la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras, luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispone la cancelación de sueldos devengados.
No obstante lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre[5], refiere que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, con el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la SCP 1130/2017-S3 de 31 de octubre, entre otras.
Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse una de las características de los derechos humanos contenida en el art. 13.I de la CPE, cuál es su progresividad, que implica por una parte, que los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política del Estado y los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos, no son un catálogo cerrado, sino de manera permanente se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como también se desprende de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la referida Ley Fundamental. Por otra parte, el principio supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo que significa que en materia de derechos humanos, no corresponde la regresividad; es decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.
El principio de progresividad fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras. Así en la SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal señaló con respecto a este principio, que el mismo establece la responsabilidad para el Estado boliviano, de no desconocer los logros y el progreso alcanzado en materia de derechos humanos en cuanto a la ampliación en número, al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de los mecanismos jurisdiccionales para su protección, en el afán de buscar el progreso constante del derecho internacional de los derechos humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE-.
Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos estatales que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o desmejorar una situación jurídica favorable vinculada a un derecho, constituye una afectación al principio de progresividad.
En el marco del principio de progresividad, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre[6] y 0087/2014-S3 de 27 de octubre[7], que razonaron sobre la teoría del estándar jurisprudencial más alto, como metodología para definir la sentencia aplicable en un determinado caso, ante una pluralidad de entendimientos; técnica que a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiene a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.
Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las referidas Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia de los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán bajo los principios, entre otros, de protección de las trabajadoras y trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y trabajador. Cabe aclarar que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como lo señala la jurisprudencia constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la tutela.
Por otra parte, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, como se analizó, se pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada, en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece: “La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna”; disposición constitucional que es coherente con las normas de los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la reparación como concepto genérico que contiene varios elementos. Así, para la Corte IDH en los Casos Velásquez Rodríguez Vs. Honduras -Sentencia de 29 de julio de 1988 sobre Reparaciones y Costas[8]- y Godínez Cruz Vs. Honduras -Sentencia de 17 de agosto de 1990 sobre Interpretación de la Sentencia de Reparaciones y Costas[9]-, la reparación supone la restitución integral del derecho que fue vulnerado; es decir, el restablecimiento del derecho a la situación anterior a su violación; pero también implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la reparación por daños materiales físicos o mentales, los gastos incurridos, las pérdidas de ingreso; la rehabilitación, en los casos que corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la satisfacción pública, que consiste en el reconocimiento de la responsabilidad y las garantías de no repetición que tienen por objeto adoptar medidas estructurales para evitar la reiteración de las vulneraciones a derechos.
Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social: i) Procede la acción de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa; ii) La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y, iii) La concesión de la tutela supone la adopción de medidas de reparación como la indemnización, en concreto, tratándose del incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, la cancelación de los sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.
III.2. La garantía de inamovilidad laboral de las personas con discapacidad o de aquéllos trabajadores que tengan personas con discapacidad bajo su dependencia
A partir de la promulgación de la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009, los derechos de las personas con discapacidad, son reconocidos en la Ley Fundamental de manera específica y en los Instrumentos Internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.
En efecto, la garantía de inamovilidad laboral de este grupo de atención prioritaria está consagrado en el art. 70 de la CPE; en la Convención Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD)[10]; art. 4.1 de la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad[11]; la Observación General 5 emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC); la Declaración de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante Resolución 3447 del 9 de diciembre de 1975; y, El Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); que son instrumentos internacionales que reflejan el compromiso de eliminar situaciones discriminatorias contra las personas con discapacidad, procurando la creación de oportunidades de trabajo para este grupo vulnerable.
La garantía de inamovilidad laboral, está instituida en el art. 2.V de la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad -Ley 977 de 26 de septiembre de 2017- que establece:
El Estado Plurinacional de Bolivia garantizará la inamovilidad de las personas con discapacidad, así como de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho (18) años o con discapacidad grave y muy grave, en los sectores público y privado, siempre y cuando cumplan con la normativa vigente y no existan causales que justifiquen su desvinculación.
Conforme a dicha norma, la garantía de inamovilidad laboral alcanza a la persona con discapacidad o a la trabajadora o trabajador que tiene a su cargo una persona con discapacidad; garantía que encuentra su fundamento en la dignidad humana; así como, en la no discriminación, con el objetivo de lograr la igualdad material en las oportunidades de trabajo y la satisfacción de los derechos involucrados, como parte de las obligaciones del Estado; con la aclaración que dicha protección no es absoluta; por cuanto, se mantiene en tanto la o el trabajador cumpla con la normativa vigente y no existan causales que justifiquen su desvinculación.
Así, el Tribunal Constitucional a través de la SC 0235/2007-R de 10 de abril[12], tuteló la garantía de inamovilidad funcionaria y laboral de estos trabajadores, en el entendido que la ruptura de la continuidad de la relación laboral, puede afectar no solo a éste sino, también a un dependiente con discapacidad; por lo que, la protección otorgada a los trabajadores que presten servicios en los sectores público o privado, se extiende a la persona con discapacidad que está a cargo del trabajador, instituyendo así una tutela reforzada, salvo que su despido se opere por las causas señaladas por ley a través de un debido proceso. Razonamiento jurisprudencial que fue reiterado posteriormente, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0391/2012 de 22 de junio, 0614/2012 de 23 de julio y 0390/2014 de 25 de febrero, entre otras.
En consecuencia, esta protección conlleva obligaciones de abstención para el empleador; por cuanto, no podrá aplicar medidas que limiten el ejercicio de estos derechos, entendiendo que de la vulneración del derecho al trabajo y otros derechos laborales conexos que corresponden al trabajador, deriva la lesión al ejercicio de los derechos de aquella persona dependiente con discapacidad, que atañen a su dignidad e igualdad. Al contrario, le corresponde al empleador, tanto en las entidades públicas y privadas, asegurar al trabajador a su cargo, la asistencia y manutención de esta persona, la permanencia en su fuente de trabajo. Sin embargo, esta protección no es absoluta, toda vez que, está condicionada a una buena conducta del trabajador en su desempeño laboral; dado que, el retiro se justifica si éste incurre en una causal de despido establecido conforme a ley.
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de un proceso público y la defensa, a la presunción de inocencia, al trabajo y a la seguridad personal; toda vez que, fue despedido de la “COTEOR RL”, con el argumento de que incumplió su contrato ya que tiene una imputación formal en su contra, sin considerar que tiene un hijo con discapacidad a su cargo y que trabajó en la mencionada Cooperativa por más de veinte años; asimismo, se incumplió con la Conminatoria de Reincorporación 022/2018.
De la revisión de obrados, se tiene que, mediante contrato individual de trabajo, se contrató al accionante el 12 de enero de 2007, por tiempo indefinido en “COTEOR RL”, a efectos de que cumpla el cargo de Conserje de la Unidad Remota de Abonador; empero, a causa de un proceso penal seguido en su contra, se emitió una imputación formal, situación que fue la base para que se emita la nota con CITE: GERG: 0428/2018, desvinculándolo de la precitada Cooperativa, sin tomar en cuenta que tiene un hijo con discapacidad, razón por la que solicitó su reincorporación a través del Sindicato de la referida Cooperativa y al no obtener respuesta acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, cuyo Jefe Departamental emitió la Conminatoria de Reincorporación 022/2018 de 31 de diciembre, que fue notificada al Gerente General de “COTEOR RL” quien impugnó esa determinación y en revisión, se confirmó la misma por RA 019/2019; empero, a pesar de esa disposición, no fue reincorporado.
Al respecto, la Cooperativa demandada sostiene que es evidente que se despidió al trabajador pero se lo hizo porque incumplió con el contrato y se le siguió un proceso penal, en el cual ya se emitió una imputación formal en su contra, en ese sentido y de conformidad a lo estipulado en la “SCP 1563/2014” (sic) se procedió a desvincularlo, sin que exista un procedimiento previo interno.
Al respecto, cumpliendo el procedimiento sumarísimo establecido en el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006 modificado por el DS 495 de 1 de mayo de 2010, el accionante acudió ante la justicia constitucional, a solicitar la tutela de sus derechos vulnerados; en ese sentido y habiendo realizado una contrastación de los antecedentes y lo establecido en la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; se concluye que en el presente caso a través de la conminatoria de reincorporación, se dispuso la restitución del accionante al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y todos sus derechos sociales; sin embargo, no fue cumplida. En ese sentido, correspondía conceder totalmente la tutela disponiendo el cumplimiento integral de la citada conminatoria; pues, de acuerdo a la jurisprudencia anotada, esta Sala considera que la protección en estos casos, no debe limitarse a disponer que las o los trabajadores sean reincorporados; es decir, la tutela también debe pronunciarse sobre el pago de los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales, en el marco de lo previsto en el art. 113.I de la CPE, que claramente señala que: “La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna”; que no sólo corresponde a los grupos de atención prioritaria, sino a todas las personas a quienes se les vulneró un derecho o una garantía constitucional; consecuentemente, no es posible, vía interpretación, limitar el alcance de dicho derecho; pues, ello implicaría desconocer la norma constitucional antes glosada.
Finalmente, respecto a la situación de tener a un hijo con discapacidad, de manera adicional, conforme a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2, del presente fallo constitucional, le asiste el derecho a la inamovilidad laboral en razón a tener a su cargo a su hijo con discapacidad intelectual de 51%, acreditada por el carnet de discapacidad emitido por el Comité Nacional de la Persona con Discapacidad (CONALPEDIS); dado que, esta garantía alcanza tanto al trabajador como al que tiene bajo su dependencia una persona con discapacidad.
Corresponde aclarar y determinar que una vez sorteada la presente acción tutelar, la parte demandada presentó la Resolución Ministerial (RM) 401/19 de 6 de mayo de 2019, que REVOCA la RA 019/2019 y la Conminatoria de Reincorporación 022/2018 de 31 de diciembre; sin embargo, la citada Resolución Ministerial es posterior a la resolución emitida por el Juez de garantías, por lo que resulta evidente que dicha autoridad constitucional obró correctamente al conceder la tutela conforme a los fundamentos expuestos en la jurisprudencia desarrollada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, dado que la orden de reincorporación emitida por el Jefe Departamental del Trabajo de Oruro, era de cumplimiento inmediato, sin que la interposición de recursos administrativos por parte del empleador constituyera óbice alguno para ello.
Si bien, la instancia administrativa de protección de derechos laborales en principio dispuso la reincorporación laboral del accionante que en la etapa recursiva, fue revocada totalmente, declinando competencia ante la Judicatura Laboral, para que las partes hagan valer sus derechos; de estas actuaciones se advierte que la autoridad administrativa, no consideró en absoluto la observancia de los principios laborales constitucionalizados respecto a la garantía de la inamovilidad laboral, que impone su aplicación en los casos controvertidos privilegiando la protección de los trabajadores, como se tiene explicitado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional; puesto que implica la continuidad y estabilidad laboral para el caso de personas que tienen a su cargo personas con discapacidad, de tal modo que la entidad empleadora no puede cesar de sus funciones al impetrante de tutela, de manera arbitraria o injustificada, puesto que esta medida no solo afecta al trabajador, sino a su entorno familiar y de manera particular a la persona discapacitada que se encuentra a su cargo. Por ello, corresponde otorgar la tutela del accionante, respecto a la garantía de la inamovilidad laboral, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuar ése estado de protección, en sede judicial.
De lo precedentemente expresado, se tiene que el Juez de garantías, al conceder parcialmente la tutela impetrada, respecto a la reincorporación laboral del demandante de tutela, disponiendo el pago de sueldos devengados y beneficios sociales, obró de forma correcta.
POR TANTO
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Al no existir consenso en la Sala dentro del presente caso, dirime el Dr. Petronilo Flores Condori, Presidente; siendo de Voto Disidente el Magistrado MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano.
CORRESPONDE A LA SCP 0580/2019-S2 (viene de la pág. 15).
Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori
PRESIDENTE
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
[1]El FJ III.2, señala: “En este contexto de carácter doctrinario, nuestra legislación con el objeto de otorgar una efectiva protección jurídica al trabajador, ha incorporado los referidos principios en el art. 48.II de la CPE, que establece: `Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador´. En este mismo sentido el DS en su art. 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales del principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición mas beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11.I del citado precepto establece: `Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias´”.
Asimismo, el FJ III.3, indica: “… aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:
1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.
2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.
3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral”.
[2]EL FJ III.2, refiere: “Bajo el entendido de que las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, obligan a la justicia constitucional a efectivizar conminatorias laborales de reincorporación del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social sin atender a su contenido, al menos deben desarrollar las razones que fundamentan la conminatoria y por supuesto una conminatoria clara, es decir, no resulta lógico que la justicia constitucional ejecute una resolución que no respeta estándares del debido proceso, pues en ciertos casos implicaría inclusive consagrar la violación de derechos;
Si bien la justicia constitucional en atención a las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, debe otorgar tutela transitoria disponiendo la reincorporación provisoria de la o el trabajador no puede hacerlo si la orden no cuenta con los mínimos elementales que la hagan efectiva, lo contrario resultaría inejecutable, debiendo en su caso, previamente subsanarse en la vía administrativa previamente a que la justicia constitucional disponga su ejecución”.
[3]El FJ III.4.1, señala: “…el Tribunal Constitucional Plurinacional, no es una instancia más dentro del proceso administrativo laboral iniciado ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo, si bien, dichas instituciones pretenden precautelar los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral, empero, al emitirse una resolución que conmine la reincorporación, ello no debe significar que de manera inmediata, la jurisdicción constitucional, haga cumplir la misma tal cual se refirió, como si fuera una instancia más, que ordene la automática reincorporación del trabajador a su fuente laboral, en su caso, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la revisión de los procesos puestos en su conocimiento, debe hacer una valoración integral de todos los datos del proceso, los hechos y los supuestos derechos vulnerados, y después de ello, haciendo prevalecer la `verdad material´ sobre la verdad formal, emitirá un criterio, mediante una decisión justa y armónica con los principios, valores, derechos y garantías, contenidos en el texto Constitucional y en la ley, normas en la cual, el Tribunal debe circunscribir sus decisiones” (las negrillas son nuestras).
[4]El FJ III.2, refiere: “De lo señalado, se evidencia que si bien existe un mandato normativo expreso para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en el Estado Social de Derecho, la tutela constitucional no puede emitirse a ciegas cual si la conminatoria por sí misma fuere ya un instrumento que obliga a esta instancia constitucional a brindar una tutela constitucional. Puesto que no debe perderse de vista que la naturaleza de la jurisdicción constitucional dista mucho del ejercicio de funciones de policía, de ahí que para concederse una tutela constitucional debe analizarse en cada caso la pertinencia de la conminatoria, al efecto, cabe establecer que a esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma para arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.
Por todo ello, mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio”.
[5]El FJ III.2.1, expresa: “No obstante sobre el pago de sueldos devengados, se debe establecer que la justicia constitucional no se encuentra habilitada a determinar la dimensión ni la cuantía, pues si bien es posible materializar una eventual reincorporación; el pago de salarios, no puede operativizarse a través de esta justicia constitucional, ya que deberán ser la propias autoridades administrativas y/o judiciales que determinen en qué medida corresponden dichos pagos, pues ellos deben emerger de un acervo probatorio en el que se pueda demostrar la justa medida de los mismos, así al establecerse en la conminatoria de manera genérica el pago de sueldos devengados y demás derechos laborales, deberá ser la propia autoridad administrativa o la jurisdicción laboral la que dimensione el alcance esa disposición”.
[6]Disponible en: https://jurisprudencia.tcpbolivia.bo/Fichas/fichaResultado/16434
[7]El FJ III.1, indica: “Esta forma de identificación del precedente constitucional en vigor a través de la lectura contextualizada de la línea jurisprudencial que requería como única condición el criterio temporal del precedente, resultando el último en términos de fecha de emisión por el Tribunal Constitucional (que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento) tuvo una evolución significativa, por cuanto a partir de la SCP 2233/2013-de 16 de diciembre, la justicia constitucional entendió que el precedente constitucional en vigor, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocado, provocando con ello, que la invocación y aplicación de un precedente sea escogido dentro del contexto de la línea jurisprudencial ya no solamente fijándose el criterio temporal del mismo, sino sobre todo aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho”.
[8]El párrafo 26, sostiene: “La reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional consiste en la plena restitución (restitutio in integrum), lo que incluye el restablecimiento de la situación anterior y la reparación de las consecuencias que la infracción produjo y el pago de una indemnización como compensación por los daños patrimoniales y extrapatrimoniales incluyendo el daño moral.
[9] El párrafo 27, refiere: “La indemnización que se debe a las víctimas o a sus familiares en los términos del artículo 63.1 de la Convención, debe estar orientada a procurar la restitutio in integrum de los daños causados por el hecho violatorio de los derechos humanos. El desiderátum es la restitución total de la situación lesionada, lo cual, lamentablemente, es a menudo imposible, dada la naturaleza irreversible de los perjuicios ocasionados, tal como ocurre en el caso presente. En esos supuestos, es procedente acordar el pago de una `justa indemnización´ en términos lo suficientemente amplios para compensar, en la medida de lo posible, la pérdida sufrida.
[10]El Estado boliviano con relación a las personas con discapacidad, ratificó a través de Ley 4024 de 15 de abril de 2009, la Convención Internacional sobre los Derechos de la Persona con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y su Protocolo Facultativo. El art. II, indica: “Los objetivos de la presente Convención son la prevención y eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad”. Asimismo, el art. III, refiere que: “Para lograr los objetivos de esta Convención, los Estados parte se comprometen a:
1. Adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad…”.
[11]Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, suscrita en Guatemala, el 7 de junio de 1999 y aprobada mediante Ley 2344 promulgada el 26 de abril de 2002. Depósito del instrumento de ratificación el 30 de mayo de 2003. En ese orden, el art. 4.1, señala: “Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad. A tal fin, los Estados Partes se comprometen a: a) Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención; b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad”.
[12]El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, de las normas precedentemente señaladas se infiere que, el ámbito de protección de los trabajadores o funcionarios que presten servicios en los sectores público o privado, no sólo se refiere al trabajador en si mismo sino que en prevención a que una ruptura de la relación laboral pueda llegar a afectar a un dependiente discapacitado de ese trabajador o funcionario, garantizando su inamovilidad, instituyendo así una tutela reforzada del derecho al trabajo de las personas, en razón de su discapacidad o de la discapacidad de la persona que tenga bajo su dependencia, excepto que su despido se opere por las causas señaladas por ley y previo proceso que determine haberse incurrido en dichas causales”.
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR parcialmente la Resolución de 01/2019 de 21 de marzo de 2019, cursante de fs. 67 a 74 vta., pronunciada por Juez Público Civil y Comercial Noveno de la Capital del departamento de Oruro; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada en los mismos términos desarrollados por el Juez de garantías y conforme a los fundamentos jurídicos de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.